Раздел III. Разработка концепции муниципальной программы

Раздел III. Разработка концепции муниципальной программы

Концепция МП является обоснованием необходимости разработки и последующей реализации программы. На основании данного документа, на этапе, предваряющем разработку программы, принимается решение о ее целесообразности и форме реализации (МП или ведомственная целевая программа).

Концепция содержит часть обязательных элементов программы, которые используются в дальнейшем при ее разработке. Для разрешения отдельных вопросов, возникающих при разработке концепции необходимо использовать материалы, представленные в разделе IV "Разработка проекта программы" настоящих Методических указаний.

Концепция должна включать следующие разделы:

1) наименование и реквизиты разработчика концепции, и правовые основания для ее разработки;

2) предложения по наименованию МП и описание ее предназначения;

3) характеристика тенденций и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в сфере действия МП без использования программно-целевого метода;

4) структура проблем с указанием их отраслевой и (или) ведомственной принадлежности;

5) обоснование целесообразности применения программно-целевого метода для решения проблемных вопросов;

6) характеристика выгодоприобретателей и их выгод от реализации МП;

7) предложения по цели (подцелям), задачам МП и показателям результативности, позволяющим оценивать ход реализации МП;

8) предложения по объемам, источникам и направлениям финансирования МП;

9) предложения по администратору МП и организации управления реализацией МП;

10) предложения по срокам и этапам реализации целевой программы;

11) предложения по разработчикам проекта МП.

Ниже представлены указания по разработке каждого из разделов концепции МП.

3.1. Наименование и реквизиты разработчика концепции МП и правовые основания для ее разработки

В разделе указываются почтовый адрес, контактные телефоны, адрес электронной почты структурного подразделения администрации города - разработчика концепции. В качестве оснований для разработки концепции указываются:

а) конкретные положения федеральных нормативных правовых актов и (или) нормативных правовых актов Владимирской области, содержащие рекомендации для органов МСУ о разработке МП;

б) реквизиты поручений главы города;

в) реквизиты писем - обращений к главе города (в тех случаях, когда инициаторами являются депутаты Совета народных депутатов города Владимира и (или) общественные организации).

3.2. Предложения по наименованию МП и описание ее предназначения

Наименование МП должно указывать на ее предназначение и период реализации. Например, "Программа повышения экологической безопасности на 2007-2011 годы". Допускается формулировать название программы в виде слогана, например, "Чистый город на 2007-2011 годы". В этом случае необходимо представить краткое описание предназначения МП, - что и в какой сфере человеческой деятельности, планируется изменить посредством реализации программы.

3.3. Характеристика тенденций и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в сфере действия МП без использования программно-целевого метода

В разделе проводится анализ сложившейся тенденции, которую необходимо переломить. Показатель, на основе которого построена тенденция, должен однозначно характеризовать проблемную ситуацию в сфере действия программы.

Как правило, тенденция должна характеризовать динамику изменения общей проблемы по отношению к частной. Например, высокая аварийность в коммунальном хозяйстве является результатом действия многих факторов, в том числе износа основных фондов. Следовательно, в качестве показателя, характеризующего проблемную ситуацию, необходимо принимать аварийность и исследовать причины ее возникновения. Для программы развития туризма таким показателем является величина туристического потока; для программы повышения общественной безопасности - количество правонарушений и т.д.

В некоторых случаях, в программе может быть несколько независимых результирующих показателей, описывающих две и более тенденции. Например, для программы повышения экологической безопасности может быть применено 3 показателя, характеризующие экологическое состояние различных сред обитания (атмосферный воздух, вода и почвенный покров). Для таких программ необходимо формулировать подцели.

На основе показателя, характеризующего проблемную ситуацию, в дальнейшем, разрабатывается цель программы, чем обеспечивается непосредственная связь цели и показателя, описывающего ее достижение. Данный показатель должен войти в систему показателей результативности МП. В противном случае, оценить результативность программы не представляется возможным.

Выбор показателя для построения тенденции может быть осложнен отсутствием его значений в предыдущем периоде. Такая ситуация, как правило, складывается при оценке качества муниципальных услуг (социальных, транспортных, жилищно-коммунальных и других). Применение различных моделей измерения качества услуг осложняется необходимостью проведения анкетирования, обработки больших объемов информации, взвешивания качественных показателей и встраивания их в систему показателей результативности МП. Поскольку, в большинстве случаев, такие опросы ранее не проводились, то будет невозможно определить тенденции и спрогнозировать динамику подобных показателей. В этом случае необходимо использовать показатели-заменители. Например, качество жилищных услуг может быть косвенно оценено количеством обращений граждан по данному вопросу. Качество образовательных услуг - результатами Единого государственного экзамена или количеством учеников, победивших на общероссийских школьных олимпиадах и т.д. На основе собранной информации строится тенденция - график, описывающий динамику изменения выбранного показателя.

В целях обоснования разработки и реализации МП необходимо провести оценку изменения ситуации без реализации программы (далее по тенденции). Данная оценка осуществляется путем разработки прогноза изменения показателей на планируемый период действия МП.

Прогнозирование значений показателя по тенденции осуществляется методом экстраполяции, под которым понимается нахождение по ряду известных значений исследуемой функции других ее значений, находящихся вне этого ряда. Прогнозная экстраполяция базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций. Если тенденция не имеет значительных отклонений на некотором временном периоде (не менее 3 лет), это свидетельствует о том, что сложилась устойчивая система, которая, при неизменных внешних условиях, будет воспроизводить тренд и в дальнейшем.

Задача прогнозирования решается в три этапа:

1) оценка устойчивости тенденции и определение функции, максимально приближенной к значениям исследуемого показателя в прошедшем периоде;

2) анализ основных факторов, формирующих тенденцию. При выборе факторов, формирующих тенденцию необходимо выделять только значимые, руководствуясь одним из следствий закона Парето "Значимых факторов немного, а факторов тривиальных множество - лишь единичные действия приводят к важным результатам". Например, объемы ввода жилья при прочих равных условиях зависят от таких значимых факторов как спрос на жилье, наличие площадок для строительства, обеспеченных инфраструктурой и мощности территориального строительного комплекса. Если в течение последних 3-5 лет тенденция достаточно устойчива (темпы изменений меняются незначительно), допускается, что влияние факторов, формирующих тенденцию, в перспективе также изменится незначительно;

3) на основе полученной функции строится прогноз, который определяется исходя из средних темпов прироста/снижения показателя в предыдущем периоде.

Практика показывает, что темпы прироста/снижения большинства показателей социально-экономического развития муниципального образования относительно стабильны в течение 3-5 лет. Значительным изменениям могут быть подвержены частные показатели в отраслях городской экономики или сферах жизнедеятельности.

В приложении 1 к настоящим Методическим указаниям представлены виды тенденций и рекомендации по их прогнозированию.

В силу того, что оценить точность прогноза возможно только по окончании программы (например, через 5 лет - обычный срок реализации программ) высокое качество прогнозирования на этапе разработки концепции не требуется. Важно обосновать направление и темпы изменения прогнозируемой тенденции. На этапе разработки проекта МП при разработке системы показателей прогноз целесообразно уточнить. Прогнозирование рекомендуется осуществлять с помощью электронных таблиц.

Тенденция и прогноз должны быть представлены в табличной форме или в виде графика, как показано ниже на рисунке 2.

Численность туристов, посетивших Владимиро-Суздальский музей-заповедник в период 1999-2005 годов и прогноз по тенденции (тыс.чел.)

Рисунок 2. Пример построения тенденции и прогноза

Полученный прогноз, в зависимости от целевой направленности программы следует сопоставить с аналогичными тенденциями в регионах Российской Федерации, требованиями нормативных актов или иными показателями. Например, темпы роста посещаемости Владимиро-Суздальского музея-заповедника во Владимире, составляющие в последние годы 1,1-1,3%, отстают от средних темпов прироста количества туристов в мире, составляющего 4,5%. В данном примере в связи с отсутствием показателей посещаемости Владимира туристами использован косвенный показатель - посещаемость Владимиро-Суздальского музея-заповедника.

Другой пример: ввод нового жилья в городе Владимире последние годы устойчиво растет и составляет в 2006 году 120,9 тыс.кв.м. Для достижения целевого показателя 1 кв.м/чел./год*(1) необходимо выйти на объемы строительства не менее 340 тыс.кв.м жилья в год, что превышает текущий показатель в 2,8 раза.

Наличие данных разрывов или отклонений от нормы указывает на необходимость разработки и реализации соответствующей программы. В свою очередь изменение существующей тенденции развития должно стать конечным результатом реализации программы.

В качестве нормы необходимо рассматривать, по выбору разработчика проекта МП, средний или лучший уровень значений анализируемого показателя, достигнутых в регионе или сопоставимых МО Российской Федерации, в других странах, в предыдущих периодах или законодательного стандарта.

3.4. Структура проблем с указанием их отраслевой и (или) ведомственной принадлежности

Анализ и структурирование проблемного поля осуществляется в целях выделения главных проблем, определяющих проблемную ситуацию - существующую тенденцию. По результатам анализа проблем формулируются задачи, которые необходимо решить для достижения цели программы.

По содержанию проблемы классифицируются следующим образом:

- социокультурные (включают широкий спектр проблем, формирующих внутреннюю среду организации - это привычки, традиции, устоявшиеся взгляды, опыт, духовные и культурные ценности и т.д.);

- управленческие (проблемы, характеризующие среду принятия и реализации управленческих решений, включающие проблемы несогласованности и конфликтов интересов различных профессиональных групп, находящихся внутри организации, проблемы квалификации и мотивации кадров, проблемы взаимодействия с вышестоящими уровнями власти и партнерами);

- правовые (законодательные барьеры, связанные с наличием, отсутствием или содержанием каких-либо нормативных правовых актов, законодательная неопределенность);

- информационные (проблемы наличия и полноты, поиска, передачи, обработки и восприятия управленческой информации);

- ресурсные (характеризующие наличие и состояние материальных и финансовых ресурсов, необходимых для развития организации).

По причинно-следственной зависимости выделяют следующие виды проблем:

- результирующая проблема - проблема, на которую влияют другие проблемы;

- узловая проблема - проблема, находящаяся под воздействием одних проблем, и влияющая на другие проблемы;

- корневая проблема - проблема, влияющая на другие проблемы;

- независимая проблема - проблема, связи которой с другими проблемами не определены, вместе с тем эта проблема является существенной.

Связь видов проблем и их классификации по причинно-следственной зависимости, построенная на основании опыта ранжирования проблем указана ниже.

Вид проблемы	Классификация проблем
	корневые	узловые	результирующие
Социокультурные	*
Управленческие	*	*
Правовые		*
Информационные		*	*
Ресурсные			*

Принимая во внимание, что тенденция, которую планируется изменить, является результирующей проблемой, ее устойчивый перелом невозможно достичь путем решения только ресурсных проблем, также являющихся результирующими. Например, невозможно улучшить здоровье населения исключительно путем решения такой ресурсной проблемы, как изношенность материально-технической базы оздоровительных учреждений. Другой пример: - устойчивого роста потока туристов невозможно добиться исключительно путем расширения инфраструктуры туризма (строительство новых гостиниц или рекреационных объектов).

Ресурсный подход является затратным и малоэффективным. Решение ресурсных проблем позволяет, улучшить материально-техническую базу и лишь на относительно короткий промежуток времени изменить тенденцию, однако переломить ее на долгосрочную (стратегическую) перспективу не представляется возможным.

Анализ и структурирование проблем осуществляется поэтапно:

1) составление перечня проблем;

2) уточнение проблем;

3) ранжирование проблем методом парного сравнения и выделение корневых проблем.

Формирование перечня проблем осуществляется путем поиска ответов на вопросы, почему сложилась негативная тенденция или что мешает улучшить ситуацию. Ответы на эти вопросы являются проблемами, требующими разрешения.

Как правило, формулировки проблем бывают 3 типов: назывные, причинно-следственные и антитезные. Назывные проблемы характеризуют состояние элемента системы безотносительно к другим элементам и являются констатацией фактов. В причинно-следственных типах формулировок присутствует и причина и следствие проблемной ситуации. Антитезный тип формулировки фиксирует противоречие и является самой развитой, поскольку позволяет формулировать задачи. Ниже приведены примеры формулировок проблем:

а) назывная - "Высокий износ материально-технической базы оздоровительных учреждений";

б) причинно-следственная - "Высокий износ материально-технической базы оздоровительных учреждений не позволяет обеспечить высокое качество услуг и снижает их привлекательность для потребителей";

в) антитезная - "Несмотря на увеличение объемов предоставления платных оздоровительных услуг, износ материально-технической базы продолжает нарастать".

При формировании перечня проблем следует избегать назывных формулировок, если они не раскрывают сути проблемы.

В процессе формулирования проблем их перечень необходимо уточнить: исключить ошибочные и дополнить упущенными, объединить очень мелкие проблемы или разделить крупные проблемы, уточнить формулировки. Полученный перечень проблем является проблемным полем сложившейся проблемной ситуации.

Структурирование проблемного поля осуществляется путем определения причинно-следственных связей между всеми проблемами методом парного сравнения. Из двух сравниваемых проблем выявляется проблема, воздействующая или обостряющая другую. При сравнении необходимо четко представлять механизм воздействия, если таковое имеет место.

Например, из пары проблем "в связи с ростом автомобильного парка ухудшается состояние атмосферного воздуха" и "недостаточное качество топлива ведет к повышенному износу двигателей автомобилей" вторая проблема обостряет первую. Использование некачественного топлива не только приводит к повышенному износу двигателя, но и к увеличению выбросов в атмосферный воздух.

Для ускорения и облегчения данной работы, взвешивание проблем осуществляется в таблице, в которой количество строк и граф в поле для сравнения должно быть равно количеству проблем.

N	Наименование проблемы	Номера проблем				Сумма
		1	2	3	4
1		Х
2			Х
3				Х
4					Х
Сумма

Сравнение проблем, и, соответственно, заполнение таблицы осуществляется последовательно сверху вниз - верхняя проблема сравнивается с другими, расположенными ниже. В случае, когда верхняя проблема влияет на нижнюю, в ячейке напротив нижней проблемы ставится знак "1" и в соответствующей, зеркально отображенной ячейке ставится знак "0". Если влияние обратное, то в ячейке ставится знак "0", а в соответствующей зеркальной ячейке знак "1". В случае, когда связь между проблемами слабая или отсутствует, в обеих ячейках ставится прочерк (знак "-").

После завершения взвешивания необходимо просуммировать баллы, полученные каждой проблемой по вертикали и по горизонтали. Полученные суммы указывают на вид проблемы по причинно-следственной зависимости:

а) проблемы, набравшие наибольшие суммы баллов по графам таблицы относятся к корневым;

б) проблемы, набравшие наибольшую сумму баллов по строкам таблицы относятся к результирующим;

в) проблемы, имеющие примерный паритет по суммам баллов в строках и графах относятся к узловым.

Обработку полученных данных целесообразно осуществлять с применением электронных таблиц.

В приложении 2 к настоящим Методическим указаниям представлен пример структурирования проблемного поля, осуществленного подгруппой по стратегическому планированию "Спорт и досуг" при разработке Стратегии развития города Владимира на 2005-2015 годы. Подгруппа осуществляла оценку проблем, влияющих на здоровье молодежи. В данном примере проблемы расположены в иерархическом порядке от корневых к результирующим.

После проведения структурирования проблемного поля целесообразно повторно взвесить выделенные ранее узловые и корневые проблемы, что позволит с высокой степенью достоверности выявить корневые проблемы.

Каждой проблеме, вошедшей в проблемное поле, необходимо указать структурное подразделение администрации города и (или) организацию, к деятельности которых отнесено решение данной проблемы - ее "владельца".

Принадлежность структурных подразделений и (или) организаций различным сферам деятельности (отраслям) указывает на межфункциональный характер проблемного поля и обосновывает необходимость разработки и реализации муниципальной программы. В том случае, когда за решение всех проблем, вошедших в проблемное поле, отвечает одно структурное подразделение и (или), организации находящиеся в одной отрасли, целесообразно разрабатывать и реализовывать ведомственную целевую программу.

3.5. Обоснование целесообразности применения программно-целевого метода для решения проблемных вопросов

Подготовка данного раздела осуществляется с учетом содержания 2-4 разделов концепции МП. Обоснование должно содержать:

1) указание на межфункциональный характер проблем, решаемых при реализации программы и обуславливающих необходимость координации действий различных структурных подразделений администрации города и заинтересованных организаций;

2) указания на ограничения (управленческие, законодательные и иные), не позволяющие достичь цели планируемой МП в условиях текущей деятельности и обоснование необходимости концентрации ресурсов;

3) оценку обеспеченности полномочиями органов МСУ вопросов, решаемых при реализации планируемой МП согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (при необходимости);

4) указания на инновационный потенциал планируемой МП (какие инновации и в какой сфере человеческой деятельности планируется применить, какие научные разработки планируется осуществить при реализации программы и т.д.).

3.6. Характеристика выгодоприобретателей и их выгод от реализации МП

В разделе указываются круг потенциальных участников реализации МП и их интересы. Данный раздел позволяет понять, почему участники МП будут инвестировать денежные средства или осуществлять иное участие в рамках реализации программы.

Например, для программы развития туризма данный раздел концепции может выглядеть следующим образом:

Наименование выгодоприобретателя	Характеристика выгод
Органы местного самоуправления	а) обеспечение занятости населения; б) рост благосостояния населения; в) увеличение поступлений в местный бюджет; г) развитие городской инфраструктуры; д) продвижение территории
Туристические компании	а) рост доли на рынке туристических услуг; б) рост стоимости предприятий туристической отрасли; в) высокие и устойчивые доходы; г) диверсификация и расширение деятельности
Предприятия сферы услуг и сервиса	а) увеличение прибыли; б) расширение деятельности

Информация о выгодоприобретателях программы необходима для оценки согласованности ее цели, при определении исполнителей и участников мероприятий программы, а также при формировании системы показателей результативности.

Совокупность "владельцев" проблем и выгодоприобретателей от реализации программы определяет сферу действия МП.

3.7. Предложения по целям (подцелям), задачам МП и показателям результативности, позволяющим оценивать ход реализации МП

3.7.1. Цель и подцели МП определяют исходя из необходимости обеспечения перелома тенденции, анализ которой проводится в разделе концепции "Характеристика тенденций и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в сфере действия МП без использования программно-целевого метода".

В качестве цели определяется норма, от которой отклонилась тенденция (средний или лучший уровень значений анализируемого показателя, достигнутых в регионе или сопоставимых муниципальных образованиях Российской Федерации, в других странах, в предыдущих периодах или законодательного стандарта).

Цель и (или) подцели должны удовлетворять следующим требованиям:

а) конкретность (цель должна указывать на изменяемый параметр);

б) измеримость (в системе показателей должен быть указан показатель, описывающий достижение цели);

в) достижимость (обеспечивается путем выбора достигнутой нормы);

г) согласованность (цель должна быть согласована с целями выгодоприобретателей);

д) определенность во времени (в цели должен быть указан временной период, в течение которого должен быть получен плановый результат).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:

- специальных терминов, затрудняющих ее понимание лицами, не обладающими профессиональными знаниями в сфере деятельности, связанной с реализацией данной цели;

- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;

- указаний на иные цели, задачи, эффекты или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели МП;

- описания путей, средств и методов достижения цели.

Необходимо избегать целей, ориентированных на решение частных отраслевых вопросов.

Ниже приведены примеры формулировок целей.

Корректная цель	Некорректная цель
Увеличение объемов строительства жилья до 1 кв.м на человека к 2020 году	Развитие строительного комплекса
Снижение заболеваемости населения на 20% к 2013 году	Развитие системы здравоохранения. Развитие городского оздоровительного комплекса
Увеличение въездного туризма на 20% к 2012 году	Развитие туризма в городе Владимире

3.7.2. Задачи представляют собой направления и способы деятельности, обеспечивающие достижение поставленной цели или подцелей в период реализации МП. Для цели или каждой из подцелей следует сформулировать не более 5 задач.

Формулировки задач должны вытекать из корневых проблем, препятствующих достижению целей, выявленных на этапе анализа и структурирования проблем. Не допускается постановка задач, направленных на обеспечение текущей деятельности администратора МП.

Задачи должны иметь конкретную формулировку и содержать указание на привносимые изменения. Ниже приведены примеры формулировок корневых проблем и соответствующих им задач, предусмотренных в программе развития туризма:

Корневая проблема	Формулировка задачи
Во Владимире преобладает культурно-просветительский вид туризма в коллективной форме, что несет низкий уровень мотивации на развитие отрасли	Диверсифицировать турпродукт
Предприятия туристской инфраструктуры ориентированы на низкий уровень предоставления услуг	Повысить качество услуг в туротрасли и сфере обслуживания
Туристская инфраструктура развита недостаточно	Развить и расширить инфраструктуру туризма

В соответствии с п.3.6 Порядка принятия решений о разработке МП, их формирования и реализации цель (подцели) и задачи планируемой программы утверждаются постановлением главы города Владимира о разработке проекта МП, в связи с чем, данные параметры программы необходимо разработать особенно тщательно.

3.7.3. Предложения по показателям результативности, позволяющим оценивать ход реализации МП. В данном разделе концепции необходимо указать показатели достижения цели, системные показатели, а также источники информации для оценки результативности программы.

При подготовке данного раздела концепции необходимо ознакомиться с указаниями по разработке раздела программы "Результативность МП" (глава 4.9, раздел IV настоящих Методических указаний).

3.8. Предложения по объемам, источникам и направлениям финансирования МП

В разделе указывается оценка затрат на реализацию программы по направлениям расходования средств с разбивкой по источникам финансирования (местный, областной, федеральный бюджеты и внебюджетные источники). На этапе разработки концепции указываются оценочные объемы финансирования.

При подготовке данного раздела концепции необходимо ознакомиться с указаниями по разработке раздела программы "Ресурсное обеспечение МП" (глава 4.7, раздел IV настоящих Методических указаний).

3.9. Предложения по администратору МП и организации управления реализацией МП

В разделе необходимо предоставить предложения по организационному механизму реализации планируемой МП, включая администратора программы, исполнителей и участников, организацию мониторинга.

При подготовке данного раздела концепции необходимо ознакомиться с указаниями по разработке раздела программы "Организационный механизм реализации МП" (глава 4.6, раздел IV настоящих Методических указаний).

3.10. Предложения по срокам и этапам реализации целевой программы

В разделе указываются ориентировочный срок реализации, обеспечивающий достижение цели. В том случае, когда срок указан в цели программы, в данном разделе достаточно указать основные этапы и их примерное содержание, сроки реализации и планируемые результаты.

При подготовке данного раздела концепции необходимо ознакомиться с указаниями по разработке раздела программы "Система программных мероприятий" (глава 4.5, раздел IV настоящих Методических указаний).

3.11. Предложения по разработчикам проекта МП

В данном разделе дается информация о том, каким образом планируется организовать разработку проекта МП. Порядком принятия решений о разработке МП, их формирования и реализации предусмотрено два подхода к разработке проектов программ:

1) разработка сторонней организацией;

2) разработка силами специалистов администрации города.

В первом случае необходимо дать информацию о потенциальных разработчиках проекта МП и то, каким образом планируется их привлечь, а также оценку затрат на разработку.

Во втором случае необходимо дать информацию о том, какие структурные подразделения планируется привлечь к разработке. Перечень структурных подразделений, участвующих в разработке определяется сферой действия планируемой МП.

В соответствии с Порядком принятия решений о разработке МП, их формирования и реализации подготовленная концепция МП направляется в управление экономики для экспертизы.