Раздел II. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программным методом

Раздел II. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программным методом

2.1. Характеристика проблемного вопроса

Одной из самых острых проблем, с которой столкнулась Российская Федерация в конце XX и начале XXI веков является снижение численности населения. Сравнение демографических показателей развитых стран указывает, что основной причиной данного явления является не низкая рождаемость (она характерна для большинства развитых стран), а высокая смертность, которая присуща только России.

Общероссийские тенденции характерны также и для города Владимира. Как представлено ниже на рисунке 1 в период до 2003 года включительно отмечался рост смертности, сменившийся устойчивым снижением в 2004 году.

Рисунок 1. Динамика смертности и первичной заболеваемости населения

Исследования феномена высокой смертности, опубликованные в СМИ и сети Интернет, называют нездоровый образ жизни как определяющий фактор среди их множества (состояние окружающей среды, уровень жизни, состояние здравоохранения и другие). Это непосредственно подтверждается динамикой показателя первичной заболеваемости. Если за 1988 год первичная заболеваемость составила 8370 диагнозов на 10 тыс. чел., то по итогам 2009 года данный показатель ухудшился на 50% и составил 12558 диагнозов на 10 тыс. чел. Несмотря на некоторое улучшение данного показателя в 2004 - 2005 годах, начиная с 2006 года, отмечается его рост, вызванный не столько ухудшением здоровья населения, сколько улучшением диагностики заболеваний (в том числе через организацию диспансерного обследования горожан в рамках Национального проекта "Здоровье"), а также ростом обращаемости населения в медицинские учреждения.

Вместе с тем, темпы снижения смертности (в среднем на 2% в год) значительно ниже темпов ее роста в предыдущем периоде (в среднем на 5% в год), и при прочих равных условиях уровень смертности в 80-х годах прошлого столетия в обозримой перспективе не может быть достигнут.

Специалисты выделяют 5 основных факторов риска, способствующих возникновению и развитию многих заболеваний и представляющих собой серьезную угрозу здоровью и жизни населения:

1. Табакокурение. По оценкам Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) в России курильщиками являются 65% мужчин и до 30% женщин, при этом происходит постоянное увеличение курильщиков. Наряду с этим значительно возросла интенсивность курения. Если в 1985 году потребление сигарет составляло 1415 штук в год на душу населения (в том числе и некурящие), то в 2008 году потребление сигарет составило 2911 штук в год на душу населения.

Курение является ведущей причиной рака дыхательных путей, причем не только у непосредственного курильщика, но и некурящего, вдыхающего табачный дым. Кроме того, курение приводит к развитию заболеваний системы кровообращения (в первую очередь, гипертонии), желудочно-кишечного тракта, и опорно-двигательной системы. Как правило, курящий человек чаще болеет простудными заболеваниями, поскольку, его иммунитет значительно ниже, чем у некурящего человека.

2. Употребление алкоголя. По данным Всемирной организации здравоохранения, в среднем на одного россиянина приходится 15 литров чистого спирта в год. При этом в структуре потребления преобладают крепкие напитки, что особенно увеличивает риск смерти от цирроза печени и панкреатита, а также рака полости рта, горла, пищевода, желудка, прямой кишки, легких, молочной железы и печени. Алкоголь увеличивает вероятность смерти от ишемической болезни сердца, повышенного кровяного давления, инсульта, аритмии, кардиомиопатии и тромбоза. Высок вклад алкоголя в смертность от внешних причин: отравления алкоголем, убийств, самоубийств, ДТП, травм и несчастных случаев. В последние годы проблема алкоголизации приобретает экономический характер. Экономические потери РФ составляют не менее 1,7 триллионов руб. в год. Они связаны с повышенной смертностью, потерей продолжительности здоровой жизни, утратой трудоспособности, со снижением производительности труда, затратами на лечение заболеваний, связанных с алкоголем, с социальными выплатами государства инвалидам, сиротам, с ущербом от пожаров, ДТП, с расходами на содержание заключенных, на борьбу с преступностью и беспризорностью1.

3. Употребление наркотиков. Все наркотики, так или иначе, разрушают организм человека и увеличивают риск ранней смерти, при этом наиболее

1 Доклад Общественной Палаты РФ "Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально-экономические последствия и меры противодействия".

Опасными являются инъективные наркотики, от которых смертность особенно высока. По данным Роспотребнадзора среди вновь зарегистрированных ВИЧ - инфицированных у 72% фактором заражения является внутривенное употребление наркотиков. Это явилось следствием возросших темпов наркотизации населения. Во Владимире в период с 2002 по 2005 год включительно число официально зарегистрированных больных наркоманией на 10 тыс. чел. выросло на 20%. Среди наркоманов распространены и другие болезни (например, гепатит), существенно снижающие продолжительность жизни. Проблема наркотизации стоит весьма остро. Так, по оценке Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков в России до 2 млн чел. регулярно употребляют опиаты.

4. Неподвижный образ жизни, вызывающий слабость мышечной ткани, отрицательно сказывается на работе всех органов и систем организма человека, нарушаются нервно-рефлекторные связи, заложенные природой и закрепленные в процессе физического труда. Поэтому прямым следствием гиподинамии является расстройство деятельности нервной, сердечно-сосудистой, опорно-двигательной систем, нарушение обмена веществ и нередко ожирение.

5. Избыточная масса тела (ожирение) может рассматриваться как самостоятельное заболевание, и как фактор риска, приводящий к развитию заболеваний желудочно-кишечного тракта, системы кровообращения, эндокринной системы, а также может вызвать ряд онкологических заболеваний. Очевиден большой урон и внешнему виду тучного человека. Страдает психика, что проявляется сонливостью, рассеянностью, ослаблением памяти, повышенной утомляемостью. Снижение работоспособности человека адекватно степени ожирения. За последние годы (2004-2006 годы) во Владимире удельная численность больных ожирением возросла на 33%.

Перечень болезней, вызываемых указанными факторами риска, составленный на основе анализа специализированной медицинской литературы, данных Интернет-источников, а также опроса врачей, приведен в приложении 1 к Программе. Указанные болезни в основном не поддаются лечению и вызывают целый спектр других заболеваний, что в совокупности приводит к деградации человека как активного субъекта социально-экономических отношений.

На фоне неподвижного образа жизни, традиции отдыха, сопровождаемого употреблением спиртных напитков и моды на курение, высокой доступности алкоголя, табака и наркотиков в течение достаточно длительного времени у горожан сформировалось устойчивое деструктивное отношение к здоровью, которое приводит не только к высокой смертности нынешнего поколения, но и к ухудшению здоровья будущего поколения.

2.2. Стратегия решения проблемного вопроса

Снижение действия описанных выше факторов может осуществляться по двум направлениям:

1) снижение доступности табака, алкоголя и наркотиков для населения;

2) реализация широкого спектра профилактических мер, направленных на сохранение и улучшение здоровья населения.

Первое направление в основном связано с реализацией государственных полномочий (защита государственной границы от проникновения наркотиков на территорию страны, повышение эффективности борьбы с их незаконным оборотом, акцизная и лицензионная политика по отношению к алкоголю и табаку, установление правил их продажи, борьба с нелегальным производством алкоголя и т.п.) и может быть реализовано органами МСУ в малой части. Второе направление может быть реализовано через решение таких вопросов местного значения как развитие физической культуры и спорта, молодежная политика, школьное и дошкольное образование и отчасти здравоохранение. Мировой опыт показывает, что средства физической культуры и спорта обладают универсальной способностью системно решать проблемы повышения уровня здоровья населения и формирования здорового морально-психологического климата, как в отдельной семье или коллективе, так и обществе в целом. Оздоровительный эффект занятий физической культурой связан прежде всего с повышением возможностей организма, уровня общей выносливости и физической работоспособности. Повышение работоспособности сопровождается профилактическим эффектом в отношении факторов риска сердечно-сосудистых заболеваний: снижением массы тела, содержания холестерина в крови, снижением артериального давления. Кроме того, регулярная физическая тренировка позволяет в значительной степени затормозить развитие возрастных инволюционных изменений, а также дегенеративных изменений различных органов и систем. Физическая культура и спорт являются эффективными средствами воспитания физически и морально здорового подрастающего поколения. Многочисленные научные исследования доказывают, что занятия физической культурой и спортом оказывают позитивное влияние практически на все функции и системы организма, являются мощным средством профилактики заболеваний, способствуют формированию морально-волевых и гражданских качеств личности. Реализация данной стратегии может быть обеспечена путем:

1) формирования у горожан идеи и потребности в здоровом образе жизни;

2) их максимального вовлечения в физкультурно-оздоровительную деятельность;

3) повышение привлекательности и расширение спектра услуг физической культуры и массового спорта.

В настоящее время сложились предпосылки для успешной реализации указанных подходов:

- в средствах массовой информации развернута дискуссия по проблемам наркомании, алкоголизации и табакокурения, на федеральных телеканалах осуществляется антиалкогольная и противотабачная рекламная кампания;

- в течение последних 5 лет во Владимире устойчиво растет спрос на услуги физической культуры и спорта. Численность горожан, регулярно занимающихся физической культурой и спортом, достигла в 2009 году 62,7 тыс. чел. (18,4% населения) и ежегодно возрастает на 4%;

- решение демографической проблемы отнесено к государственным приоритетам и нашло отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года;

- расширяются законодательные ограничения на рекламу табачной и алкогольной продукции;

- действует федеральная целевая программа "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы", в которой предусмотрены значительные капиталовложения на развитие инфраструктуры спорта.

2.3. Оценка ресурсов

Для проведения спортивно-массовой и оздоровительной работы на территории города находится 465 спортивных сооружений, из них:

- 4 стадиона;

- 188 плоскостных спортивных сооружения;

- 183 спортивных зала;

- 9 дворцов спорта, в том числе 1 с искусственным льдом;

- 2 легкоатлетических манежа;

- 15 плавательных бассейнов;

- 1 лыжная база;

- 71 -другие спортивные сооружения.

Вместе с тем, физкультурно-спортивная инфраструктура по месту жительства развита недостаточно. Большинство дворовых спортивных площадок, районных и школьных стадионов находятся в неудовлетворительном состоянии и практически не используются горожанами для занятий физической культурой. Их территориальное расположение и спортивная направленность часто не отвечают современным потребностям горожан.

Существующие мощности физкультурно-спортивной инфраструктуры значительно отстают от нормативов, предусмотренных Методикой определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры (одобрена распоряжением Правительства РФ от 19.10.1999 N 1683-р). Как показано в таблице 1 обеспеченность спортивными сооружениями ниже нормативной, их единовременная пропускная способность объектов физической культуры и спорта составляет 11,93 тыс. чел. при норме 64,6 тыс. чел.

Таблица 1. Показатели обеспеченности населения объектами физической культуры и спорта по состоянию на 01.01.2010

Наименование норматива	Единица измерения	Количественная величина
		по нормативу (до 2015 года)	факт
1. Норматив единовременной пропускной способности	тыс. чел.	64,6	11,93
2. Норматив обеспеченности
спортивными сооружениями по видам:
- спортивные залы;	тыс. кв.м	119	47
- плавательные бассейны;	кв.м зеркала воды	25 500 (до 2050 года)	720
- плоскостные сооружения	тыс. кв.м	663	400

В городе работают 1012 штатных специалистов по физической культуре и спорту, в том числе 941 чел. имеют высшее специальное образование. Из общей численности специалистов 337 (33,3%) работают в спортивных школах, 299 (29,5%) в различных образовательных учреждениях, 215 (21,2%) в организациях, 121 (12%) работают на объектах физической культуры и спорта, 27 (2,7%) ведут физкультурную работу по месту жительства. В целом дефицит специалистов по физической культуре и спорту в городе отсутствует. Вместе с тем, при расширении спроса на услуги физической культуры возникнет необходимость привлечения дополнительных специалистов. Сфера физической культуры и спорта имеет сложную систему управления. Муниципальные объекты физической культуры и спорта имеют различную ведомственную подчиненность (управление по физической культуре и спорту, управление образования и управление по делам молодежи, районные администрации). Такая система управления размывает ответственность за конечные результаты деятельности сферы физической культуры и спорта, не позволяет выработать общую стратегию ее развития, снижает качество оперативных управленческих решений, а за счет отсутствия возможности концентрации бюджетных средств - снижает эффективность их использования. Наряду с этим, проводится работа по повышению результативности бюджетных расходов. Разработаны местные нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление услуг в сфере физической культуры и спорта, финансируемых из бюджета города (перечень бюджетных услуг и их стандарты качества), проводится оценка потребностей населения в бюджетных услугах (в натуральном и стоимостном выражении) на очередной финансовый год и плановый период. Расходы бюджета города на физическую культуру и спорт постоянно растут (в 2006 году - 24,0 млн руб., в 2007 году - 38,0 млн руб., в 2008 году - 78,4 млн руб., в 2009 году - 82,0 млн руб.) по муниципальным спортивным учреждениям. Однако структура расходов указывает на то, что приоритетом финансирования является скорее профессиональный спорт, чем массовый. Таким образом, для решения проблемного вопроса необходимо сформировать городскую систему физической культуры и массового спорта, которая должна стать:

- результативной - ориентированной на улучшение здоровья горожан, на удовлетворение их потребностей в физкультурно-оздоровительных услугах;

- направленной на максимальный охват горожан;

- доступной для всех горожан, независимо от уровня личного благосостояния, а также по территориальному размещению;

- эффективной - ориентированной на постоянный рост качества физкультурно-оздоровительных услуг;

- разнообразной по видам и возможностям физического совершенствования, интересной для горожан и инновационной.

2.4. Обоснование необходимости решения проблемного вопроса программно-целевым методом управления

Применение программно-целевого метода управления обусловлено межфункциональным характером решаемой проблемы и необходимостью глубоких преобразований в сфере укрепления здоровья горожан. Для реализации Программы требуется координация значительного числа участников и исполнителей - структурных подразделений администрации города, организаций различных форм собственности, некоммерческих спортивных организаций и частного предпринимательства в области физической культуры и массового спорта, привлечение средств из различных бюджетных и внебюджетных источников.

Использование программно-целевого метода позволит сконцентрировать финансовые ресурсы участников Программы на достижение ее цели, что обеспечит максимальную эффективность их использования.

Данная Программа направлена на решение проблемного вопроса, складывающегося последние два десятилетия. Применение программно-целевого метода управления позволит достичь изменения динамики показателя заболеваемости населения. При его устойчивом снижении (и далее смертности) и сохранении темпов рождаемости город Владимир к 2015 году может выйти на положительный естественный прирост населения.