Постановление Губернатора Владимирской области от 17 июня 2002 г. N 309 "О Концепции управления государственным имуществом Владимирской области" (утратило силу)

Постановление Губернатора Владимирской области
от 17 июня 2002 г. N 309
"О Концепции управления государственным имуществом
Владимирской области"

В целях повышения эффективности управления государственным сектором экономики Владимирской области и во исполнение постановления главы администрации области от 14.08.2001 N 470 "О совершенствовании управления государственным имуществом Владимирской области" постановляю:

1. Утвердить Концепцию управления государственным имуществом Владимирской области согласно приложению.

2. Комитету по управлению государственным имуществом (Л.Д.Бадальян), органам и структурным подразделениям администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), обеспечить выполнение Концепции управления государственным имуществом Владимирской области.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора области - председателя Комитета по управлению государственным имуществом Л.Д.Бадальяна.

4. Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Губернатор области

Н.Виноградов

Приложение

к постановлению

Губернатора

области

от 17 июня 2002 г. N 309

Концепция
управления государственным имуществом Владимирской области

Общая часть

Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Владимирской области в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения (далее именуются - унитарные предприятия), или областными государственными учреждениями на праве оперативного управления (далее именуются - учреждения), государственной казны Владимирской области, а также имущественных прав Владимирской области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях.

Не являются предметом рассмотрения Концепции природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности Владимирской области.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность создания стройной, экономически и логически выверенной системы представлений о критериях необходимости отнесения тех или иных объектов под непосредственное управляющее воздействие государства и создания жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

В Концепции под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления иных коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании.

Настоящая Концепция преследует следующие цели:

увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления областной собственностью;

оптимизация количества объектов областной собственности, исходя из потребностей жизнеобеспечения населения области;

вовлечение максимального количества объектов областной собственности в процесс совершенствования управления;

использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики,

повышение конкурентоспособности унитарных предприятий, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращение выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей областным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

разграничение объектов государственной собственности и оформление прав на них, полная инвентаризация объектов государственной собственности, построение и развитие системы учета этих объектов;

повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;

классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

проводить регулярную (не реже одного раза в 3 года) инвентаризацию недвижимого имущества области, в том числе:

зданий и сооружений с указанием их балансовой (восстановительной) и остаточной стоимости, площади помещений, технического состояния, магистральных коммуникационных сетей (водопроводных, тепловых, газовых и др.);

по результатам инвентаризации ежегодно вносить предложения Губернатору области по дальнейшему использованию имущества (передача с баланса на баланс, в залог, аренду и т.д. или в муниципальную собственность);

ежегодно проводить учет акций и вкладов, находящихся в государственной собственности Владимирской области, а также акций находящихся в залоге под гарантии областного бюджета;

провести инвентаризацию объектов незавершенного строительства и организовать ведение базы данных по этим объектам с учетом их технического состояния, стоимости, целей дальнейшего использования;

оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

обеспечение надлежащего контроля за использованием и сохранностью областного имущества, а также контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений;

обеспечение поступления дополнительных доходов в областной бюджет за счет более эффективного использования унитарными предприятиями и учреждениями имеющегося имущества.

Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными для всех областных органов исполнительной власти.

В рамках настоящей Концепции администрацией Владимирской области разработаны и планируется разработать меры ответственности органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Идеология настоящей Концепции основана на следующих основных принципах управления государственным имуществом, вне реализации которых невозможно достижение указанных целей и задач.

Определение цели

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть осознана и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект.

Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления должен определяться правовыми актами.

Способ достижения цели

В большинстве случаев, привлекая к процессу управления управляющих, государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности получения и оперативной обработки потока актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели должен быть предложен лицом, привлекаемым, в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Система управления

Важнейшим принципом является использование в каждом случае управления государственным имуществом системы управления как неразрывного единства следующих элементов: создание условий и обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, отчетность государственных органов и управляющих, принятие управленческих решений по результатам контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о состоянии дел управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления, порядок взаимодействия государственных органов в системе управления должен быть детально регламентирован правовыми актами.

Эффективность управления

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих государственным имуществом.

Профессиональность управления

Кроме того, что непосредственное управление рядом объектов является функцией, не свойственной государству, государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом. Привлечение лиц в качестве управляющих должно сопровождаться созданием системы их подготовки и аттестации.

Вышеуказанные принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются настоящей Концепцией применительно к таким объектам управления как:

унитарные предприятия и учреждения;

пакеты акций, находящиеся в собственности Владимирской области, доли Владимирской области в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ;

областная недвижимость, в следующей логической последовательности:

a) Оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы).

б) Постановка целей и задач управления.

a) Предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для реализации механизма управления).

a) Контроль эффективного управления.

Управление государственными унитарными предприятиями и учреждениями

Оценка состояния

В настоящее время во Владимирской области насчитывается 195 областных унитарных предприятий и учреждений (80 предприятий и 115 учреждений).

Предприятия

Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разграничены между Комитетом по управлению государственным имуществом и отраслевыми органами и структурными подразделениями администрации области.

Комитет по управлению государственным имуществом администрации области (далее КУГИ) наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к областной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, утверждает уставы унитарных предприятий; назначает и освобождает от должности их руководителей, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителями унитарных предприятий.

Органы и структурные подразделения администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), самоустранились от системной работы по управлению деятельностью унитарными предприятиями, то есть ослаблена отраслевая система управления.

С большинством руководителей унитарных предприятий контракты заключены, но должной ответственности не достигнуто.

Кроме того, что количество унитарных предприятий весьма значительно, их круг в настоящее время не является сознательным выбором (решением) государства, принятым исходя из оценки своих функций и задач. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном, в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, не могло учитывать индивидуальные экономические особенности ряда объектов и, соответственно, предусматривать особый порядок приватизации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единоличным органом унитарного предприятия - его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность соответствующих унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в т.ч. самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласования своих решений с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижущим имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая трудовые права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности и, как следствие, к отсутствию реального стимула улучшать качество управления.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают ему возможность требовать от руководителей достижения определенных качественных показателей в деятельности унитарных предприятий и даже определять эти показатели.

Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован.

Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное требование проведения периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

Отсутствуют нормативные документы, регламентирующие цели и задачи создания унитарных предприятий, а также детализирующие порядок их функционирования. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

На практике широкие полномочия руководителей в отсутствие действенных инструментов и установленного порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:

переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков (в результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах);

заключению сделок, в которых имеется заинтересованность руководства унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - хищениям государственного имущества;

отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

невозможности государственных органов предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны государства.

Отсутствует практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.

Основные выводы:

существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;

деятельность организаций, созданных в форме унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

имеющееся количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью;

отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования организаций в форме унитарных предприятий;

низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в бюджет.

Учреждения

По ныне действующему законодательству областные органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится из областного бюджета.

Регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время Владимирская область несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. Последствия этого приводят к нанесению прямого ущерба государству. Кроме того, на практике нередки случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества.

В частности, анализ данных, полученных в результате проведенной инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная часть его используется в коммерческих целях (в т.ч. путем передачи в аренду). При этом доходы от использования областного имущества не в полном объеме перечисляются в областной бюджет.

Органы и подразделения администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), имеющие учреждения, не организуют учет закрепленной за ними областной недвижимости. Мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений ими не проводятся. Органы по управлению государственным имуществом зачастую лишены такой возможности.

Цели и задачи управления

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:

повышении эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;

создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;

погашении имеющейся у унитарных предприятий и учреждений кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие увеличении поступлений в бюджет от использования областного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

снижении расходов бюджета на содержание учреждений.

Механизм управления

Достижение поставленных целей, решение задач управления унитарными предприятиями связано как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственными органами соответствующим государственным имуществом путем принятия решений о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства, устанавливаемым в рамках настоящей Концепции, приватизации государственного имущества, согласовании решений о распоряжении государственным имуществом, осуществлении контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, распоряжении имуществом, иных решений в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством.

Реализация системы управления предполагает:

1. Определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы создание организаций в форме унитарного предприятия, осуществлялось исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых оно создается, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

Необходимо провести оценку содержания деятельности всех унитарных предприятий, исходя из того, что использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в случаях:

использования имущества, запрещенного к приватизации;

осуществления деятельности, направленной на решение социальной задачи реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам путем ограничения прибыльности;

осуществления эксклюзивной разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящихся в сфере интересов Владимирской области;

осуществления отдельных дотируемых видов деятельности, ведения убыточных производств.

В случае принятия решения о несоответствии деятельности унитарных предприятий определенным задачам осуществляется:

преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

реструктуризация унитарных предприятий, включая, при необходимости, реализацию интеграционных механизмов;

передача унитарных предприятий в собственность муниципальных образований;

ликвидация унитарных предприятий.

2. Определение целей государства применительно к каждому унитарному предприятию.

Установление обязательных требований представления руководителями унитарных предприятий в органы и структурные подразделения администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий.

Установление органами и структурными подразделениями администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), по согласованию с КУГИ обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных выше предложений, правил и порядка их оценки.

Установление органами и структурными подразделениями администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), по согласованию с экономическим управлением администрации области, требований к качественным показателям деятельности унитарных предприятий, а также порядка их оценки.

Проведение аттестации руководителей унитарных предприятий с использованием современных методов оценки качества менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий могут включаться с правом решающего голоса представители муниципальных образований, на территории которых находятся соответствующие государственные унитарные предприятия Владимирской области.

Установление КУГИ по согласованию с органами и структурными подразделениями администрации области, на которые во зложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), порядка принятия решений о применении мер ответственности к руководителям за непредставление указанных выше предложений или их негативную оценку, вплоть до увольнения.

Утверждение государственным органом цели деятельности унитарного предприятия, в том числе программы его деятельности, что является основой взаимодействия между государством и руководителем (управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Несоответствие деятельности предприятия целям, утвержденным государственным органом, является основанием для привлечения к ответственности руководителя предприятия.

3. Установление порядкапериодической отчетности руководителей унитарных предприятий о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана).

Установление требований к форме, полноте отчетов, порядка их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана).

4. Установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).

В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программы могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного предприятия, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана) и т.д.

В противном случае органами и структурными подразделениями администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), применяются меры ответственности к руководителю унитарного предприятия. При освобождении руководителя от должности назначение руководителя вновь должно производиться, как правило, на конкурсной основе.

Конкурсная комиссия создается при Комитете по управлению государственным имуществом области с включением в ее состав представителей органов и структурных подразделений администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления). В состав конкурсной комиссии могут включаются с правом решающего голоса представители органов местного самоуправления, на территории которых находятся соответствующие унитарные предприятия и учреждения.

5. Ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и самих унитарных предприятий и чреждений, для чего необходимо:

установить порядок утверждения уставов унитарных предприятий, а также заключение контрактов с их руководителями Комитетом по управлению государственным имуществом области по согласованию с соответствующими органами или структурными подразделениями администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), а по учреждениям утверждение уставов и заключение контрактов соответствующими органами или структурными подразделениями администрации области по согласованию с Комитетом по управлению государственным имуществом области;

осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с их руководителями в рамках ведения реестра областного имущества;

Комитету по управлению государственным имуществом области утвердить примерный устав унитарного предприятия и примерный контракт с его руководителем, позволяющие в полном объеме осуществить определенной настоящей Концепцией механизм взаимодействия с руководителем;

провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом;

привести организационно - правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства;

привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с примерным контрактом;

создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;

устанавливать основные экономические и иные качественные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данными проверок контролирующих органов;

проводить обязательные аудиторские проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов из числа уполномоченных Комитетом по управлению государственным имуществом области.

6. Установление принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.

Практическая реализация изложенных подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы.

Перечень нормативных правовых актов, которые предполагается принять, изложены в приложении к настоящей Концепции.

Контроль эффективности управления

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

поступлению дополнительных доходов в областной бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

снижению цен на определенные виды товаров и услуг;

снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий;

сокращению количества унитарных предприятий и учреждений, снижению расходов областного бюджета на их содержание.

Управление акциями, долями Владимирской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

Оценка состояния управления областными пакетами акций (долями, паями)

В настоящее время Владимирская область является участником (акционером) в девяти акционерных обществах, где ее доля превышает 25% уставного капитала (всего Владимирская область участвует в 33 хозяйственных обществах и товариществах, представляющих базовые отрасли народного хозяйства).

В зависимости от степени участия области в уставных капиталах акционерные общества могут быть классифицированы следующим образом:

100% - 1 акционерное общество;

более 50% - 5 акционерных обществ;

от 25 до 50% - 3 акционерных общества;

менее 25% - 10 акционерных обществ;

"золотая акция" - 14 акционерных обществ.

В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства:

акционерные общества -32;

общества с ограниченной ответственностью - 1.

В соответствии с действующими нормативными актами в процессе управления акциями, находящимися в областной собственности, а также осуществления прав участника в хозяйственных обществах и товариществах принимают участие: Комитет по управлению государственным имуществом администрации области, Фонд государственного имущества Владимирской области, отраслевые органы и структурные подразделения администрации Владимирской области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления).

Владимирская область управляет принадлежащими ей акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных обществах и товариществах через институт своих представителей, назначенных решениями Комитетом по управлению государственным имуществом области. Их число в настоящее время составляет 37 человек. Из них - 51 % являются государственными служащими, 47% - муниципальные служащие и 2% - физические лица. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер. Таким образом, институт представителей государства на 98% состоит из государственных и муниципальных служащих.

С учетом количества хозяйственных обществ и товариществ, в которых Владимирская область является участником (акционером), их значимости для национальной экономики, отраслевой специфики указанных организаций и ряда иных факторов, нельзя признать применяемую в большинстве случаев систему управления посредством института представителей, состоящих практически исключительно из государственных служащих, эффективной.

Существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства.

Широкое участие в качестве представителей государственных служащих создает проблему несоответствия количества организаций, в которых государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время, вознаграждение и возмещение затрат на управление лиц, привлекаемых в качестве доверительных управляющих и управляющих компаний, может быть поставлено в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организаций и производиться за счет прибыли организаций. Практика привлечения доверительных управляющих и управляющих компаний также в большей степени отвечает требованиям профессиональности управления и обеспечения ответственности за его результаты. Однако, практика привлечения доверительных управляющих в настоящее время неоднозначна.

Поскольку цели государства, его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных обществах и товариществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность представителей и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями, закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований ответственности за неэффективность управления. (Указанные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда, например, представитель в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к максимизации дивидендов от деятельности такого общества).

Отсутствует четкая и единообразная система отбора, подготовки и оценки управляющих, утверждения предложений о способе достижения цели государства, преследуемой в деятельности соответствующих хозяйственных обществ и товариществ, отчетность управляющих, контроль за ними, обоснованные подходы к определению их полномочий.

Отсутствует упорядоченная практика получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных обществах и товариществах, в которых участвует Владимирская область.

Действующий порядок передачи акций, принадлежащих Владимирской области в доверительное управление, невероятно громоздок. Он хотя и предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, но, тем не менее, не определяет должным образом необходимость постановки цели государства, представления участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, порядок отчетности, контроля и основания ответственности доверительного управляющего.

Отсутствует классификация хозяйственных обществ и товариществ, участником (акционером) которых является Владимирская область, исходя из размеров долей в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающих возможности влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Таким образом, не представляется возможным составить перечень тех обществ и товариществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности возможностей влияния.

Учредительные документы акционерных обществ не соответствуют требованиям достижения целей государства и защиты его интересов.

Цели управления пакетами акций (долями)

Целями управления пакетами акций (паями, долями) являются:

максимизация неналоговых доходов бюджета, создающая предпосылки для снижения государством налогов на деятельность;

стимулирование развития производства, улучшение общих финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ и товариществ, привлечение инвестиций;

оптимизация управленческих затрат (создание условий управляемости, сокращение количества предприятий, где имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением);

осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).

Механизм управления

Во многом принципы и подходы к управлению пакетами акций, находящимися в областной собственности, долями Владимирской области аналогичны механизму, описанному настоящей Концепцией применительно к унитарным предприятиям и учреждениям. Построение системы взаимоотношений с управляющими должно дополняться системой непосредственного управления государственными органами областным имуществом, заключающейся в принятии решений о распоряжении пакетами акций и имущественными правами, принятии решений об участии в хозяйственных обществах и товариществах.

Применительно к каждому случаю участия области в хозяйственных обществах и товариществах должна быть осознана и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении представителями в указанные организации государственных служащих. По общему правилу предложения о способе достижения цели представляются лицами, привлекаемыми в качестве управляющих, и оцениваются в порядке конкурсного отбора.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющих.

Кроме того, необходимо нормативно определить:

пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и государственных органов при принятии последним решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;

порядок установления информационных потоков о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных обществ и товариществ, ведения соответствующих баз данных, обработки информации;

обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей государства (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, обязательные критерии оценки достижения результата управления в деятельности хозяйственных обществ и товариществ;

порядок взаимодействия государственных органов при принятии управленческих решений о выборе (назначении) управляющего, а также решений, принимаемых по результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и оценки иной информации о состоянии дел соответствующих хозяйственных обществ и товариществ. При обосновании невозможности достижения цели государства, выполнении программы деятельности управляющего могут приниматься решения о прекращении участия в хозяйственном обществе (товариществе), о распоряжении акциями (долями) иным образом, в том числе путем передачи акций в уставные капиталы холдингов, создания иных вертикально интегрированных структур, об изменении целей или программы деятельности управляющего. В противном случае, к управляющим применяются меры воздействия.

Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими является принцип приоритета привлечения в качестве доверительных управляющих, управляющих компаний юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.

Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные общества и товарищества производится при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности).

Цели и задачи управления акциями, находящимися в областной собственности, долями Владимирской области предполагают осуществление следующих мероприятий.

1. Классификация хозяйственных обществ и товариществ не только по количественным, но и по качественным показателям. При этом целью классификации является определение основных групп находящихся в государственной собственности акций, долей Владимирской области, по отношению к которым необходимо применять различные механизмы управления.

Направления классификации:

В зависимости от степени ликвидности акций:

акции, которые могут быть реализованы с быстрым значительным поступлением средств в бюджет;

акции, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет;

акции, реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна.

В зависимости от отраслевой принадлежности организаций.

В зависимости от целей, которые преследует государство в деятельности хозяйственных обществ и товариществ:

социальные программы;

реализация перспективных проектов.

В зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных обществ и товариществ, обусловленной количеством акций, размером долей (количеством голосов в органах управления организацией).

В зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует государство:

стабильное финансовое состояние;

есть риск банкротства (имеется просроченная более 3 месяцев задолженность, имеется задолженность перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами или по заработной плате);

возбуждено дело о банкротстве.

В зависимости от численности работников и величины основных фондов организации.

2. При управлении пакетами акций, закрепленными в областной собственности в целях осуществления общеобластных функций:

координация работы органов и структурных подразделений администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), в процессе управления пакетами акций Комитетом по управлению государственным имуществом;

установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными обществами и товариществами;

назначение представителей государства в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, из числа профессионалов, в том числе из числа специалистов органов и структурных подразделений администрации области, на которые возложены координация управления в соответствующих отраслях (сферах управления), КУГИ, а также специалистов, рекомендованных органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых находится открытое акционерное общество;

выдача КУГИ письменных указаний представителям области для голосования в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, по согласованию с органами и структурными подразделениями администрации области;

направление не менее 10 процентов от поступивших в областной бюджет дивидендов по акциям, находящимся в областной собственности, на цели финансирования расходов, связанных с их управлением;

установление порядка использования пакетов акций для выдачи гарантий от имени Владимирской области с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами областного бюджета;

консолидация пакетов акций компаний, служащих выполнению однородных государственных целей;

приобретение акций организации для усиления государственного участия, если это необходимо для выполнения государственных задач и для этого есть необходимые ресурсы;

установление механизма сохранения пакета (доли участия) при осуществлении дополнительных эмиссий;

замена закрепленного в областной собственности пакета акций на специальное право "Золотая акция";

пересмотр в установленном порядке уставов хозяйственных обществ с позиций обеспечения интересов государства.

3. В целях увеличения неналоговых доходов применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение, не требующим значительных инвестиционных вложений:

приобретение акций для целей формирования пакетов акций, которые могут быть проданы наиболее эффективно с точки зрения бюджета;

выпуск и реализация производных ценных бумаг, обеспеченных пакетами акций;

выпуск производных ценных бумаг, дающих право на приобретение пакетов акций через определенный срок с одновременной передачей государственных пакетов акций в доверительное управление покупателю таких ценных бумаг;

продажа пакетов акций в соответствии с уже определенными механизмами (аукцион, специализированный аукцион, коммерческий конкурс с инвестиционными условиями) с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей;

в отношении обществ с ограниченной ответственностью и товариществ выход из общества с получением действительной стоимости доли, определяемой из расчета чистых активов организации.

4. В целях привлечения инвестиций в реальный сектор экономики и поддержки отечественных товаропроизводителей:

использование пакетов акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

использование пакетов акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);

привлечение эффективного собственника, приобретающего пакет акций в процессе приватизации под условия инвестирования в предприятие;

повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия государства в уставном капитале.

5. В целях оптимизации управленческих затрат:

Сокращение количества находящихся в областной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовывать регулирующую и контролирующую функции государства. Сокращение может осуществляться не только через механизмы продажи, но и через их консолидацию в вертикально интегрированных структурах для оптимизации управления однородными с точки зрения технологии, рынка сбыта компаниями, передачи управления с областного на муниципальный уровень. Отчуждение акций (долей) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая государством в деятельности хозяйственного общества или товарищества, может быть достигнута иным, кроме участия, способом.

Внесение мелких пакетов акций, решение о продаже которых было принято, но продажа не состоялась, и пакетов акций, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет, в уставный капитал компании, создаваемый по типу "портфельных фондов". После своего создания такая компания получит право самостоятельно распоряжаться своими активами, определять порядок продажи акций, сроки, цены и т.п. Необходима разработка механизма контроля за деятельностью компании (наблюдательный совет, попечительский совет и т.п.).

Продажа мелких неликвидных пакетов акций с использованием механизма обратного выкупа акций акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с Федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Продажа мелких неликвидных акций в случае невозможности их реализации на аукционе - работникам по номинальной стоимости.

6. Осуществления институциональных преобразований в экономике.

Институциональные преобразования в экономике должны быть направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет механизма купли-продажи акций, на формирование вертикально интегрированных структур.

В отношении организаций, имеющих значительную задолженность перед областным бюджетом, предлагается принимать решение о реорганизации или о банкротстве по инициативе собственника с тем, чтобы капитализировать задолженность в ликвидные акции вновь образованных в результате реорганизации "чистых" эффективных компаний.

Большинство крупных промышленных предприятий имеет громоздкую структуру, используемую для производства разных видов продукции. В отношении таких предприятий должна осуществляться реструктуризация с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения государственных задач, созданием на базе этого имущественного комплекса 100 % государственного акционерного общества и продажей остального имущества для развития нового производства, либо проводиться диверсификация производства, обеспечивающая повышение эффективности функционирования указанных предприятий.

Совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в области управления акциями, находящимися в областной собственности, а также долями, должно осуществляться путем разработки и принятия нормативно-правовых актов, изложенных в приложении к настоящей Концепции.

Контроль эффективности управления

Осуществление контроля за эффективностью управления связано с оценкой:

динамики увеличения доходов от управления находящимися в областной собственности пакетами акций;

сокращения количества закрепленных в областной собственности пакетов акций;

функционирования механизма учета и контроля организаций, в которых область участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

полноты и практического значения реестра пакетов акций (долей);

сокращения числа мелких неликвидных пакетов акций в областной собственности.

Управление областной недвижимостью

Оценка состояния

В областной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 2,062 млн. кв. м., от аренды части площадей которых в областной бюджет перечислено: в 1998 г. - 834,9 oun. руб., 1999 г. - 2336,6 тыс.руб., 2000 г. -3820,6 тыс. руб., за 11 месяцев 2001 г. - 5637,4 тыс. руб.. Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция повышения доходности недвижимости.

Вместе с тем, в существующей системе управления недвижимостью в Владимирской области имеется ряд нерешенных проблем:

Не проведено четкое разграничение собственности, что не позволяет сформировать полный реестр областной недвижимости и, как следствие, влечет невозможность контроля реальных денежных потоков, проведения достоверного анализа эффективности использования недвижимости, прогноза поступления средств в областной бюджет;

отсутствует система рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию (являясь самым крупным собственником недвижимости, государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных);

полномочия области как собственника недвижимости осуществляются различными органами государственной власти, деятельность которых часто не взаимоувязана едиными принципами и установленным порядком;

права области на принадлежащие ей объекты недвижимости в полном объеме не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

слабо используется многовариантный (фактически применяется только аренда) и индивидуальный подходы к использованию недвижимости;

огромное количество объектов незавершенного строительства не вовлечены в оборот и утрачивают инвестиционную привлекательность;

распоряжение землями осуществляют органы местного самоуправления, пользователю недвижимостью приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;

земельное законодательство отстает в темпах и качестве развития от иных отраслей, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект недвижимости.

Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.

Цели и задачи управления

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

максимально возможное повышение доходности объектов областной недвижимости;

наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования областной недвижимости;

стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, сделать доступ предпринимателей к объектам недвижимости максимально простым и удобным;

исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;

вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

Сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий реестр объектов незавершенного строительства.

Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).

Четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов, участвующих в процессе управления недвижимостью.

Обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости. Выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке.

Создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать при распоряжении областным имуществом различные правовые конструкции (залог, доверительное управление и т.д.), ориентируясь на максимальную эффективность и обоснованность в каждом конкретном случае.

Создать условия привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе предоставление на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства.

Урегулировать вопросы приобретения государством недвижимости, четко определив цели, ради достижения которых могут быть произведены такие действия.

Обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление областной недвижимостью.

Установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у государственных предприятий.

Выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Провести изъятие указанного имущества.

Поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками, а не как властный субъект, то для эффективного управления недвижимостью необходимо использовать механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому. Должна быть определена фиксированная пропорция средств, остающихся у органов по управлению недвижимостью, с последующим зачетом этих средств в счет финансирования из бюджета.

Изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в силу законодательства о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но ограничено сроком. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки.

Механизм управления.

Достижение целей, указанных в предыдущем разделе, возможно при сосредоточении функций распоряжения объектами недвижимости в одном подразделении администрации области.

Первым шагом в такой системе управления должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей провести рыночную оценку объектов недвижимости методом массовой оценки.

Одновременно с наполнением реестра государственной собственности область должна зарегистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.

Следующим шагом в системе управления недвижимостью должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны включать в себя в обязательном порядке следующие принципы:

безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

высокодоходная недвижимость должна использоваться в коммерческих целях;

запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

максимальное сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;

максимальная прозрачность процедур предоставления в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2-o и более заявителей обязателен способ предоставления объектов путем проведения торгов;

максимальное упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращения ее сроков. Арендаторам, платящим полную рыночную ставку арендной платы, должна быть разрешена субаренда с соблюдением уведомительного порядка;

объекты незавершенного строительства, объекты, требующие реконструкции, должны предоставляться на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости.

Все изложенные выше принципы должны быть реализованы в нормативных актах, указанных в приложении к настоящей Концепции.

Контроль эффективности управления

Организация текущего контроля за достижением целей, указанных в данном разделе концепции, и действенности предпринимаемых для этого мер может осуществляться по следующим параметрам:

своевременная разработка и принятие соответствующих нормативных документов;

сближение рыночных ставок арендной платы и ставок за аренду государственного имущества;

полнота реестра объектов недвижимого имущества.