Решение Ростовского областного суда от 27 августа 2012 г. N 3-3/12 Оспариваемое положение закона не может быть признано неопределенным по содержанию и не подлежит неоднозначному пониманию и толкованию, поскольку суд не находит противоречия данных правовых норм требованиям норм более высокой юридической силы

Решение Ростовского областного суда
от 27 августа 2012 г. N 3-3/12

Ростовский областной суд в составе:

судьи Абрамова Д.М.,

при секретаре Сыроватской И.А.,

с участием прокурора Горбатько И.А.,

представителя Законодательного Собрания Ростовской области - Сухаревского И.А., представителя Правительства Ростовской области - Ковальчук Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующими частей 2, 3 статьи 1, части 2 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 18.09.2006 года N 540-ЗС "Об обращениях граждан" (в редакции Областных законов N 656-ЗС от 15.03.2007 года, N 478-ЗС от 20.09.2010 года, N 513-ЗС от 22.11.2010 года, N 686-ЗС от 14.09.2011 года),

установил:

заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими частей 2, 3 статьи 1, части 2 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 18.09.2006 года N 540-ЗС "Об обращениях граждан" (в редакции Областных законов N 656-ЗС от 15.03.2007 года, N 478-ЗС от 20.09.2010 года, N 513-ЗС от 22.11.2010 года, N 686-ЗС от 14.09.2011 года), опубликованного в газете "Наше время" 27.09.2006 года N 254-256, сославшись на следующие обстоятельства.

Согласно части 1 статьи 1 Областного закона Ростовской области "Об обращениях граждан" настоящий Областной закон в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" устанавливает положения, направленные на защиту права граждан Российской Федерации (далее - граждане) на обращение.

Частью 2 статьи 1 Закона предусмотрено, что действие настоящего Областного закона распространяется на все виды обращений граждан, полученных государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями (далее также - органы) и их должностными лицами на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования, за исключением обращений, для которых федеральным конституционным законом или федеральным законом установлен иной порядок рассмотрения.

Согласно части 3 статьи 1 действие настоящего Областного закона распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статьей 4 Областного закона установлены следующие правила:

1. При рассмотрении обращения органом или должностным лицом гражданин имеет право лично или через своего представителя:

1) запрашивать информацию о дате и номере регистрации обращения;

2) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;

3) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

4) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 10 настоящего Областного закона, уведомление о переадресации письменного обращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

5) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения;

7) осуществлять иные права в соответствии с федеральным и областным законодательством.

2. Лицо, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, пользуется правами, указанными в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи.

В заявлении указано, что оспариваемые положения Областного закона приняты Законодательным Собранием Ростовской области с превышением полномочий. В частности, они противоречат Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать лишь положения, направленные на защиту права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом. В статье 1 (части 2 - 3) Областного закона безосновательно расширена сфера действия законодательства об обращениях граждан путем распространения его требований на все виды обращений граждан, полученных государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должностными лицами, а также на обращения юридических лиц. Действующее федеральное законодательство не предусматривает обязанностей по рассмотрению обращений граждан на государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме того, субъектами права на обращение являются только граждане.

Частью 2 статьи 4 Областного закона должностные лица субъектов рассмотрения обращений граждан наделены правами, которые не предусмотрены федеральным законодательством, а установление прав лицам, действия которых обжалуются в связи с рассмотрением обращений граждан, не является установлением дополнительных гарантий права на обращение.

Прокурор Горбатько И.А. в судебном заседании заявленные требования просил удовлетворить.

Представитель Законодательного Собрания Ростовской области - Сухаревский И.А., действующий на основании доверенности, в суд явился, просил в удовлетворении заявления отказать, представил письменный отзыв.

Представитель Правительства Ростовской области - Ковальчук Н.Н. просила отказать в удовлетворении заявления.

Выслушав объяснения прокурора, представителей Законодательного Собрания Ростовской области и Правительства Ростовской области, исследовав материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Оспариваемый Областной закон от 18.09.2006 года N 540-ЗС "Об обращениях граждан" и Законы о внесении изменений в него опубликованы в газете "Наше время" в соответствии с Областным законом Ростовской области "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области" от 29.12.2003 года N 85-ЗС.

Правоотношения, по поводу которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 года N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".

Конституция Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в"). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав и свобод человека и гражданина (статья 72, пункт "б" части 1), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в").

Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон. Во всяком случае, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые может устанавливать только федеральный законодатель.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определяет, что субъектом права на обращение является гражданин, а не юридическое лицо, а субъектом рассмотрения обращений граждан являются государственные органы и органы местного самоуправления. При этом в части 1 статьи 1 Федерального закона указано, что граждане имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и должностным лицам.

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 19-П от 18.07.2012 года указал, что поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства, реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности, как он определен Конституцией Российской Федерации, предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, то есть совместно с другими лицами. Исходя из этого Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в том числе в постановлениях от 24 октября 1996 года N 17-П и от 17 декабря 1996 года N 20-П применительно к таким являющимся самостоятельными субъектами права объединениям граждан, как юридические лица, в основе их правового статуса лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо.

Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости.

Положения части 1 статьи 1 и части 1 статьи 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" прямо указывают лишь на граждан как субъектов права на обращение в органы публичной власти, чем порождают неопределенность относительно возможности объединений граждан выступать в таком качестве и позволяют правоприменителю рассматривать эти положения как исключающие данное право для объединений граждан, в том числе юридических лиц, и не допускающие распространение на отношения, связанные с рассмотрением их обращений, предписаний данного Федерального закона.

Такая неопределенность - с учетом места данного Федерального закона в системе правового регулирования как единственного специального законодательного акта федерального уровня, регулирующего соответствующие отношения, - означает искажение правовой природы права граждан на обращение, которое распространяется не только на граждан, но и на их объединения, включая юридические лица, и тем самым - умаление прав, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции Российской Федерации объединениям граждан, а также прав граждан, являющихся участниками таких объединений.

Действие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.

Так, субъект Российской Федерации, равно как и Российская Федерация и муниципальное образование, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий - соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления - в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях") вправе возложить на создаваемые для выполнения работ, оказания услуг в указанных сферах учреждения обязанности по рассмотрению обращений граждан.

Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 41, часть 1; статья 43, часть 1; статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации), - тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из статьи 33 Конституции Российской Федерации, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции Российской Федерации, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, - и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обременение.

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

Исходя из того, что специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями, не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта Российской Федерации обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения, - отсутствие во взаимосвязанных положениях части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" прямого указания как на возможность обращения к этим организациям, так и на правомочие субъектов Российской Федерации установить по данному вопросу соответствующие предписания порождает неопределенность, влекущую отрицание этого правомочия в правоприменительной практике, что не только означает неправомерное ограничение прав граждан, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции Российской Федерации, но и умаляет возможности субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Впредь до введения в действие нового правового регулирования при применении положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" следует исходить из того, что они предполагают распространение предписаний данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствуют распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

В резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ взаимосвязанные положения части 1 статьи 1 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц;

взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 30, 33, 45, 55 (часть 3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями;

установлено, что впредь до введения в действие нового правового регулирования положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" должны применяться - исходя из требований статей 19 (часть 1), 33, 45, 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.

Принимая во внимание приведенные выводы Постановления, суд исходит из того, что распространение Областным законом сферы действия законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан на юридические лица (в части не противоречащей иному федеральному законодательству) и на государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия как субъектов рассмотрения и разрешения обращений граждан и юридических лиц не противоречат смыслу как базового Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, так и самому Постановлению Конституционного Суда РФ с учетом отсутствия нового правового регулирования на федеральном уровне.

На государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия на данном этапе правового регулирования законом субъекта Российской Федерации не возлагаются не свойственные этим лицам дополнительные обязанности по разрешению обращений, поскольку эти учреждения и предприятия, как правило, выполняют определенные публично-правовые функции, что и предопределяет наличие компетенции по рассмотрению обращений в сфере деятельности таких организаций.

Следовательно, положения частей 2 - 3 статьи 1 Областного закона не могут быть признаны противоречащими федеральному законодательству и соответственно недействующими.

Суд не находит достаточных оснований и для признания недействующей части 2 статьи 4 Областного закона по следующим основаниям.

Согласно статье 14 Федерального закона государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Аналогичное правило закреплено в статье 13 Областного закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 9 Областного закона при рассмотрении обращения орган или должностное лицо обеспечивают объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение, его представителя, а также лица, решение или действие (бездействие) которого обжалуются.

Оспариваемое положение Областного закона не вводит ограничений или дополнительных обязанностей для лиц, подавших обращения, а также не увеличивает сроков разрешения самих обращений в результате реализации прав должностным лицом, чьи действия обжалуются в административном порядке. Следует учесть, что при оспаривании действий (бездействия) должностных лиц в судебном порядке они вправе представлять доказательства, знакомиться с материалами дела. При таком положении часть 2 статьи 4 Закона не создает каких-либо особенных правил применительно к правовому положению должностных лиц, чьи действия по рассмотрению обращений обжалуются.

Следовательно, прямое указание в Законе на наличие у должностных лиц определенных прав, присущих любому административному процессу (процедуре), при рассмотрении жалоб, является способом создания условий для объективного и всестороннего рассмотрения самих обращений граждан. Оспариваемое положение Закона не может быть признано неопределенным по содержанию и не подлежит неоднозначному пониманию и толкованию.

Таким образом, поскольку суд не находит противоречия оспариваемых прокурором правовых норм требованиям норм более высокой юридической силы, заявление в рамках статьи 253 ГПК РФ удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

отказать в удовлетворении заявления заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующими частей 2, 3 статьи 1, части 2 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 18.09.2006 года N 540-ЗС "Об обращениях граждан".

Решение может быть обжаловано в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 31.08.2012 года.

Судья