Решение Ростовского областного суда от 27 августа 2012 г. N 3-4/12 Установление административной ответственности на этапе правового регулирования для должностных лиц государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий как субъектов рассмотрения и разрешения обращений граждан не противоречат смыслу федерального законодательства

Решение Ростовского областного суда
от 27 августа 2012 г. N 3-4/12

Ростовский областной суд в составе:

судьи Абрамова Д.М.,

при секретаре Сыроватской И.А.,

с участием прокурора Горбатько И.А.,

представителя Законодательного Собрания Ростовской области - Сухаревского И.А., представителя Правительства Ростовской области - Ковальчук Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующими статьи 2.1, отдельных положений пункта 1 части 2 статьи 11.1, части 1 статьи 11.2 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях",

установил:

заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими статьи 2.1, отдельных положений п. 1 ч. 2 статьи 11.1, части 1 статьи 11.2 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях", опубликованного в газете "Наше время" "Наше время", N 214-215, 31.10.2002 (с последующими изменениями), сославшись на следующие обстоятельства.

Согласно статье 2.1 Областного закона нарушение должностными лицами государственных учреждений Ростовской области, государственных унитарных предприятий Ростовской области, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий установленных областным законом порядка и сроков рассмотрения обращений граждан - влечет наложение административного штрафа в размере от 5 000 до 10 000 рублей.

В силу пункта 1 части 2 статьи 11.1 Областного закона помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях составляют: должностные лица аппарата Правительства Ростовской области, областных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них нормативными правовыми актами Ростовской области, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.1 (в части нарушения должностными лицами государственных учреждений Ростовской области и государственных унитарных предприятий Ростовской области порядка и сроков рассмотрения обращений граждан). Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждается Правительством Ростовской области.

В силу части 1 статьи 11.2 Областного закона исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений в Ростовской области (далее - органы местного самоуправления) наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1 (в части нарушения должностными лицами муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий порядка и сроков рассмотрения обращений граждан). Перечень должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об указанных административных правонарушениях, утверждается главой местной администрации. В заявлении указано, что оспариваемые положения Областного закона об установлении административной ответственности за нарушение должностными лицами государственных учреждений Ростовской области, государственных унитарных предприятий Ростовской области, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий установленных областным законом порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, определении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 2.1, приняты Законодательным Собранием Ростовской области с превышением полномочий. В частности, они противоречат статьям 1.3, 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку законы субъектов Российской Федерации могут устанавливать лишь административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в пределах нормотворческих полномочий. Ответственность государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан может иметь только гражданско-правовой характер.

Прокурор Горбатько И.А. в судебном заседании заявленные требования просил удовлетворить.

Представитель Законодательного Собрания Ростовской области - Сухаревский И.А., действующий на основании доверенности, в суд явился, просил в удовлетворении заявления отказать, представил письменный отзыв.

Представитель Правительства Ростовской области - Ковальчук Н.Н. просила отказать в удовлетворении заявления.

Выслушав объяснения прокурора, представителей Законодательного Собрания Ростовской области и Правительства Ростовской области, исследовав материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Законодательным Собранием Ростовской области 08.10.2002 года принят Областной закон Ростовской области N 273-ЗС "Об административных правонарушениях", 25.10.2002 года он подписан Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, опубликован в газете "Наше время" "Наше время", N 214-215, 31.10.2002 (с последующими изменениями) согласно Областному закону Ростовской области "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области" от 29.12.2003 года N 85-ЗС.

Правоотношения, по поводу которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Кодексом РФ об административных правонарушениях, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 года N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".

Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определяет, что субъектом права на обращение является гражданин, а субъектом рассмотрения обращений граждан являются государственные органы и органы местного самоуправления.

При этом в части 1 статьи 1 Федерального закона указано, что граждане имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и должностным лицам.

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Частью 2 статьи 1 Областного закона Ростовской области "Об обращениях граждан" предусмотрено, что действие настоящего Областного закона распространяется на все виды обращений граждан, полученных государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями (далее также - органы) и их должностными лицами на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования, за исключением обращений, для которых федеральным конституционным законом или федеральным законом установлен иной порядок рассмотрения.

Статьей 15 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрено что лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В силу части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Частью 1 (пп.1,6) статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесены, в частности:

- установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в"). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав и свобод человека и гражданина, административное и административно-процессуальное законодательство (статья 72, пункты "б" и "к" части 1), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в").

Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон. Во всяком случае, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые может устанавливать только федеральный законодатель.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 19-П от 18.07.2012 года указал, что действие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.

Так, субъект Российской Федерации, равно как и Российская Федерация и муниципальное образование, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий - соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления - в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях") вправе возложить на создаваемые для выполнения работ, оказания услуг в указанных сферах учреждения обязанности по рассмотрению обращений граждан.

Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 41, часть 1; статья 43, часть 1; статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации), - тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из статьи 33 Конституции Российской Федерации, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции Российской Федерации, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, - и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обременение.

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

Исходя из того, что специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями, не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта Российской Федерации обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения, - отсутствие во взаимосвязанных положениях части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" прямого указания как на возможность обращения к этим организациям, так и на правомочие субъектов Российской Федерации установить по данному вопросу соответствующие предписания порождает неопределенность, влекущую отрицание этого правомочия в правоприменительной практике, что не только означает неправомерное ограничение прав граждан, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции Российской Федерации, но и умаляет возможности субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Впредь до введения в действие нового правового регулирования при применении положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" следует исходить из того, что они предполагают распространение предписаний данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствуют распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

В резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ взаимосвязанные положения части 1 статьи 1 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц;

взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 30, 33, 45, 55 (часть 3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями;

установлено, что впредь до введения в действие нового правового регулирования положения положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" должны применяться - исходя из требований требований статей 19 (часть 1), 33, 45, 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.

Из содержания статьи 5.59 КоАП РФ в совокупности с нормами Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" следует, что на федеральном уровне установлена административная ответственность именно за нарушение порядка разрешения обращений, предусмотренного федеральным законодательством, в диспозиции определен однозначно круг субъектов административной ответственности, объективная сторона, санкция.

В статье 2.1 оспариваемого Областного закона в соответствии со статьей 1.3.1 КоАП РФ установлена административная ответственность не за нарушение требований федерального законодательства о порядке и сроках рассмотрения обращений граждан (что урегулировано в полной мере статьей 5.59 КоАП РФ), а именно за нарушение норм Областного закона "Об обращениях граждан" (должностными лицами государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий), который не противоречит федеральному законодательству в совокупности его положений, учитывая Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 года N 19-П.

По своей правовой природе состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 2.1 Областного закона, аналогичен статье 5.59 КоАП РФ.

С точки зрения определенности содержания диспозиции статья 2.1 Областного закона не противоречит федеральному законодательству, санкция в виде штрафа установлена в пределах данного наказания для должностных лиц, определенных КоАП РФ, уровень правовых гарантий, установленных КоАП РФ при привлечении должностных лиц к административной ответственности не снижается.

Правовой статус должностных лиц вышеназванных учреждений и унитарных предприятий, учитывая выполнение ими публичных функций при рассмотрении обращений граждан, позволяет законодателю субъекта РФ установить административную ответственность за ненадлежащее разрешение обращений.

Соответственно с учетом статьи 1.3.1 КоАП РФ не противоречат федеральному законодательству пункт 1 части 2 статьи 11.1 Областного закона Ростовской области "Об административных правонарушениях", наделяющей полномочиями составлять протоколы об административных правонарушении, предусмотренном статьей 2.1 (в части нарушения должностными лицами государственных учреждений Ростовской области и государственных унитарных предприятий Ростовской области порядка и сроков рассмотрения обращений граждан), должностных лиц аппарата Правительства Ростовской области, областных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них нормативными правовыми актами Ростовской области, а также часть 1 статьи 11.2, наделяющей полномочиями составлять протоколы об административных правонарушении, предусмотренном статьей 2.1 (в части нарушения должностными лицами муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий порядка и сроков рассмотрения обращений граждан), исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений в Ростовской области.

Принимая во внимание приведенные выводы Постановления Конституционного Суда РФ, суд исходит из того, что установление административной ответственности на данном этапе правового регулирования для должностных лиц государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий как субъектов рассмотрения и разрешения обращений граждан не противоречат смыслу как базового Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, так и статьям 1.1, 1.3 - 1.3.1 КоАП РФ.

Таким образом, поскольку суд не находит противоречия оспариваемых прокурором правовых норм требованиям норм более высокой юридической силы, заявление в рамках статьи 253 ГПК РФ удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

отказать в удовлетворении заявления заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующими статьи 2.1, пункта 1 части 2 статьи 11.1, наделяющей полномочиями составлять протоколы об административных правонарушении, предусмотренном статьей 2.1 (в части нарушения должностными лицами государственных учреждений Ростовской области и государственных унитарных предприятий Ростовской области порядка и сроков рассмотрения обращений граждан), должностных лиц аппарата Правительства Ростовской области, областных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них нормативными правовыми актами Ростовской области, части 1 статьи 11.2 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях", наделяющей полномочиями составлять протоколы об административных правонарушении, предусмотренном статьей 2.1 (в части нарушения должностными лицами муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий порядка и сроков рассмотрения обращений граждан), исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений в Ростовской области.

Решение может быть обжаловано в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 31.08.2012 года.

Судья