Решение Ростовского областного суда от 3 июля 2012 г. N 3-38/12 Заявление подлежит удовлетворению в части, поскольку судом установлено противоречие абзаца третьего ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС Федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, и не выявлены такие противоречия в отношении абзацев первого и второго указанной части статьи

Решение Ростовского областного суда
от 3 июля 2012 г. N 3-38/12

Ростовский областной суд

в составе председательствующего судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Сыроватской И.А.,

с участием: прокурора Корниенко Г.Ф.,

заявителя Николаева Э.А., представителя Законодательного Собрания Ростовской области Вирцева Ю.М., представителя Губернатора Ростовской области Ковальчук Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению Николаева Эдуарда Анатольевича о признании недействующей части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" от 27 сентября 2004 года N 146-ЗС (в редакции Областных законов от 28 декабря 2005 года N 453-ЗС, от 1 октября 2009 года N 311-ЗС, от 10 мая 2011 года N 588-ЗС, от 14 сентября 2011 года N 686-ЗС, от 8 ноября 2011 года N 717-ЗС, от 29 февраля 2012 года N 814-ЗС),

установил:

Часть 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" от 27 сентября 2004 года N 146-ЗС в действующей редакции предусматривает:

"Если организатором публичного мероприятия выступает гражданин Российской Федерации, то уведомление о проведении публичного мероприятия представляется этим организатором публичного мероприятия лично по предъявлении паспорта или иного заменяющего его документа.

Если организатором публичного мероприятия выступают несколько граждан Российской Федерации, то уведомление о проведении публичного мероприятия представляется всеми ими лично и одновременно по предъявлении каждым из них паспортов или иных заменяющих их документов.

Если указанными в абзацах первом и втором настоящей части организаторами публичного мероприятия отдельные участники публичного мероприятия уполномочены выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, то уведомление о проведении публичного мероприятия представляется совместно организаторами публичного мероприятия и данными лицами лично и одновременно по предъявлении паспортов или иных заменяющих их документов".

Николаев Э.А. обратился в суд с заявлением о признании ч. 1 ст. 4 названного Областного закона недействующей, мотивируя свои требования тем, что 16 мая 2012 года посредством телекоммуникационной связи направил в интернет-приемную на сайт администрации г. Ростова-на-Дону уведомление о проведении 31 мая 2012 года публичного мероприятия. По утверждению заявителя, визит в администрацию города в рабочее время для него, в силу характера работы, затруднителен. От намерения указать в качестве организаторов и лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции, своих друзей вынужден был отказаться в связи с невозможностью обеспечить их одновременную явку в администрацию города с паспортами.

18 мая 2012 года на сайте администрации и в его электронной почте размещен ответ заместителя главы администрации о невозможности рассмотрения поступившего уведомления о проведении публичного мероприятия в связи с несоблюдением закрепленного в ч. 1 ст. 4 Областного закона "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" от 27 сентября 2004 года N 146-ЗС требования о личной подаче уведомления организатором публичного мероприятия с предъявлением паспорта.

Ссылаясь на ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, заявитель считает, что частью 1 статьи 4 Областного закона N 146-ЗС фактически устанавливаются дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством, условия и ограничения для проведения публичного мероприятия. Несоблюдение установленного оспариваемой нормой порядка подачи уведомления может стать основанием для незаконного запрета проведения такого мероприятия.

По мнению Николаева Э.А., положения, закрепленные в ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС, нарушают его права, гарантированные ст.ст. 31, 55 Конституции Российской Федерации, противоречат ст. 1 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", ст.ст. 2, 4, 7, 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В судебном заседании Николаев Э.А. поддержал заявленные требования, уточнив, что просит признать оспариваемые нормы недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. Настаивал на том, что уведомления могут подаваться не только при личной явке организатора, но и путем направления уведомления по почте, телеграфом или по электронной почте, а личность лица, направляющего уведомление, может быть подтверждена в соответствующих случаях нотариусом или сотрудником телеграфа.

Представитель Законодательного Собрания Ростовской области Вирцев Ю.М. и представитель Губернатора Ростовской области Ковальчук Н.Н. представили письменные возражения и в судебном заседании просили отказать в удовлетворении заявления Николаева Э.А., полагая, что актам, имеющим большую юридическую силу, положения ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС не противоречат. Компетенция органов власти субъекта Российской Федерации по установлению порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия не превышена.

Прокурор Корниенко Г.Ф. полагала необходимым признать недействующим абзац третий ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС, в удовлетворении остальной части требований отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав представленные доказательства, суд находит требования Николаева Э.А. подлежащими удовлетворению в части.

Судом установлено, что Областной закон "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" от 27 сентября 2004 года N 146-ЗС (в первоначальной редакции именовался Областным законом "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Ростовской области") принят Законодательным Собранием Ростовской области 10 сентября 2004 года, подписан Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области 27 сентября 2004 года в рамках полномочий, предоставленных им ст. ст. 43, 48 Устава Ростовской области.

Во исполнение требований ст. 4 Областного закона "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области" от 29 декабря 2003 года N 85-ЗС, ст. 49 Устава Ростовской области Областной закон N 146-ЗС в первоначальной редакции был опубликован в газете "Наше время" N 242-243 за 6 октября 2004 года. Изменяющие его редакцию Областные законы опубликованы в том же издании: Областной закон от 28 декабря 2005 года N 453-ЗС - в номере N 340-343 за 29 декабря 2005 года, от 1 октября 2009 года N 311-ЗС - в номере 330-331 за 7 октября 2009 года, от 10 мая 2011 года N 588-ЗС - в номере 161-163 за 12 мая 2011 года, от 14 сентября 2011 года N 686-ЗС - в номере 380-387 за 20 сентября 2011 года, от 8 ноября 2011 года N 717-ЗС - в номере 510-513 за 17 ноября 2011 года, от 29 февраля 2012 года N 814-ЗС - в номере 100-102 за 6 марта 2012 года.

Статья 4 Областного закона "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" от 27 сентября 2004 года N 146-ЗС с 17 октября 2009 года до настоящего времени действует в изложенной выше редакции, введенной Областным законом от 1 октября 2009 N 311-ЗС "О внесении изменений в статьи 3 и 4 Областного закона "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Ростовской области".

Перечисленные Областные законы вступили в законную силу в порядке, установленном ст. 49 Устава Ростовской области, ст. 11 Областного закона N 85-ЗС.

Соблюдение порядка принятия, опубликования и вступления в законную силу Областного закона N 146-ЗС и законов, изменяющих его редакцию, являлось предметом проверки при рассмотрении Ростовским областным судом дела N 3-2/12 по заявлению заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующими отдельных положений указанного Областного закона и подтверждено решением суда по этому делу от 20 января 2012 года, вступившим в законную силу 25 апреля 2012 года.

Положения ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС в деле N 3-2/12 не оспаривались и судом не проверялись, в связи с чем процессуальных препятствий для принятия и рассмотрения заявленных Николаевым Э.А. требований в рамках настоящего дела не имеется.

Статья 31 Конституции Российской Федерации гарантирует гражданам Российской Федерации право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" N 54-ФЗ от 19 июня 2004 года (с последующими изменениями и дополнениями) предусмотрен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий.

В силу статьи 1 Федерального закона N 54-ФЗ законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 54-ФЗ уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения.

Ссылка заявителя на положения ст.ст. 2, 4, 7, 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" N 59-ФЗ от 2 мая 2006 года (с последующими изменениями и дополнениями) в обоснование возможности подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в электронном виде и обязанности соответствующего государственного органа рассмотреть поступившее в электронной форме уведомление является необоснованной.

Федеральным законом N 59-ФЗ устанавливаются нормы общего характера, регулирующие правоотношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Вместе с тем, уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться на основании специальных норм, закрепленных Федеральным законом N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (п. 7 ст. 2 этого Федерального закона).

Часть 1 ст. 7 Федерального закона N 54-ФЗ определяет единственную форму, в которой может быть подано уведомление о проведении публичного мероприятия, - письменную. Возможность подачи уведомления в форме электронного документа данным Федеральным законом не предусматривается.

Согласно части 2 ст. 7 того же Федерального закона порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Проверяя оспариваемые положения Областного закона, устанавливающие определенный порядок подачи уведомления, суд не вправе входить в обсуждение целесообразности установления областным законодателем конкретного порядка, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части может являться только установление того, что этот нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Определяя в абзацах первом и втором части 1 статьи 4 Областного закона "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" N 146-ЗС, что письменное уведомление должно быть представлено организатором публичного мероприятия лично по предъявлении паспорта или иного заменяющего его документа, а если организатором выступают несколько граждан - всеми ими лично и одновременно по предъявлении каждым из них паспортов или иных заменяющих их документов, областной законодатель реализовал предоставленные ему частью 2 ст. 7 Федерального закона N 54-ФЗ полномочия по нормативному урегулированию порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, не превысив при этом нормотворческую компетенцию.

Содержание двух указанных абзацев не вступает в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и не устанавливает дополнительные ограничения, которые ущемляли бы права граждан на проведение публичных мероприятий и участие в них, не требует сбора и представления документов, не предусмотренных федеральным законодательством, не вводит какие-либо условия, направленные на воспрепятствование проведению публичного мероприятия.

С учетом изложенного, ссылку Николаева Э.А. на нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к первым двум абзацам ч. 1 ст. 4 Областного закона нельзя признать обоснованной.

Требование о предъявлении паспорта или иного заменяющего его документа при подаче организатором уведомления о проведении публичного мероприятия не может рассматриваться как нарушение прав организатора, поскольку обусловлено необходимостью установления личности гражданина, подающего уведомление.

На организатора публичного мероприятия законом возлагается ряд обязанностей (ч. 4 ст. 5 Федерального закона N 54-ФЗ), в установленных законом случаях он может быть привлечен к ответственности (например, на основании ч. 6 ст. 5 того же Федерального закона, ст. 20.2 Кодекса об административных правонарушениях). Граждане, перечисленные в ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 54-ФЗ, либо не достигшие возраста, указанного в ч. 1 той же статьи, не могут являться организаторами публичных мероприятий.

С целью последующей проверки наличия или отсутствия оснований, исключающих возможность для того или иного лица быть организатором публичного мероприятия, установления того, что уведомление подается организатором-гражданином от своего имени, идентификации субъекта, который будет нести возложенные законом на организатора обязанности и при их неисполнении соответствующую ответственность, личность организатора должна быть установлена на стадии принятия уведомления о проведении публичного мероприятия.

В силу ч. 1 ст. 5 Федерального закона N 54-ФЗ организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.

В случаях, когда организатором публичного мероприятия выступают несколько граждан, эти граждане, с точки зрения закона объединены правовым статусом организатора. Следовательно, на каждом из них лежит обязанность явиться в соответствующий орган для подачи уведомления. Единство правового статуса организатора, отсутствие в федеральном законодательстве норм, позволяющих поручить подачу уведомления одному из граждан, входящих в состав организатора, а также необходимость фиксирования времени подачи уведомления о проведении публичного мероприятия обуславливают требование одновременной явки всех лиц, объединенных понятием "организатор публичного мероприятия" в соответствующий орган для подачи уведомления.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для вывода о том, что оспариваемые положения Областного закона устанавливают требования, необоснованно ограничивающие права граждан, имеющих намерение организовать и провести публичное мероприятие.

Решение об организации и проведении публичного мероприятия принимается организатором добровольно. Принимая такое решение, организатор по собственной воле принимает на себя обязанности, предусмотренные законодательством, в том числе, по соблюдению установленного порядка подачи уведомления.

С учет этого довод Николаева Э.А. о том, что необходимость личной явки в соответствующий орган для подачи уведомления о проведении публичного мероприятия нарушает его право на свободу передвижения, закрепленное в ст. 1 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 года N 5242-1, является несостоятельным.

Вопреки утверждению заявителя, положений, ограничивающих свободу передвижения организатора публичного мероприятия, нормы, изложенные в ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС, не содержат.

При таких обстоятельствах правовых оснований для признания абзацев первого и второго ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС недействующими не имеется.

Пункт 3 ч. 3 ст. 5 Федерального закона N 54-ФЗ наделяет организатора публичного мероприятия правом уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

На основании части 4 ст. 7 того же Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

Сформулированная в абзаце третьем ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС норма о том, что если организатором публичного мероприятия (в случаях, когда им являются один или несколько граждан) отдельные участники публичного мероприятия уполномочены выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, то уведомление о проведении публичного мероприятия представляется совместно организаторами публичного мероприятия и данными лицами лично и одновременно по предъявлении паспортов или иных заменяющих их документов, противоречит ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 54-ФЗ, предусматривающей, что уведомление о проведении публичного мероприятия подается в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления организатором.

В данном случае Федеральным законом определен субъект, который вправе и обязан подать уведомление - организатор публичного мероприятия. Возможность возложения обязанности по подаче уведомления на иных лиц Федеральным законом не предусмотрена.

Часть 2 ст. 7 Федерального закона N 54-ФЗ, подлежащая применению во взаимосвязи с ч. 1 ст. 7 и ст. 1 того же Закона, предоставляет государственным органам субъекта Российской Федерации право урегулировать только порядок подачи уведомления организатором публичного мероприятия, а не иными лицами.

Закрепленная в абзаце третьем ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС норма, в нарушение федерального законодательства, фактически вводит дополнительные ограничения для подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, необоснованно устанавливает обязанность лиц, которых организатор (гражданин или несколько граждан) уполномочил выполнять распорядительные функции, явиться в соответствующий орган для подачи уведомления, а также обязанность организатора обеспечить явку этих лиц, в то время как Федеральный закон возлагает на уполномоченных участников лишь обязанность подписать уведомление наравне с организатором публичного мероприятия. При этом подписание уведомления не означает приобретение уполномоченным статуса организатора и принятие на себя всего объема прав и обязанностей последнего.

Поскольку судом установлено противоречие абзаца третьего ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, и не выявлены такие противоречия в отношении абзацев первого и второго указанной части статьи, заявление Николаева Э.А. подлежит удовлетворению в части.

Абзац третий ч. 1 ст. 4 Областного закона N 146-ЗС, применявшийся с 2009 года, признается недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Николаева Эдуарда Анатольевича о признании недействующей части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац третий части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области "О некоторых вопросах, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Ростовской области" от 27 сентября 2004 года N 146-ЗС (в редакции Областных законов от 28 декабря 2005 года N 453-ЗС, от 1 октября 2009 года N 311-ЗС, от 10 мая 2011 года N 588-ЗС, от 14 сентября 2011 года N 686-ЗС, от 8 ноября 2011 года N 717-ЗС, от 29 февраля 2012 года N 814-ЗС).

В удовлетворении остальной части требований отказать.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий

О.А. Руднева