Раздел 4. Положение детей, находящихся в конфликте с законом. "Социальный портрет" несовершеннолетнего правонарушителя. Безнадзорные и беспризорные дети. Феномен "детей улиц": особенности образа жизни, формы социальной помощи таким детям. Роль семьи в социальной дезадаптации детей. Интернатное воспитание как фактор риска нарушения поведения несовершеннолетних.

Раздел 4.
Положение детей, находящихся в конфликте с законом. "Социальный портрет"
несовершеннолетнего правонарушителя. Безнадзорные и беспризорные дети.
Феномен "детей улиц": особенности образа жизни, формы социальной
помощи таким детям. Роль семьи в социальной дезадаптации детей.
Интернатное воспитание как фактор риска нарушения
поведения несовершеннолетних.

Как отмечено в "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года", утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р, "практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь".

Главными факторами, влияющим на воспитание, как успешных молодых людей, так и на дезадаптацию детей, их отклоняющееся противоправное поведение , являются проблемы в семье.

"Причина демографической катастрофы, перед угрозой которой оказалась сегодня Россия, не столько в низкой рождаемости, сколько в высочайшем уровне внутреннего бытового насилия, - отмечает демограф, профессор Оксфордского университета Маргрет Саттеруэйт*(4).

"Основная часть человеческих потерь в Российской Федерации происходит совсем не по причине низкой рождаемости или эмиграции, а из-за высочайшего уровня насильственных смертей. В течение последних 15 лет Россия является лидером по абсолютному числу жертв домашнего насилия среди детей и женщин. Масштаб латентности насилия и безнаказанность, отсутствие противостояния ему - основные факторы его распространения.

Лица до 18 лет представляют собой генофонд общества, на который мы все рассчитываем. Завтра именно они будут составлять основу нашего общества и строить свою (и нашу) жизнь именно на базе того опыта и системы ценностей, которые они приобрели в состоянии конфликта с законом.

По расчетам компетентных организаций, в России ежегодно несколько миллионов детей подвергаются домашнему насилию; около 60 тыс. подвергаются сексуальному насилию; 50 тыс. сбегают из дома; 2 тыс. кончают жизнь самоубийством; неопределенное число погибает; в стране около 1,5 млн. беспризорных, большинство которых вовлечены в сферу сексуальной эксплуатации и в любом случае никак не могут считаться психически адекватными и физически здоровыми. Эта "армия" - тоже генофонд и будущее нации. Распространение наркомании (от 3 до 6 млн. страдающих наркоманией в целом по России, а среди подростков она выросла в 13,6 раза за десять лет) или рост алкоголизма (примерно 6 млн.) можно рассматривать как факторы, в значительной степени способствующие распространению физических и психологических заболеваний и как последствия перенесенного насилия против личности.

Отдельным последствием насилия является рождение больных, неполноценных детей и "психологическое бесплодие", то есть отказ от потомства и семьи вследствие перенесенной психологической травмы.

Психологическая нестабильность в обществе неизменно ведет к ухудшению состояния физического и психического здоровья и наоборот: отсюда идет ухудшение криминогенной обстановки, оказывая прямое влияние на демографическую ситуации".

Проблема ранней профилактики отклоняющегося поведения детей стоит в России наиболее остро. Система ранней профилактики - это первое звено системы правосудия в отношении несовершеннолетних в конфликте с законом (ювенальной юстиции). От понимания этого в обществе напрямую зависит своевременность принятия государством мер по пресечению криминализации несовершеннолетних, обеспечению безопасности общества, соблюдению прав детей-правонарушителей на выживание и развитие.

К сожалению, в общественном сознании части современного российского общества отмечается застой и прямой отказ от соблюдения прав ребенка, от цивилизованной дискуссии и поиска оптимальных для граждан и государства путей решения таких острых социальных проблем, как дети в конфликте с законом.

В статье "Диалог о ювенальной юстиции в России" д.ф.н. Ирина Шилова*(5) анализирует некоторые культурные понятия, на которых построены аргументы противников становления ювенальной юстиции в России и отмечает следующее:

"Самой главной отправной точкой, которая используется в большинстве статей, выступлений и писем является утверждение, что понятие ювенальной юстиции противоречит главным основам традиционного российского общества. Среди этих основ перечисляются: особое значение семьи в традиционном российском обществе, противоречие христианской догме "чти своих отца и мать" и патриархальность (!) российского общества. Использование этих фраз, однако, показывает, что их авторы практически не понимают объективных значений, которые эти фразы имеют, и оперируют ими, судя по всему, в результате их личной радости от избавления от советского атеизма и возвращения в российское общество института церкви. К сожалению, эти фразы имеют исключительно сильное влияние на слушателей и читателей и уводят их от ясного понимания проблем в сегодняшней ситуации с защитой прав детей.

Особое значение семьи в российском обществе трудно определить, потому что значение семьи в любом обществе при любой религии исключительно велико. И если авторы этих выступлений считают, что в России семья ценится выше, чем в других странах, то факты говорят противоположное. В семьях, проповедующих мусульманскую и буддистскую религии, например, решения, принятые семьёй, чаще всего имеют решающее значение в судьбах их членов. В то время как в типичной российской семье, которая в большей или меньшей степени ассоциирует себя с Православной христианской общиной, родственники достаточно независимы друг от друга в проявлении их индивидуальности. Что касается понятия семьи на Западе, то без всяких преувеличений можно сказать, что это понятие практически приравнивается к святым, по крайней мере, общество ожидает этого от своих членов. В Северной Америке редко встретишь семью, даже молодую, с одним ребёнком, а трое детей считается нормой. Для России же норма - единственный ребёнок. Нельзя также забывать, что все российские семьи - это постсоветские семьи, где большинство их членов в большей или меньшей степени были или воспитаны или по крайней мере постоянно соприкасаются с остатками советской идеологии, то есть идеологи государства, где семейные узы были разрушены так, как ни в одном другом государстве. И это только некоторые контраргументы против утверждения, что в российском обществе семья имеет огромное значение. Вероятно, сторонники таких утверждений, имеют в виду ту "идеальную" семью, которую им рисует собственное воображение.

Что же касается христианской нормы поведения "чти своих отца и мать", то опять же это прекрасная модель, к которой общество должно стремиться, но никак не социальная практика. Во многих случаях, "непочитание" - это большая семейная проблема, но в других случаях, это необходимая защитная реакция детей. Психологически нормальные дети, имеющие, например, родителей с асоциальным поведением, могут их любить, жалеть, даже заботиться о них, но никак не "почитать". Если ребёнок "почитает" своих явно плохих родителей, значит он уважает их, а это уже показатель первых криминальных проявлений его характера.

Следующий аргумент о якобы "патриархальности" современного российского общества вызывает просто недоумение. Мы можем говорить о патриархальности в поведении отдельных людей, в поведении в семье, но никак не в обществе. Законы Российской Федерации не ставят интересы мужчины, мужа, отца или брата выше интересов женщины, жены, матери или сестры. Социальная же политика Российского Правительства активно направлена на уменьшение неравенства между мужчиной и женщиной, то есть на исчезновение патриархальности в семье.

В целом, представители движений против ювенальной юстиции явно видят роль церкви как заместительницы коммунистической "религии", а это значит, что они не понимают, что христианская религия, в отличие от коммунистической, не является в России государственной религией. То есть, христианские заповеди, как и заповеди других религий, не могут непосредственно отражаться в государственном законодательстве, а основная политика Российского Правительства является секулярной.

В выступлениях антиювеналистов звучит озабоченность о возможном ухудшении демографической ситуации в России в случае введения закона о ювенальной юстиции: родители, якобы, будут бояться иметь детей, потому что дети будут в состоянии жаловаться на родителей. Что же защищают защитники будущей хорошей демографической ситуации? Опять же прекрасную идею. А система ювенальной юстиции по определению защищает конкретного ребёнка.

Распространённый советский миф о защищённости детей в Советском Союзе по - прежнему живёт, и вызывает беспокойство то, что даже статистические данные мало беспокоят россиян. Понимают ли антиювеналисты, что в определённой степени они становятся ответственными за отсутствие достаточного законодательства о защите детей? Алексей Головань, бывший Уполномоченный по правам ребенка в Москве, заявил на пресс-конференции, что в 2009 году в России погибло от рук взрослых более 500 детей, более 900 были изнасилованы и 12,5 тысяч находятся в розыске. И это только официальные данные. Мы прекрасно знаем, что именно в традиционном постсоветском обществе многие преступления, особенно изнасилования, и даже смерти детей в результате недостатка родительского или педагогического внимания, просто скрываются. На фоне этой страшной сегодняшней статистики беспокойство по поводу будущей демографической ситуации выглядит практически безнравственно.

Сам по себе диалог между общественными группами, которые придерживаются разных взглядов на функцию ювенальной юстиции в обществе, не опасен, а наоборот, абсолютно необходим. В результате этого диалога, например, выявился наиболее сложный и тревожащий общественность вопрос о праве опекунских органов забирать детей из семьи. Значит, наибольшее внимание всех, кто участвует во введении новых законов и их практическом воплощении, должно быть привлечено именно к этому процессу, который должен быть тщательно прописан в инструкциях и базироваться на новейших исследованиях психологии, юриспруденции и других дисциплин. И решение об изолировании детей от родителей должно быть самым последним в ряду защиты детей. Но когда одна из сторон, используя популярные лозунги и привлекательные, в частности для взрослых людей, имеющих детей, фразы, практически останавливает диалог, страдают и, самое страшное, погибают от этого - дети. Они погибают от нежелания взрослых и сильных дискутировать! Эти дети не имеют возможности ни защитить себя, ни высказаться, и даже перспектива (!) для них пожаловаться по телефону, по мнению антиювеналистов, не должна обсуждаться. Это представляется ими как табу, совершенно в традициях советского политического режима".*(6)

На 1 января 2009 г. в России в ЦВСНП ОВД содержалось 13 537 детей (из них девочек - 2 573, мальчиков - 10 964). По возрасту состав несовершеннолетних, находившихся в данных учреждениях, выглядит следующим образом:

- в возрасте 7 лет - 69 детей (15 девочек, 54 мальчика);

- в возрасте 8 лет - 110 детей (25 девочек, 85 мальчиков);

Характеристика несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел (ОВД) за совершение правонарушений: в 2000 г. - всего доставлено 1 175 336, в 2005 г.- 1 120 339 лиц, 2008 г. - 928 219, из них:

- в возрасте до 13 лет: в 2000 г. - 312 800 (уд. вес в общем числе доставленных лиц - 26,6%) , в 2005 г. - 287 611 (25,7%) , 2008 г. - 209 480 (22,6%);

- в возрасте 14 - 15 лет: в 2000 г. - 377 150 (32,1%), 2005 г. - 359 461 (32,1%), 2008 г. - 290 066 лиц (31,2%);

- в возрасте 16 - 17 лет: 2000 г. - 485 386 (41,3%) , 2005 г. - 473 267 (42,2%), 2008 г. - 428 673 (46,2%);

- воспитывались в неполных семьях: 2000 г. - 438 029 (37,3%), 2005 г. - 440 503 (39,3%), 2008 г. - 354 566 (38,2%);

- не имеющих родителей: 2000 г. - 29 760 (2,5%), 2005 г. - 51 357 (4,6%), 33 192 (3,6%);

- доставлены за совершение общественно опасных деяний до достижения возраста привлечения к уголовной ответственности: 2000 г. - 81 114 (6,9%), 2005 г. - 48 234 (4,3%), 2008 г. - 38 050 (4,1%);

- доставлены за совершение административных правонарушений: 2000 г. - 750 293 (63,8%), 2005 г. - 554 703 (49,5%), 2008 г. - 493 426 (53,2%);

- доставлены за распитие спиртных напитков или за появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения: 2000 г. - 293 448 (25%), 2005 г. - 253 845 (22,7%), 2008 г. - 284 495 (30,6%).

Численность несовершеннолетних, состоявших на учете в подразделениях органов внутренних дел: в 2000 г. - 410 131, 2005 г. - 350 151, 2008 г. - 313 113 несовершеннолетних, из них:

- в возрасте до 13 лет: 2000 г. - 87 956 (21,4% в общем числе лиц, состоящих на учете), 2005 г. - 79 373 (22,7%), 2008 г. - 72 583 (23,2%);

- 14 - 15 лет: 2000 г. - 134 260 (32,7%), 2005 г. - 111 059 (31,7%), 93 115 (29,7%);

- 16 - 17 лет: 187 915 (45,8%), 2005 г. - 159 718 (45,6%), 147 415 (47,1%);

- учащиеся общеобразовательных школ: 2000 г. - 213 079 (52%), 2005 г. - 189 120 (54%), 2008 г. - 181 445 (57,9%);

- не работающие и не учащиеся: 2000 г. - 80 476 (19,6%), 2005 г. - 51 023 (14,6%), 2008 г. - 26 898 (8,6%).

- воспитывались в неполных семьях: в 2000 г. - 156 889 (38,3%), 2005 г. - 145 031 (41,4%), 2008 г. - 132 125 (42,2%);

- не имеют родителей: 2000 г. - 12 381 (3%), 2005 г. (18 473 (5,3%), 2008 г. - 18 118 (5,8%).*(7)

Типология несовершеннолетних правонарушителей необходима для того, чтобы эффективно и обоснованно выстроить реабилитационные программы в их отношении.

В качестве основных типов потребителей социальных услуг системы, работающей с детьми в конфликте с законом (ювенальной юстиции) можно выделить следующие:

1. Дети группы риска. Это категория детей, которые в силу различных причин и обстоятельств своей жизни более других категорий несовершеннолетних подвержены негативным внешним воздействиям и для которых высока вероятность совершения правонарушения;

2. Дети в конфликте с законом;

3. Семьи с детьми, находящиеся в социально опасном положении.

Каждую из указанных категории можно классифицировать. Так, в числе детей группы риска выделяются:

Дети из неблагополучных семей. Данные исследований однозначно подтверждают наличие взаимосвязи между семейным неблагополучием и высокой вероятностью совершения несовершеннолетними правонарушений, в том числе повторных.

Основные недостатки семейного воспитания:

1. безнадзорность;

2. личный негативный пример родителей (употребление алкоголя, наркотиков, проявления агрессии, жестокости и т.п.);

3. целенаправленная деятельность родителей по вовлечению детей в антиобщественное поведение или в совершение преступлений.

В рассматриваемой группе можно выделить:

- детей из неполных семей. Неполные семьи - это семьи с одним родителем и детьми. Статистика неполных семей. Переписи населения последних десятилетий фиксируют рост числа неполных семей в России (Н.Ф. Дивицына "Семьеведение", М., Владос-пресс, 2006 г., с. 239). Основные причины появления неполных семей - развод родителей, внебрачные рождения, смерть одного из родителей. Большинство семей в России пока еще формально являются полными, однако несовершеннолетние правонарушители в случаев росли в неполной семье. Неполные семьи сталкиваются с множеством разнообразных проблем, но одной из наиболее значимых является малообеспеченность.

- детей из многодетных семей;

- детей, находящихся в конфликте с родителями (родителем);

- детей из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации (малоимущие семьи, семьи беженцев, вынужденных переселенцев и т.п.);

Дети улицы. Эта категория детей нередко рекрутируется из первой группы, но для целей исследования и, главное, для целей разработки индивидуально ориентированных профилактических мер имеет самостоятельное значение. В составе данной группы можно выделить:

- детей, бежавших из дома или другого места пребывания, то есть имеющих, в принципе, постоянное место жительства или пребывания;

- детей, не имеющих постоянного места жительства;

- детей, оставшихся без попечения родителей;

- детей с некоторыми отклонениями в поведении;

- детей - жертв вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий.

Дети улицы, как правило, являются выходцами из социальных низов. Главной причиной ухода ребенка на улицу является неблагополучие в семье. Именно на улице эти дети удовлетворяют свои потребности в защите и безопасности, в любви и понимании, в общении и взаимопомощи и т.д.

Дети улицы (уличные дети) - это, в общепринятом понимании, дети вне опеки со стороны взрослых, дети, лишенные педагогического надзора и попечения в любой легальной форме. Приведем некоторые определения термина "дети улиц" или "уличные дети", предложенные международными организациями, работающими в сфере помощи детям. Так, по определению, закрепленному в Конституции европейской сети по работе с уличными детьми (ENSCW), уличные дети - это дети и подростки в возрасте до 18 лет, которые, не имея или даже и имея семью, значительную часть времени проводят на улице, живут на улице, и на образ жизни которых улица оказывает основополагающее влияние.

Группой неправительственных организаций для детей улиц (Inter-NGO Programme for Street Children and Street Youth) было предложено следующее определение: "уличный ребенок" - это любой несовершеннолетний, для которого улица (в широком смысле этого слова, включающем незанятые жилища, незаселенные земли и т.д.) стала его обычной средой, а также тот, кто не имеет достаточной защиты и контроля со стороны взрослых. ЮНИСЕФ определяет две основные группы, которые можно отнести к "детям улиц":

- Дети, работающие на улице (street working children) - в некоторых источниках название этой группы переводится как "дети на улицах", (children on the streets) - проводят большую часть дня на улице, зарабатывая деньги, а на ночь возвращаются домой. У этих детей не разрушена связь с семьей, в некоторых случаях они продолжают посещать школу;

- Дети, живущие на улице (street living children) - в некоторых источниках название этой группы переводится как "дети улиц" или "уличные дети" (children of the streets) - проводят все свое время вдали от своих семей или не имеют их вовсе, живут на улице. Как правило, у этих детей полностью утрачены связи с семьей и домом.

В России данному понятию юридически в наибольшей степени соответствует понятие "беспризорные дети", под которыми в соответствии с Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (N 120-ФЗ от 24.06.1999 г.) понимаются безнадзорные несовершеннолетние, не имеющие места жительства и (или) места пребывания.

Уличные дети испытывают в наибольшей степени влияние факторов, лежащих вне сферы семейного или школьного влияния. Еще в 80-е годы прошлого века Независимая комиссия по международным гуманитарным вопросам, созданная вне рамок ООН, обратила внимание на так называемых детей улицы (См., Дети улицы. Растущая трагедия городов. Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М., 1990). Точные статистические данные о количестве уличных детей отсутствуют, косвенно вывод об их количестве можно сделать по статистическим данным о количестве детей, помещенных в ЦВСНП, находящихся в системе МВД РФ, во-вторых, попавших в детские приюты, в-третьих, находящихся на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних. МВД РФ приводит следующие данные за 2006 год:

- Численность несовершеннолетних, находящихся в учреждениях временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, на 1 января 2007 г. - 16 003 чел.;

- Численность несовершеннолетних, состоящих на учете в органах МВД РФ - 346 662 чел.;

- Численность несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел по всем основаниям за совершение правонарушений - 1 131 661 чел., в том числе воспитывающихся в неполной семье - 426 398 чел., не имеющих родителей - 46 233.

Не все из указанных категорий могут быть отнесены к беспризорным и безнадзорным детям, однако о численности тех, кто оказался вне поля зрения государственных учреждений, можно судить на основе специально проведенных исследований. Существуют данные, что число беспризорных и безнадзорных детей колеблется в пределах 2 млн. чел. (Положение детей в Российской Федерации. Доклад. М., СФ Федерального Собрания РФ, 2008 г.)

К отличительным признакам, позволяющим считать ребенка беспризорником, относятся:

- практически полное прекращение связей с семьей, родителями, родственниками;

- проживание в местах, не предназначенных для этого (на свалках, необитаемых чердаках и подвалах жилых домов, на вокзалах, в аварийных домах и т.д.);

- добывание средств к существованию случайными способами, а также антисоциальными способами (попрошайничество, воровство и пр.).

Беспризорные дети, безусловно, относятся к группе социального риска, поскольку их поведение либо на грани преступного, либо уже стало таковым. При этом понятие "группа социального риска" фигурирует в нормативных документах и в правовых исследованиях в разном контексте. Другими словами, беспризорник - не только правонарушитель (потенциальный или состоявшийся), но и существо, нуждающееся в помощи.

Причин возникновения детской беспризорности, безнадзорности и бродяжничества (и, соответственно, факторов, влияющих на увеличение числа правонарушений и преступлений несовершеннолетних) несколько и они достаточно стабильны:

- Особенности современной социально-экономической ситуации в стране, а именно, повсеместное ослабление традиционных семейных устоев, изменения в системе моральных ценностей старшего и младшего поколений, навязывание новых повышенных стандартов потребления, коммерциализация досуговых и спортивно-оздоровительных учреждений, предназначенных для детей и т.п.;

- Асоциальный образ жизни родителей пьянство, алкоголизм, наркомания);

- Жестокое обращение с детьми в семье или домах-интернатах.

Основная причина беспризорности несовершеннолетних - неблагополучие в семье, которое многие исследователи определяют как типичное явление современной России.

Так, по итогам 2009 года зарегистрировано 1160 самовольных уходов несовершеннолетних, при этом 864 (в 2008 г. - 882 чел.) ребенка ушли из дома, что составляет около 75% (справка отдела по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних Прокуратуры Ростовской области о самовольных уходах несовершеннолетних в 2009 г.). Поскольку именно семья является тем социальным институтом, где ребенок проходит первичную социализацию, то кризис семейно-брачных отношений рассматривается как основная объективная причина маргинализации детей.

Среди беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних значительное число воспитанников государственных интернатных учреждений - в Ростовской области из детских домов в 2009 году самовольных уходов было зарегистрировано 107 (в 2008 г. - 164), из школ-интернатов - 35 (в 2008 г. - 66), из социальных приютов - 80 (в 2008 г. - 48), из лечебных учреждений - 74 (в 2008 г. - 79). Самовольные уходы детей из указанных учреждений, как правило, вызваны побоями и жестоким обращением.

Каким бы ни был источник детской беспризорности, налицо современное социальное явление, требующее особого внимания, особого подхода, приоритетного обеспечения.

Трудные дети. Трудные дети также собирательное понятие, обозначающее, главным образом, детей - школьников, совершающих статусные правонарушения. В принципе, термин "трудные дети" не является научным. В большей мере этот термин используется в практической педагогике, журналистике и в обыденной жизни. Вместе с тем, универсальность и внешняя понятность данного термина повлекли его широкое применение и в научных трудах, особенно в сфере педагогики и педагогической психологии.

Можно выделить три главных признака, составляющих содержание понятия "трудные дети": 1. наличие у детей различных форм отклоняющегося поведения (дети с нарушениями поведения); 2. нарушения поведения не поддаются или трудно поддаются коррекции; 3. это дети, особо нуждающиеся в индивидуальном подходе (См., В.Г. Степанов "Психология трудных школьников", М., ACADEMIA, 2001, с. 8).

Конкретизируя детей этой группы для целей настоящего исследования, можно выделить:

- неуспевающих в учебе детей

- курящие мальчики и девочки

- оставившие учебу (не обучающиеся дети). Количество таких детей, оставивших учебу по разным причинам, существенно возрастает в возрастных группах 12, 13, 14 и 15 лет, хотя и демонстрирует тенденцию к снижению (Образование в России. Статбюллетень. М., МГУПИ, 2009 г.)

Во многих школах существуют локальные нормативные акты в виде Положений о постановке учащихся на внутришкольный учет. Например, в Московской школе N 534 устанавливается, что в соответствии со статьями 5, 6, 14 ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" основаниями для постановки на внутришкольный учет является:

- непосещение или систематические пропуски занятий без уважительных причин (суммарно 15 дней),

- неуспеваемость учащегося по учебным предметам,

- социально-опасное положение в виде безнадзорности или беспризорности, бродяжничества или попрошайничества,

- употребление психоактивных и токсических веществ, спиртных напитков, курение,

- совершение правонарушения, повлекшего за собой меры административного взыскания,

- совершение правонарушения, содержащего признаки преступления, до достижения возраста уголовной ответственности,

- постановка на учет в КДН и ЗП, ПДН,

- систематическое нарушение внутреннего распорядка школы,

- нарушения дисциплины в школе (драки и др.) и Устава образовательного учреждения (См., сайт школы N 534 http://sch534.edusite.ru)/

Дети в конфликте с законом могут быть классифицированы на следующие группы:

1. Дети в возрасте от 14 до 18 лет, совершившие преступления и подвергнутые судом различным видам уголовного наказания;

2. Дети в возрасте от 14 до 18 лет, совершившие преступления и освобожденные от уголовной ответственности или от наказания;

3. Дети, совершившие общественно опасные деяния, содержащие признаки преступлений, но не достигшие возраста уголовной ответственности;

4. Дети, совершившие общественно опасные деяния, содержащие признаки преступлений, достигшие возраста уголовной ответственности, но имеющие отставание в психическом развитии, не позволяющее им в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) или руководить ими;

5. Дети, совершившие общественно опасные деяния, содержащие признаки преступлений, достигшие возраста уголовной ответственности, но являющиеся невменяемыми.

6. Дети, совершившие различные административные правонарушения;

7. Дети, совершившие разнообразные статусные нарушения.

Социально-психологический "портрет"
несовершеннолетнего правонарушителя

Ситуация в семье:

- Трудности в осуществлении контроля над поведением ребенка (в каждом третьем случае)

- Отсутствие должного контроля со стороны родителей (в каждом третьем случае)

- Непоследовательное воспитание (каждый пятый случай)

Ситуация в школе:

- Отсутствие мотивации на учебу, проявляемая прежде всего в прогулах (каждый третий случай)

- Низкая успеваемость (каждый пятый случай)

- Плохое поведение в классе (каждый шестой случай)

- Проблемы во взаимоотношениях с учителями и с одноклассниками (каждый десятый)

Взаимоотношения со сверстниками:

- Наличие друзей и приятелей с асоциальными взглядами и установками (80% случаев) и, как следствие, отсутствие или малое количество социально адаптированных сверстников из близкого окружения

- Проблемы употребления психоактивных веществ (ПАВ) - наркотики/алкоголь:

- Более четверти несовершеннолетних эпизодически употребляли алкоголь или наркотики

- Систематически употребляет алкоголь пятая часть несовершеннолетних правонарушителей

- Употребление ПАВ, препятствующее нормальной деятельности (учебе, поведению), отмечается у пятой части правонарушителей

- Правонарушение связано с употреблением алкоголя или наркотиков - также у пятой части несовершеннолетних

- Таким образом, употребление ПАВ непосредственно связано с совершением правонарушений. Следует учесть, что почти 13% правонарушителей систематически употребляют наркотики и ингалянты.

Досуг и развлечения:

- У каждого четвертого правонарушителя отмечается непродуктивное использование свободного времени

- Так же у каждого четвертого недостаточно организованный досуг

- Иными словами, 80% правонарушителей не знают, чем заняться в свободное время. Притом, что только у 20% констатируется отсутствие личных интересов.

Личные качества и поведение

- В каждом шестом случае констатированы:

- Гиперактивность, нарушения внимания

- Физическая агрессия

- Вербальная агрессия

- Неконтролируемые вспышки гнева

- Проблемы с самооценкой (завышенная или неустойчивая)

Система ценностей и социальных установок

- Неготовность признать наличие проблем и обратиться за помощью - каждый четвертый случай

- Наличие антисоциальных или криминальных установок - так же в каждом четвертом случае

История криминализации

- Совершение общественно опасных деяний, влекущих уголовную ответственность, но не повлекших ее по разным причинам (ч. ч. 1, 3 ст. 20 УК РФ, ст. 76 УК РФ) - каждый третий случай

- Совершение правонарушений, не повлекших уголовной ответственности, но обусловивших профилактическую работу (как правило, неуспешную) - каждый четвертый случай

- Рецидив правонарушений - каждый пятый случай

- Социально-психологическая ситуация развития несовершеннолетнего

- Финансовые и жилищные проблемы у семьи - каждый шестой случай

- Серьезные эмоциональные травмы в семье - каждый шестой случай

- Злоупотреблением родителями алкоголем/наркотиками - каждый восьмой случай

- Криминальная опыт родителей - каждый девятый случай

Обобщенный "социальный портрет" несовершеннолетнего
правонарушителя

Ребенок из семьи с низким уровнем "воспитательной компетентности" у родителей, имеющий проблемы в школе (прежде всего, вследствие отсутствия мотивации на учебу), асоциальный круг общения, неорганизованный досуг.

Имеет опыт эпизодического либо систематического употребления алкоголя и/или других ПАВ.

Характеризуется невысоким уровнем самопонимания и наличием проблем в ценностно-нормативной сфере, а также в сфере волевого контроля над эмоциями.

Нередко ранее вступал в конфликт с законом, при неэффективном вмешательстве (профилактической работе).

Финансовые, жилищные, эмоциональные проблемы в семье напрямую не связаны с формированием антисоциальной либо криминальной направленности несовершеннолетнего, но в совокупности с указанными выше особенностями ситуации формирования личности могут повышать вероятность конфликта несовершеннолетнего с законом

Таким образом выделяются объекты профилактической работы с несовершеннолетним правонарушителем:

- Семья

- Школа

- Окружение/контакты

- Личность несовершеннолетнего

Необходимость усиления профилактической работы с несовершеннолетними правонарушителями по двум направлениям:

- ранняя профилактика (при появлении первых признаков опасности совершения подростком правонарушений либо когда правонарушение совершено, но не влечет за собой возбуждения уголовного дела)

- профилактика рецидива совершения правонарушений и общественно опасных деяний

Для эффективности ранней профилактики необходимы:

- оценка случайности/неслучайности совершения правонарушения

- установление особенностей психического и личностного развития несовершеннолетнего

- анализ социально-психологической ситуации развития и жизни подростка

- оценка риска рецидива

Расследование общественно опасных деяний несовершеннолетних требует:

- получения достоверной юридически значимой психологической информации о несовершеннолетнем;

- установления способности несовершеннолетнего подростка к осознанно-волевому поведению в ситуации совершения общественно опасного деяния

- оценки риска рецидива правонарушения

Судебное рассмотрение дела требует:

- оценки юридически значимой психологической информации о несовершеннолетнем

- установления виновности / невиновности

- оценки риска рецидива правонарушения

- определение меры наказания и мер воздействия по ресоциализации

- определение мер медицинского и воспитательного характера (при необходимости)

Исполнение наказания требует:

- разработки стратегии адаптации и перевоспитания

- оценку риск рецидива

- определение психологической готовности к условно-досрочному освобождению (УДО)

- меры по реадаптации и ресоциализации осужденного несовершеннолетнего

Для решения обозначенных задач на всех стадиях профилактической работы разработана технология сбора и анализа юридически значимой информации о несовершеннолетнем подсудимом и судебной защите прав несовершеннолетних в соответствии с ч. 4 ст. 29 и ст. 421 УПК РФ (В.В. Ткачев, Е.Л. Воронова, С.С. Шипшин. - Ростов-на-Дону, 2009).

Технология базируется на российском уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, российских и зарубежных исследований в области изучения механизмов отклоняющегося и криминального поведения несовершеннолетних и предполагает:

- структурированную оценку риска повторного правонарушения и ресурсов ресоциализации несовершеннолетнего

- привлечение специалистов (психологов, социальных педагогов, медиков и др.) для оценки рисков, составления доклада суду и разработки индивидуальных программ ресоциализации несовершеннолетнего и его социального сопровождения

- координацию деятельности всех субъектов профилактики

- верификацию результатов

Факторы, влияющие на развитие отклоняющего поведения
у несовершеннолетнего

- Социально-психологические (внешние)

- Индивидуальные (внутренние)

- Исторические ("динамические")

Социально-психологические (внешние)

Факторы макроуровня, наиболее опосредованно влияющие на совершение правонарушения и наименее подверженные коррегированию со стороны общественных институтов (бедность, безработица).

Факторы "среднего" (moderate) уровня - условия, в которых существует несовершеннолетний (район, квартал, школа, социальное окружение, контакты).

Факторы микроуровня - семья (взаимоотношения, семейное насилие, наличие зависимостей - алкогольной или наркотической и т.п.).

Социально-психологические факторы микроуровня (семья), непосредственно связанные с развитием отклоняющегося (в том числе противоправного) поведения:

- отсутствие должного контроля

- плохие родительские тактики воспитания (непоследовательность)

- жестокое обращение (неприемлемые наказания, отчуждение, безразличие со стороны родителей)

- проблемы алкогольной или наркозависимости членов семьи, особенно родителей

- криминальность родителей / членов семьи

- серьезные эмоциональные травмы в семье

Социально-психологические факторы "среднего" уровня, оказывающие значительное влияние на развитие противоправного поведения:

- проблемы в школе (плохая успеваемость, отвержение одноклассниками, проблемы с учителями, прогулы)

- отвержение сверстниками

- делинквентность сверстников

- недостаток просоциальной поддержки со стороны сверстников или взрослых

Социально-психологические факторы макроуровня, непосредственно не определяющие противоправное поведение, но служащие неблагоприятным социальным фоном:

- бедность как отсутствие ресурсов для поддержания среднего для региона уровня жизни

- неравенство возможностей

- социально-экономическая депривация (считает себя принадлежащим к классу "обездоленных")

Индивидуальные:

- отставание в психическом развитии

- синдром гиперактивности и дефицита внимания (ММД)

- психопатические черты

- проблемы совладания с гневом

- рискованное / импульсивное поведение

- агрессия (физическая и/или вербальная)

- недостаток эмпатии

- завышенная или неустойчивая самооценка

- негативные установки

- отсутствие чувства вины

- проблемы со здоровьем / инвалидизация

Факторы, влияющие на увеличение числа правонарушений и преступлений, совершаемых несовершеннолетними

Исторические ("динамические") факторы:

- Ранний отрыв от родителей

- Делинквентное поведение

- Неудачные попытки вмешательства (служб профилактики)

- Длительное проживание в асоциальной среде

- Употребление алкоголя, наркотиков, токсикомания

- Неоднократное совершение общественно опасных деяний

"Социальный портрет" несовершеннолетнего правонарушителя

По результатам анализа экспертных интервью этот портрет выглядит следующим образом.

Информанты отмечают, что дети, чей конфликт с законом формально фиксируется, относятся, как правило, к представителям социально незащищенных групп - неполная семья, повторный брак матери, проживание с бабушкой, низкий уровень доходов в семье, употребление алкоголя в семье. При этом в ряде интервью высказано мнение, о том, что незначительные преступления совершают все подростки, но в случае наличия у родителей материального или иного ресурса, конфликт разрешается вне правовой сферы (урегулирования конфликта с потерпевшим до обращения в соответствующие структуры или коррупционным способом на стадии возбуждения уголовного дела).

Безнадзорные и беспризорные дети. Феномен "детей улиц": особенности образа жизни, формы социальной помощи таким детям; роль семьи в социальной дезадаптации детей. Интернатное воспитание как фактор риска нарушения поведения несовершеннолетних

Информанты отмечают, что в настоящее время сократилась категория уличных детей в узком смысле слова - то есть детей, чьей постоянно средой обитания является улица и точное место проживания отсутствует. Большинство - это дети, имеющие постоянное место проживание (с родителями, одним родителем, опекуном), но исчезающие из дома на 2 - 3 дня, в основном, в теплое время года.

Постоянное нахождение на улице, по мнению информантов, существенным образом меняет ребенка.

Конечно, у них (домашних) интеллект более развит, они более спокойные, у них нет такой тревожности, они более доверчивы к взрослым, они готовы открыться, довериться. Они тянутся к обществу, чтобы с кем-то быть. А уличные - они более обособленные, они направлены на то, чтобы кого-то обмануть, смотрят - где выгадать (из интервью с сотрудником социально-реабилитационного центра).

Причем изменения происходят быстро - достаточно 2 - 3 недель, а через полтора-два месяца происходит полная адаптация. Также экспертами отмечается сложность совместного пребывания "домашних" и "уличных" детей в одном пространстве нахождения - ЦВСНП органов внутренних дел, реабилитационные центры соцзащиты и т.п.

Интернатное воспитание в сравнении с социально неблагополучными семьями как дополнительный фактор риска опрошенными экспертами не отмечается. Фиксируются риски "возврата" детей из приемных семей, что является для них дополнительной травмой. Возвращение детей в данном случае - последствие той стратегии продвижения идеи приемного ребенка/приемной семьи, которая используется сейчас в России, как стратегии потребления с мощной рекламой подобной деятельности, с внедрением тезиса о том, что это модно и современно.

Формирование личности подростка происходит в таких сферах жизнедеятельности как семья, учеба, труд и досуг. Начиная с 2000-х годов, самостоятельными факторами, определяющим формирование личности молодого человека, являются телевидение и Интернет. Они с совокупности образуют целостную среду обитания подрастающего поколения, которая определяет их физическое, духовное, интеллектуальное развитие, поэтому именно в этих сферах следует искать причины негативных явлений, происходящих в подростковой и молодежной среде.

Многие специалисты отмечают, что дети-сироты покидают интернатные учреждения (детские дома) неподготовленными к самостоятельной жизни и, по существу, становятся одним из существенных источников пополнения криминальной среды. По данным Генеральной прокуратуры РФ через один год после выхода из детского дома около 30% бывших воспитанников теряют жилье и работу и превращаются в бомжей, примерно 20% - становятся преступниками, 10% - совершают суицид, и только около 30% более или менее адаптируются к самостоятельной жизни.

Наиболее важным с точки зрения воздействия на личность в подростковом возрасте является семья. То, что дети вступают в конфликт с законом, во многом является следствием неблагополучия в семейных отношениях.

Семья выполняет посредническую роль между индивидуумом и обществом. Исследователи постоянно отмечают прямую связь условий семейного воспитания с девиантным поведением подростков.

Получила развитие так называемая "скрытая беспризорность", то есть уклонение родителей от воспитания детей. Эта проблема коррелируется с проблемами семейного неблагополучия - тяжелое материальное положение семей, что вынуждает родителей искать дополнительные заработки, в связи с чем, практически, не остается времени на общение с детьми и их воспитание.

Многие из опрошенных детей, содержащихся в Ростовском ЦВСНП УВД отметили, что одной из существенных трудностей их жизни является отсутствие необходимого психологического контакта с родителями.

Современная семья переживает сложный этап эволюции - изменяются виды семейных отношений, иными становятся система власти и подчинения в семейной жизни, роли и функции супругов, положение детей.

Многие ученые характеризуют нынешнее состояние семьи как кризисное. Между тем, кризис семьи касается, главным образом, взаимоотношений между супругами.

Взаимоотношения между родителями и детьми базируются на традиционных ценностях: родители обеспечивают (или должны обеспечивать) своим детям физическую безопасность, психологический комфорт, достойное материальное содержание, заботу, полноценную социализацию, объединяя чувством любви и общности, давая возможность делить радости и горести совместной жизни.

В настоящее время в России наблюдается весьма значительное количество семей, которые в силу объективных или субъективных причин находятся в состоянии жизненного затруднения, нуждаются в помощи со стороны государственной системы защиты и социального обслуживания.

Это семьи малообеспеченные; беженцев и вынужденных переселенцев; с избыточной иждивенческой нагрузкой (многодетные или имеющие в своем составе инвалида), в которых на одного работающего приходится более одного иждивенца; воспитывающие детей-инвалидов; полные; военнослужащих срочной службы; ведущие аморальный образ жизни.

Одновременно возникают новые категории семей: безработных; военнослужащих-контрактников; проживающие в неблагополучных регионах; члены которых работают на предприятиях и в учреждениях, годами не выплачивающих заработную плату.

Основные недостатки семейного воспитания:

1. безнадзорность;

2. личный негативный пример родителей (употребление алкоголя, наркотиков, проявления агрессии, жестокости и т.п.);

3. целенаправленная деятельность родителей по вовлечению детей в антиобщественное поведение или в совершение преступлений.

В результате разводов, число которых по официальным данным постоянно растет и в настоящее время достигает полумиллиона в год, многие дети живут с одним из родителей.

Согласно данным социологических исследований 30,4% населения страны в возрасте до 45 лет один или несколько раз проходят через процедуру развода. У более чем половины в распавшемся браке имелись несовершеннолетние дети.

Таким образом, детей от прошлых браков имеют около 17% населения РФ в возрасте до 44 лет (Семья и родительство в современной России. Отчет о результатах исследования. М.,2009 г. www.fond-detyam.ru).

Вне брака в России рождается около 30% детей (Данные официальной статистики, www.gks.ru).

Профилактика правонарушений и преступлений несовершеннолетних

Информанты отмечают разобщенность субъектов системы профилактики, принадлежность их к разным ведомствам с различными, зачастую не совпадающими ведомственными интересами, и четко не определенным функционалом. При этом налаженность работы связывают с личным фактором, при его отсутствии - нормальная работа не складывается. Наиболее болезненным звеном в системе является ПДН (это отмечается и внутри, и извне данной службы). Причинами называется и низкая статусная позиция сотрудников ПДН в структуре МВД, и несовпадении задач службы и системы ведомственных показателей, и обремененность деятельностью, далекой от профилактики.

"Я не вижу тех инспекторов, которые душу отдадут этому ребенку. Их заставляют раскрывать преступления, они на это работают, может, сил уже не остается... И обвинять, что инспектор негодяй такой, я не могу, потому что я вижу, что они иногда приводят сюда детей и, пока мы их оформляем, - они стоя засыпают. Они устают, они много работают, но они не той работой занимаются" (из интервью сотрудника ЦВСНП, ранее работавшего в ПДН ОВД).

Предложение о создании единой координирующей службы, занимающейся вопросами профилактики правонарушений и адаптации несовершеннолетних, поддерживается большинством экспертов.

Мнение о ведомственной принадлежности экспертами не определяется - "только не в МВД".

Несовершеннолетние, совершившие преступления

Информанты отмечают повышенную плотность контакта с системой уголовной юстиции несовершеннолетнего, совершившего преступление, невозможность прекращения дела на этапе досудебного производства, что связывается ими со спецификой ведомственных показателей в системе МВД. Примирение - процедура, которая осуществляется исключительно на стадии судебного разбирательства. Для сокращения контакта предлагается упрощенная форма досудебного производства по делам несовершеннолетних, когда функции дознавателя ограничиваются составлением протокола, направляемого в ювенальный суд (по преступлениям небольшой и средней тяжести и впервые совершенным тяжким преступлениям по перечню).

Экспертами отмечается низкое качество оказания правовой помощи несовершеннолетним, совершившим преступления при осуществлении защиты в порядке ст. 51 Конституции РФ по сравнении с защитой, осуществляемой адвокатом по соглашению

Предельным сроком наказания в виде лишения свободы для несовершеннолетнего, после которого возможна нормальная адаптация, называется полтора года. Основной ресурс реадаптации после отбывания наказания в виде реального лишения свободы - сохранная семья.

Общие выводы по результатам экспертных интервью:

1. Несмотря на то, что проблемы ювенальной юстиции (правосудия в отношении несовершеннолетних в конфликте с законом) в России находятся в фокусе общественного внимания, на основе анализа экспертных интервью проявляется настороженность к исключительно "ювенальной" специализации внутри системы МВД и суда (структур, деятельность которых не ограничивается только несовершеннолетними).

В качестве рекомендаций - 1) на уровне речевых практик не использовать выражения "детский судья", "детский следователь" и т.п.; 2) пытаться изменить отношение профессионального сообщества к подобной специализации, повышать престиж данной деятельности организационными средствами (система и критерии профессионального отбора, дополнительное материальное поощрение, снижение нагрузки, хорошие помещения/здания, первоочередное и наиболее качественное обеспечение техническими средствами и ресурсами и т.д.); 3) пространственное выделение (отдельное здание, сектор с отдельным входом внутри общего здания суда или РОВД). В перспективе - выделение системы специализированных ювенальных судов из системы судов общей юрисдикции: районные/межрайонные ювенальные суды - окружные ювенальные суды - Ювенальная палата/коллегия Верховного Суда РФ. При этом предметом деятельности ювенальных судов должна стать и категория дел, подведомственных на настоящий момент КДНиЗП (рассмотрение материалов об административных правонарушениях несовершеннолетних). Необходима также специализация следователей в структуре Следственных Комитетов МВД и при Прокуратуре РФ.

3. Для сокращения времени и интенсивности контакта ребенка с системой уголовной юстиции предлагается в уголовно-процессуальном законодательстве по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, а также впервые совершенным тяжким преступлениям (кроме преступлений против личности, против общественной безопасности, основ конституционного строя и безопасности государства) при условии создания системы специализированных судов по делам в отношении несовершеннолетних использовать протокольную форму, когда функционал органов внутренних дел ограничивается составлением протокола и возбуждением уголовного дела, материалы которого в минимальный разумный срок передаются в ювенальный суд.

4. В качестве одного из важный показателей оценки качества системы правосудия в отношении несовершеннолетних является применение альтернатив уголовному наказанию, причем на максимально ранней стадии выявления факта конфликта с законом. В современной России практика применения альтернатив (примирение с потерпевшим, деятельное раскаяние) сосредоточена на стадии судебного разбирательства. Формально такая возможность предусмотрена и для досудебного производства по уголовным делам. Однако система показателей МВД, ФСКН и СКП, прокуратуры, делает эту процедуру, фактически, невозможной.

5. Для устранения ведомственной разобщенности системы органов профилактики преступлений и правонарушений несовершеннолетних, обусловленной отсутствием четко прописанного функционала, дублированием и неопределенностью полномочий на уровне подзаконных актов, обеспечения непрерывности сопровождения несовершеннолетнего, находящегося в конфликте с законом, поддерживается предложения о создании Федеральной службы пробации в структуре Министерства юстиции РФ, объединяющей функционал ПДН и УИИ.

6. Несмотря на закрепленное Конституцией РФ право на получение квалифицированной юридической помощи, практика его реализации в должной мере не обеспечивает качественную защиту прав ребенка, находящегося в конфликте с законом. При этом редко используется потенциал защитника как субъекта профилактики (сама позиция защитника повышает кредит доверия к нему, соответственно, его высказывание и действие приобретают дополнительную значимость для ребенка).

Неприемлемый масштаб детской безнадзорности и социального сиротства - результат неспособности существующей системы работать с семьей, оказывать помощь в решении ее проблем, не разрушая семью. Решение задачи сохранения семьи для ребенка является предпосылкой для решения демографической проблемы.

Сегодня разрушение семьи - привычное, будничное явление.

Причина такого положение - отсутствие системы оказания ранней помощи семье, столкнувшейся с проблемами, отсутствие профессионального ведения "случая".

Недостаточна межведомственная координация органов и служб системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, призванных оказывать помощь семье и детям, находящимся в социально опасном положении.

В соответствии с мировым и успешным российским опытом основная работа по профилактике правонарушений, безнадзорности и беспризорности, оказании помощи семье должна вестись на приближенном к населению местном уровне. При этом неизбежно нужен единый координирующий работу всех социальных служб орган, который должен обеспечивать организацию индивидуальной профилактической работы с семьей и оказание ей адресной помощи. Нужна разработка с помощью специалистов конкретного плана по работе с семьей, согласованного и семьей, и специалистами, которые будут обеспечивать социальное сопровождение и оказание помощи данной конкретной семье и детям.

Необходимо обеспечить профессиональный общественный контроль за действиями государственных и муниципальных органов и служб в отношении семьи и ребенка. Участие общественных некоммерческих организаций в конкретном "случае" (помещение несовершеннолетнего в ЦВСНП ОВД, в приют, отобрание ребенка-правонарушителя у родителей, имеющих алкогольную или наркотическую зависимость и т.п.) может стать эффективным механизмом такого общественного контроля.

На сегодняшний день в России формально в соответствии со статьей 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" полномочиями координирующего органа наделены муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Однако в своей деятельности они руководствуются во всех смыслах устаревшим Положением 1967 года. По существующей сегодня модели КДН - это орган, в котором на общественных началах работают представители органов и служб системы профилактики, а постоянно действующим сотрудником КДН является только ее ответственный секретарь.

Необходима реформа комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, ее законодательное обеспечение на федеральном уровне. При этом необходимо поднять статус этих органов, приблизить их работу к местному уровню (предусмотрев также и создание "нижнего" звена системы комиссий - создание общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав городских и сельских поселений).

Предлагается реформирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по следующим направлениям.

Предлагаемые законодательные и управленческие меры давно назрели, они обобщают апробированный, реально работающий российский опыт. В их основе: (1) плановость и координированность профессиональной работы "со случаем", (2) коллегиальность и ответственность при принятии решений, (3) приоритет семейного воспитания, в первую очередь - сохранения кровной семьи.

Построение координации по следующим принципам

В соответствии с мировым и успешным российским опытом основная работа по защите детства и семьи должна вестись на приближенном к населению местном уровне. Конструкция этой системы проста: есть один ответственный за эту сферу межведомственный координирующий муниципальный орган, в распоряжении которого находится весь социальный ресурс, находящийся на подведомственной территории. Координация - не абстрактное понятие, о ней можно говорить, если решения координирующего органа обязательны для исполнения поставщиками услуг, независимо от их ведомственного подчинения. Предлагаемые изменения в федеральном законодательстве устанавливают этот властный в отношении органов и учреждений системы профилактики характер координирующего органа.

Сам координирующий орган не является ведомством, т.е. не обладает соответствующими финансовыми, кадровыми, "учрежденческими" ресурсами, но выступает в роли "заказчика" необходимых конкретной семье и конкретному ребенку социальных услуг. Исполнителями этого безвозмездного муниципального социального заказа являются специализированные организации любого ведомственного подчинения и любой формы собственности, включая социально ориентированные общественные НКО. От эффективности их деятельности должна прямо зависеть и возможность получения ими поддержки из бюджетов, что создаст конкуренцию в сфере предоставления социальных услуг, позволит преодолеть ведомственный монополизм в этой сфере. Естественно, система должна включать механизмы независимой оценки качества предоставления услуг, способы выяснения "мнения клиента" и т.п.

При такой конструкции "заказчиком" предоставления услуг становится фактически сама жизнь, а не узковедомственные интересы. Во избежание преобладания ведомственных интересов координатором не могут являться "бюджетополучатели", например, такие органы исполнительной власти субъекта РФ как органы социальной защиты или органы опеки и попечительства.

Поскольку согласно Конституции РФ защита прав граждан - обязанность государства, а также во избежание возврата к "муниципальному хаосу" 1990-х годов, координация деятельности в сфере защиты детства и семьи должна быть функцией государства. Муниципалитеты вправе исполнять эту функцию в порядке наделения их соответствующими государственными полномочиями.

Основные задачи муниципального органа, координирующего деятельность в сфере защиты детства и семьи:

- Организация индивидуальной профилактической работы и адресной помощи. Разработка (с помощью привлекаемых специалистов) и утверждение соответствующих планов мероприятий, контроль за их исполнением, их пересмотр и корректировка.

- Контроль за соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в находящихся на подведомственной территории учреждениях и организациях - от интернатных учреждений любого подчинения до временных летних лагерей; курирование этих организаций силами привлекаемых специалистов. (В этой связи заслуживает внимания опыт Московской области по курированию прикрепленными сотрудниками областной КДН воспитательных колоний и спецшкол, находящихся на территории области).

- В целом задачей данных муниципальных органов должна быть координация, в пределах их компетенций, программно-целевой деятельности по совершенствованию на подведомственной территории социальной, образовательной, досуговой, культурной, спортивной инфраструктуры, содействие развитию на местах неправительственных инициатив в интересах детства и семьи, формированию единого социума, малых сообществ.

Предлагаемая система также открывает возможность для осуществления профессионального общественного контроля за действиями государственных и муниципальных органов и служб в отношении семьи и ребенка. Узаконенное участие специалистов социально ориентированной общественной НКО в работе с конкретными случаями (будь то отобрание детей у родителей либо помещение воспитанника интерната в психиатрическую больницу и т.п.) станет эффективным механизмом такого общественного контроля, подобный опыт в России существует.

Важно подчеркнуть, что привлекаемые координирующим органом специализированные организации и их сотрудники не приобретают никаких "государственных прав" в отношении семьи; их взаимодействие с семьей может осуществляться только на заявительной основе, по согласованию с родителями.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссии) как орган, координирующий деятельность в сфере защиты детства и семьи

К выбору комиссий в качестве искомого координирующего органа есть следующие предпосылки:

(а) комиссии уже учреждены федеральным законодательством как коллегиальный межведомственный орган системы профилактики;

(б) N 120-ФЗ-1999 г. уже установил в статье 11, что комиссии "в пределах своей компетенции обеспечивают осуществление мер... по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";

(в) в тех регионах, где реализовано предписание закона о координирующей функции комиссий, меняется к лучшему работа всей социальной системы; комиссии становятся эффективным системообразующим органом.

При этом надо сознавать, что сегодня комиссии практически повсеместно работают по принципам известного Положения 1967 г. - работают формально, в командно-административном режиме. Таким образом, для того, чтобы комиссии смогли исполнять описанные выше функции координатора, необходимо на федеральном уровне узаконить (обобщив уже имеющийся региональный опыт) новые принципы их деятельности, среди которых:

1) Формальные "одноразовые" решения должны безвозвратно уйти в прошлое. Каждое предусмотренное законодательством постановление комиссии о "применении мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей" (равно как и каждое решение органа опеки и попечительства) должно быть встроено в процессную работу "со случаем" - см. ниже пп. 1.6 и 3.5 законодательных предложений. Оно должно быть лишь звеном в цепочке последовательных решений и действий, лишь элементом более широкого плана мероприятий индивидуальной профилактической работы с ребенком и семьей, утверждаемого комиссией как координирующим органом. Этот План по поручению комиссии разрабатывается и исполняется специалистами профессиональных служб - с использованием имеющегося социального ресурса данной территории. Ни одно решение не должно выноситься без участия специалистов, без учета их мнения, что обеспечит компетентность и прозрачность, ограждающие от формализма, злоупотреблений и коррупции.

Опыт показывает, что такой подход сразу меняет карательный в отношении семьи подход на подход помогающий. Например, предлагаемые меры позволят ограничить чиновничий произвол при первичном обследовании семьи сотрудниками органов опеки и попечительства. Вместо этого необходимо установить, что первой реакцией на сигнал о семейном или детском неблагополучии должно быть обследование семьи (по поручению координирующего органа и исключительно по разрешению родителей) силами привлекаемых специалистов - сотрудников служб, не подчиненных впрямую администраторам. Особая ситуация - действия органа опеки и попечительства при "непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью", как это предусмотрено ст. 77 Семейного кодекса РФ; но и в этих случаях немедленного отобрания ребенка мы предлагаем установление механизма, принципиально повышающего ответственность органа опеки и попечительства за принятое решение, допускающего возможность оперативного пересмотра решения об отобрании (см. ниже пункт 3.4 законодательных предложений).

2) Как уже говорилось, необходимым условием эффективной координации является обязательность исполнения постановлений комиссии органами и учреждениями системы профилактики - независимо от их ведомственного подчинения: милиция - федерального подчинения, социальные службы - регионального и т.п. - все должны исполнять мероприятия индивидуальной профилактической работы, утвержденные постановлением комиссии.

3) Также должна быть установлена обязательность допуска членов комиссии, сотрудников аппарата комиссий, назначаемых комиссиями специалистов-кураторов в находящиеся на подведомственной территории детские учреждения любого подчинения и любой формы собственности.

4) Должен быть учрежден штатный аппарат комиссий всех уровней, позволяющий им функционировать на постоянной основе.

5) Также необходимо установить персональную ответственность председателя и членов комиссии за конечный результат исполнения утверждаемого комиссией Плана мероприятий индивидуальной профилактической работы, каковым должны быть - сохранение кровной семьи, обеспечение приоритетности альтернативного семейного воспитания, улучшение показателей развития и безопасности ребенка до достижения им 18 лет, социализация воспитанника интерната до достижения 23 лет (для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) и т.п. Это качественно новый вид ответственности.

Этапы создания системы координации и ее структура

1. "Запускающим" инструментом предлагаемых системных преобразований является реформа Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, поднятие ее статуса на уровень Правительства Российской Федерации и создание в Аппарате Правительства целевого Департамента по обеспечению ее работы на постоянной основе; поручение Правительственной комиссии и данному Департаменту координации работы по реализации реформы комиссий в субъектах РФ. Одновременно будет решена давно назревшая проблема создания в Правительстве России рабочего органа, отвечающего за реализацию программно-целевого проблемного подхода в сфере защиты детства; сегодня такого федерального органа, отвечающего за будущее страны, в России не существует.

2. Уровень субъекта РФ. Полагаем, что с учетом приоритетности сферы защиты детства и семьи, региональная комиссия, как координатор, ответственный за определение программно-целевого подхода в этой сфере, должна обладать высоким статусом. Это должен быть коллегиальный орган государственной власти, формируемый Руководителем субъекта РФ. И, аналогично федеральному уровню, аппарат региональной комиссии, обеспечивающий ее работу на постоянной основе, не может быть подразделением одного из региональных ведомств (типичная ситуация, во многом парализующая работу комиссии). Важнейшая задача комиссии субъекта РФ - курировать деятельность муниципальных комиссий.

3. Координатором индивидуальной профилактической работы с ребенком и семьей призваны стать комиссии, действующие на территории муниципальных районов и городских округов - муниципальные комиссии, образуемые органами местного самоуправления в порядке наделения соответствующими государственными полномочиями субъекта РФ с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Формами работы муниципальных комиссий являются обеспечение разработки и реализации планов мероприятий индивидуальной профилактической работы, а также курирование находящихся на подведомственной территории детских учреждений с целью контроля за соблюдением прав их воспитанников. Глава муниципалитета несет совокупную ответственность за результативность работы комиссии и за целевое использование предоставленных субвенций. Методическое руководство муниципальными комиссиями и контроль за их деятельностью осуществляет комиссия субъекта РФ. Также деятельность комиссий всех уровней контролируют уполномоченные по правам ребенка. Общий надзор за деятельностью комиссий осуществляют органы прокуратуры. Персональную ответственность за решения комиссии как коллегиального органа несут ее члены и Председатель, подписывающие постановления комиссии.

4. Опыт показывает, что важным звеном в создании эффективной системы защиты детства и семьи являются комиссии четвертого уровня - общественные комиссии городских и сельских поселений. В силу того, что для этих муниципальных образований закон не предусматривает возможности наделения их государственными полномочиями субъекта РФ, деятельность комиссий этого уровня существенно ограничена в сравнении в деятельностью комиссий муниципальных районов и городских округов. Но, будучи близкими к населению, общественные комиссии выполняют задачу первичного выявления случаев семейного и детского неблагополучия и содействуют в оказании необходимой первой помощи.

О мерах данного и других разделов рекомендаций по укреплению социального ресурса, используемого комиссиями как координирующим органом для организации плановой работы по сохранению кровной семьи и обеспечению альтернативного семейного воспитания для любого ребенка:

Для тех родителей, которые оказались в трудной жизненной ситуации, но готовы сделать все от них зависящее для ее преодоления (а таких ответственных родителей подавляющее большинство), должен быть создан ресурс оказания адресной помощи семье. Необходимо создать новую сферу услуг "на дому" (как, например, форма работы "социальная няня"), а также реализовать комплекс программно-целевых мер по преодолению массовой бедности семей с детьми, развитию самозанятости, решению жилищных проблем многодетных семей, семей с детьми-инвалидами, выпускников интернатных учреждений (многие уже со своими от рождения бездомными малышами).

Но при любом развитии событий должно быть ясное понимание, что изъятие ребенка из семьи и лишение кровных родителей их прав является наказанием, прежде всего самого ребенка, и допустимо только в том случае, если в семье не осталось абсолютно никаких ресурсов для ее сохранения.

Также необходимо создать систему профессиональной поддержки семей, берущих детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание, максимально расширяя круг таких потенциальных семей, для того, чтобы каждый ребенок (любого возраста и с любыми проблемами развития и здоровья), мог жить и воспитываться в семье.

Таким образом, в целях обеспечения координации деятельности в сфере защиты детства и семьи необходимо:

Правительству Российской Федерации:

- Поднять статус Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, выведя ее из ведомственной структуры одного из субъектов системы профилактики - МВД России и подчинив непосредственно Правительству Российской Федерации, а также обеспечить ее работу на постоянной основе. Для этого учредить в аппарате Правительства РФ "Департамент по делам несовершеннолетних и защите их прав Правительства Российской Федерации" - штатное структурное подразделение по информационно-аналитическому и методическому обеспечению деятельности Правительственной комиссии.

- Вменить в обязанность Правительственной комиссии и указанного Департамента нормативное, информационно-аналитическое и методическое сопровождение реформы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на местах.

- Поручить Правительственной комиссии и указанному Департаменту разработать и в установленном порядке внести в Правительство проекты Постановлений Правительства Российской Федерации, регламентирующих необходимые порядки, стандарты и нормативы, в том числе:

1) определяющие единые подходы, принципы и процедуры в организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как коллегиальных межведомственных органов, осуществляющих государственные полномочия по координации деятельности в сфере защиты детства и семьи;

2) устанавливающие:

- высокий статус комиссий субъекта Российской Федерации как органа государственной власти, формируемого Руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- минимальные нормативы численности аппарата комиссий - штатных специалистов, обеспечивающих их работу на постоянной основе, уровень самостоятельности и подчиненности комиссий, их вневедомственный характер;

- механизмы практического осуществления комиссиями координирующих функций, контрольно-надзорных функций, формы государственной статистической отчетности комиссий;

- порядок привлечения комиссиями специалистов органов и учреждений системы профилактики с целью разработки, реализации, контроля за исполнением и при необходимости внесения изменений в планы мероприятий индивидуальной профилактической работы;

- порядок и принципы формирования и ведения региональных и муниципальных информационных систем персональных данных о детях и семьях, находящихся в социально-опасном положении, в трудной жизненной ситуации.

- Поручить Правительственной комиссии и указанному Департаменту разработать и в установленном порядке внести проект Федерального закона "Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации" и проект соответствующих изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и в Семейный кодекс Российской Федерации, в которых внести указанные ниже принципиальные позиции.

Федеральным органам законодательной власти:

1. Установить что:

1.1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссии) - постоянно действующие коллегиальные межведомственные органы государственной власти, осуществляющие в пределах своей компетенции государственные полномочия по координации деятельности в сфере защиты детства и семьи;

1.2) комиссии образуют в Российской Федерации следующую систему комиссий:

- Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- комиссии субъектов Российской Федерации;

- муниципальные комиссии - комиссии, действующие на территории муниципальных районов и городских округов, в отношении которых допустимо наделение государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по координации деятельности в сфере защиты детства и семьи;

- общественные комиссии городских и сельских поселений;

также определить порядок образования комиссий всех уровней и структурных подразделений, обеспечивающих работу комиссий на постоянной основе, минимальные штатные нормативы структурных подразделений;

1.3) членами комиссий являются представители органов и учреждений, определенных в статье 4 и статье 24 Федерального закона N 120-ФЗ 1999 г., а также представители общественных объединений, и что ответственность за решения, принимаемые комиссиями, несут члены комиссии и Руководитель (Председатель) комиссии соответствующего уровня;

1.4) мероприятия индивидуальной профилактической работы, утвержденные постановлением комиссии, являются обязательными для исполнения всеми органами и учреждениями системы профилактики, находящимися на подведомственной территории, - независимо от их ведомственного подчинения;

1.5) приоритетным является проведение профилактической работы с семьей без изъятия из нее ребенка, за исключением случаев, установленных Семейным кодексом РФ;

1.6) основной формой работы комиссий является обеспечение разработки и реализации планов мероприятий индивидуальной профилактической работы и что предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации меры воздействия комиссий в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей приобретают законную силу только в том случае, если они определены как мероприятия утверждаемого комиссией более широкого плана индивидуальной профилактической работы в отношении ребенка и (или) семьи.

1.7) членам комиссий, сотрудникам их аппаратов и назначаемым комиссией специалистам-кураторам обеспечиваются беспрепятственный доступ, нахождение и проведение проверочных мероприятий в детских учреждениях, находящихся на подведомственной комиссии территории.

2. Ввести понятия:

2.1) индивидуальная профилактическая работа - деятельность по своевременному выявлению детей, находящихся в социально-опасном положении либо оставшихся без попечения родителей, и семей, находящихся в социально опасном положении, по их социально-педагогической реабилитации, защите их прав и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий, по психолого-педагогическому и медико-социальному сопровождению ребенка и (или) семьи, осуществляемому по согласованию с родителями (иными законными представителями), либо деятельность по содействию семейному устройству или патронатному воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей, по социальному патронату(наставничеству) воспитанников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до достижения ими 23 лет;

2.2) план мероприятий индивидуальной профилактической работы - акт муниципальной комиссии, которым определяются мероприятия психолого-педагогического и медико-социального сопровождения ребенка и (или) семьи, формы устройства ребенка и иные действия, органы и учреждения, ответственные за выполнение плана, процедуры пошагового планирования и пересмотра решений о мероприятиях плана, а также иные необходимые условия.

2.3) необходимо также усовершенствовать и конкретизировать понятийный аппарат: четко определить категории детей и семей, нуждающихся в помощи государства, критерии применения этих определений, понятие "угроза жизни и здоровью ребенка" и т.п.