Раздел I. Содержание проблемы, анализ причин ее возникновения и обоснование целесообразности и необходимости решения проблемы

Раздел I.
Содержание проблемы, анализ причин ее возникновения
и обоснование целесообразности и необходимости
решения проблемы

1.1. Проблемы развития сети автомобильных дорог общего пользования
в Ростовской области и причины их возникновения

В настоящее время протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального значения - 716,0 км, регионального и межмуниципального значения - 7 490,12 км, местного значения - 7381,9 км, протяженность улично-дорожной сети муниципальных образований, находящихся в муниципальной собственности, - 254 284,4 тыс. м2.

Автомобильные дороги подвержены влиянию природной окружающей среды, хозяйственной деятельности человека и постоянному воздействию транспортных средств, в результате чего меняется технико-эксплуатационное состояние дорог. Для их соответствия нормативным требованиям необходимо выполнение различных видов дорожных работ:

содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения;

ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги;

капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги;

реконструкция автомобильной дороги - комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущих к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущих за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги.

Состояние сети дорог определяется своевременностью, полнотой и качеством выполнения работ по содержанию, ремонту, капитальному ремонту и реконструкции дорог и зависит напрямую от объемов финансирования и стратегии распределения финансовых средств в условиях их ограниченных объемов.

Областной долгосрочной целевой программой "Развитие сети автомобильных дорог общего пользования в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", с учетом дефицита финансовых средств, ставилась задача сохранения сети дорог области. До зимы 2011 - 2012 года данная задача выполнялась. Основная сеть дорог области за счет ее содержания, ремонта и капитального ремонта поддерживалась в состоянии, обеспечивающем требования безопасности движения. Однако в результате одновременного действия ряда факторов произошло катастрофическое изменение ситуации на сети дорог области.

В течение ряда лет происходил недоремонт сети дорог. При нормативном объеме ремонта в 670 км в год фактически осуществлялся ремонт на 160 - 170 км дорог, капитального ремонта, соответственно, при норме 600 км в год, фактически - 23 - 25 км в год. В последние годы в результате изменения ситуации с перевозками на железнодорожном транспорте (отсутствие достаточного количества подвижного состава, высокие железнодорожные тарифы) на автомобильных дорогах области резко увеличилось количество автомобилей повышенной грузоподъемности (40 и более тонн).

Все это привело к накоплению дефектов, деформаций, микротрещин. В связи с необычайно длительной, холодной, с резкими перепадами температур зимы 2011 - 2012 года произошло катастрофическое разрушение участков автомобильных дорог, которые не ремонтировались в нормативные сроки. В результате процент дорог, не соответствующих нормативным требованиям вырос с 34,4 процента в 2011 году до 48 процентов в 2012 году. Учитывая сложившиеся темпы разрушения дорог и темпы ремонта, расчетным путем определили прогноз изменения процента дорог, не соответствующих требованиям нормативных документов: 2013 год - 61 процента, 2014 год - 73 процента, 2015 год - 82 процента, 2016 год - 82 процента, 2017 год - 82 процента, 2018 год - 82 процента, 2019 год - 82 процента.

Аналогичные процессы происходят и на сети дорог местного значения. Прогноз изменения процента несоответствия сети дорог местного значения нормативным требованиям выглядит следующим образом: 2012 год - 49 процента, 2013 год - 62 процента, 2014 год - 74 процента , 2015 год - 83 процента, 2016 год - 83 процента, 2017 год - 83 процента, 2018 год - 83 процента, 2019 год - 83 процента.

По состоянию на 1 января 2012 г. 39 процентов мостовых сооружений на сети автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения находятся в неудовлетворительном состоянии, в том числе на 58 (14 процентов) сооружениях состояние не может быть доведено до нормативных требований путем проведения капитального ремонта (ремонтонепригодные мосты) и требуется их реконструкция или строительство новых мостов.

Опережение темпов роста интенсивности движения на автомобильных дорогах по сравнению с увеличением протяженности и пропускной способности автомобильных дорог приводит к росту уровня аварийности на сети автомобильных дорог общего пользования.

Для обеспечения прогнозируемых объемов автомобильных перевозок требуется реконструкция перегруженных участков автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, приведение их в соответствие с нормативными требованиями по транспортно-эксплуатационному состоянию.

Свыше трети протяженности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и искусственных сооружений на них требуют увеличения прочностных характеристик из-за ускоренной деградации дорожных конструкций и снижения сроков службы между ремонтами вследствие увеличения в составе транспортных потоков доли тяжелых автомобилей и автопоездов.

1.2. Влияние развития сети автомобильных дорог общего пользования
на социально-экономическое развитие Ростовской области

Дорожное хозяйство является одной из отраслей экономики страны, развитие которого очень сильно зависит от общего ее состояния, вместе с тем дорожное хозяйство, как один из элементов инфраструктуры экономики, оказывает такое же влияние на ее развитие.

Автомобильный транспорт - один из самых распространенных, мобильных видов транспорта требует наличия развитой сети автомобильных дорог с комплексом различных инженерных сооружений на ней. Автомобильные дороги, являясь сложными инженерно-техническими сооружениями, имеют ряд особенностей, а именно:

представляют собой линейные сооружения, очень материалоемкие, трудоемкие, а следовательно, требующие больших финансовых затрат;

в отличие от других видов транспорта автомобильный транспорт наиболее доступный для всех вид транспорта, а его неотъемлемый элемент - автомобильная дорога доступна абсолютно всем гражданам страны, водителям и пассажирам транспортных средств и пешеходам;

помимо высокой первоначальной стоимости строительства, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог также требуют больших затрат.

Как и любой товар, автомобильная дорога обладает определенными потребительскими свойствами, а именно:

удобство и комфортность передвижения;

скорость движения;

пропускная способность;

безопасность движения;

экономичность движения;

долговечность;

стоимость содержания;

экологическая безопасность.

Одним из направлений деятельности государства по финансированию дорожного хозяйства является максимальное удовлетворение потребности населения и экономики страны в автомобильных дорогах с высокими потребительскими свойствами при минимальных и ограниченных ресурсах.

Оценка влияния дорожного хозяйства на экономику включает целый ряд более сложных проблем, чем оценка экономических затрат. Это определяется рядом причин. Во-первых, ряд полезных результатов, таких как повышение комфорта и удобства поездок за счет улучшения сети дорог или экономии времени за счет увеличения средней скорости движения, с большим трудом могут быть оценены в денежном выражении, поскольку для них отсутствуют естественные рыночные цены, показывающие ту сумму, которую люди согласны платить за это. Во-вторых, результат в форме снижения транспортных затрат распылен по широкому спектру большого числа людей за длительный период времени поэтому его трудно спрогнозировать и проследить его влияние. В-третьих, многие виды полезных результатов от совершенствования дорожного хозяйства являются непрямыми, например стимулирование общего развития экономики. Чтобы реально оценить этот вид результата, как правило, необходимо учесть капитальные вложения в другие сферы народного хозяйства. Однако оценка последних не всегда может быть гарантирована.

Наиболее важные виды результатов улучшения дорожной сети включают следующие элементы:

снижение текущих издержек, в первую очередь для пользователей автомобильными дорогами;

стимулирование общего экономического развития прилегающих территорий;

экономию времени как для пассажиров, так и для грузов, находящихся в пути;

снижение числа дорожно-транспортных происшествий и нанесенного материального ущерба;

повышение комфорта и удобства поездок.

Оценка социальной роли автомобильных дорог может быть проведена по следующим показателям: экономия свободного времени; изменение уровня здоровья населения; увеличение занятости, снижение миграции населения и т.д.

Автомобильная дорога является локомотивом устойчивого развития - этот вывод эксперты Всемирного Банка сделали еще 35 лет назад, определив практически линейную связь (с уровнем достоверности 97 процентов) между протяженностью дорог с твердым покрытием и душевым валовым внутренним продуктом (далее ВВП).

В целом улучшение дорожных условий способствует:

сокращению времени на перевозки грузов и пассажиров (за счет увеличения скорости движения);

снижению стоимости перевозок (за счет сокращения расхода горюче-смазочных материалов, далее - ГСМ) за счет снижения износа транспортных средств от плохого качества дорог, повышения производительности труда);

развитию туризма;

повышению спроса на услуги дорожного сервиса;

повышению транспортной доступности;

снижению последствий стихийных бедствий;

сокращению числа дорожно-транспортных происшествий:

улучшению экологической ситуации (за счет роста скорости движения уменьшается расход ГСМ).

Таким образом, дорожные условия оказывают влияние на все важные показатели экономического развития страны. Во многих странах мира выход из кризисных экономических ситуаций начинается с бурного развития дорожного строительства. Это объясняется также и тем, что порядка 35 - 40 процентов средств, направляемых в дорожное хозяйство, возвращается в бюджеты всех уровней в форме соответствующих налоговых платежей организаций дорожного хозяйства.

Существует так называемый мультипликативный эффект от вложения средств в дорожное хозяйство. Если за 100 процентов принять вложения средств в дорожное хозяйство, эти средства распределяются определенным образом:

средства на оплату работ дорожных организаций	-	26 процентов;
средства на оплату продукции организаций стройиндустрии (включая отрасли по добыче и переработке нерудных материалов)	-	54 процента;
средства на оплату продукции дорожного машиностроения	-	20 процентов.

Кроме того, если рассматривать, как распределяются средства, предназначенные на оплату работ дорожных организаций, то получим следующую картину:

налог на прибыль	-	3 процента;
платежи во внебюджетные фонды	-	6 процентов;
финансирование дорожных работ	-	73 процента;
НДС	-	18 процентов.

Анализ представленных выше данных показывает, что только 26 процентов вложений в дорожное хозяйство используется собственно на оплату работ дорожных организаций, причем из них 27 процентов возвращаются в бюджет в виде налогов и платежей во внебюджетные фонды. Эти данные подтверждают тот факт, что вложение инвестиций в дорожное хозяйство приводит к увеличению инвестиций в смежные отрасли хозяйства (индустрия строительных материалов, дорожное машиностроение и другие), увеличению налоговых поступлений в бюджет и во внебюджетные фонды, способствуют росту валового общественного продукта региона и страны в целом.

Таким образом, обеспечение финансирования дорожного хозяйства страны и регионов является одной из важнейших задач государства, от успешного решения которой зависит успех развития экономики регионов и страны в целом. Расчеты показывают, что эффективность работы экономики регионов и всей страны во многом определяется эффективностью функционирования производственной инфраструктуры, которая, в свою очередь, существенно зависит от уровней мобильности товаров (объемы перевозок грузов и грузооборот) и подвижности населения (объемы перевозок пассажиров и пассажирооборот), обеспечиваемых автомобильным транспортом в повседневных массовых перевозках.

Протяженность автомобильных дорог на 1000 кв. км территории в России в 5 - 30 раз ниже, чем в развитых зарубежных странах.

В стране практически отсутствуют современные автомагистрали (скоростные дороги с 4 и более полосами движения). Причем более трети из этих магистралей требуют реконструкции с изменением параметров дороги, около половины нуждаются в усилении дорожных одежд. Средняя скорость движения на наших магистралях вдвое ниже, чем на аналогичных зарубежных дорогах, что приводит к значительным экономическим потерям.

Отсутствие развитой сети автомобильных дорог - одна из главных причин фактической деградации системы расселения населения. Одним из следствий недостаточной развитости дорожной сети страны, ее неспособности обеспечить даже минимально необходимые уровни мобильности товаров и подвижности населения стала гипертрофированная урбанизация, породившая целый комплекс известных проблем развития городов.

Автомобильные дороги имеют стратегическое значение для Ростовской области. Они связывают обширную территорию области с соседними территориями субъектов Российской Федерации, обеспечивают жизнедеятельность всех городов и населенных пунктов, во многом определяют возможности развития региона, по ним осуществляются самые массовые автомобильные перевозки грузов и пассажиров. Сеть автомобильных дорог обеспечивает мобильность населения и доступ к материальным ресурсам, позволяет расширить производственные возможности экономики за счет снижения транспортных издержек и затрат времени на перевозки.

Развитие экономики региона во многом определяется эффективностью функционирования автомобильного транспорта, которая зависит от уровня развития и состояния сети автомобильных дорог общего пользования.

Недостаточный уровень развития дорожной сети приводит к значительным потерям экономики и населения области, является одним из наиболее существенных ограничений темпов роста социально-экономического развития Ростовской области, поэтому совершенствование сети автомобильных дорог общего пользования имеет важное значение для региона.

1.3. Программные решения проблемы развития сети автомобильных
дорог общего пользования в Ростовской области

Перечисленные проблемы автодорожного комплекса Ростовской области ставят в число первоочередных задач реализацию проектов по улучшению транспортно-эксплуатационного состояния существующей сети автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них, приведение технических параметров и уровня инженерного оснащения дорог в соответствие с достигнутыми размерами интенсивности движения.

Стратегически важной задачей развития региональной и межмуниципальной сети автомобильных дорог Ростовской области является доведение технических параметров дорог, интегрированных в региональные автодорожные маршруты области, до нормативного уровня, ликвидация грунтовых разрывов и соединение 306 населенных пунктов дорогами с твердым покрытием с внешней сетью автомобильных дорог.

Необходимым условиям для формирования автодорожных коридоров соответствуют следующие региональные дороги:

Р 61-1: Ростов-на-Дону - Ставрополь, реконструкция которой намечена по нормативам I - II категории и которая является частью маршрута Ростов-на-Дону - Ставрополь - Буденновск - Кочубей - Махачкала с выходами на Элисту, Астрахань, Казахстан;

строительство по новому направлению дороги Р 61-56: Ростов-на-Дону - Азов по нормативам I категории в целях соединения двух крупнейших городов области в обход многочисленных населенных пунктов;

реконструкция автомобильной дороги Р 61-57: Азов - Александровка - Староминская по нормативам I, II, III категорий, которая вместе с автомобильной дорогой Ростов-на-Дону - Азов будет частью одного из основных маршрутов региона Ростов-на-Дону - Азов - Новороссийск, дублируя участок магистрали М-4 "Дон" от Ростова-на-Дону до границы с Краснодарским краем, наиболее загруженным движением;

реконструкция автомобильной дороги Р 61-2: Котельниково - Зимовники - Сальск - Песчанокопское по нормативам II категории в составе автодорожного маршрута Волгоград - Зимовники - Сальск - Тихорецк - Краснодар - Новороссийск с выходом на Таманский полуостров к вновь строящемуся порту "Тамань". Значение дороги возрастет в связи с намеченным на ближайшую перспективу строительством моста через Керченский пролив, обеспечивающего выход к рекреационным зонам полуострова Крым, на международные маршруты Украины для продвижения транзитных перевозок;

завершение реконструкции автомобильной дороги Р 61-4: Ростов-на-Дону - Семикаракорск - Волгодонск по нормативам I - II категории;

реконструкция автомобильной дороги Р 61-5: Самбек - Матвеев Курган - Куйбышево и строительство автомобильной дороги Ростов-на-Дону - Дебальцево, которые имеют транзитное значение, связывая Ростовскую область с Украиной;

реконструкция участков автомобильных дорог Р 61-15: Миллерово - Вешенская и Р 61-17: Кашары - Первомайское - Милютинская - Морозовск, которые являются частью альтернативного маршрута платных участков магистрали М-4 "Дон".

Комплекс задач, связанных с развитием рекреационных возможностей Азовского побережья, предполагает реконструкцию автомобильной дороги Р 61-60: Азов - Ейск по нормативам II - III категории.

Для выхода к западным и северо-западным районам области по кратчайшему маршруту к Волгодонскому транспортному узлу предусматривается реконструкция автодороги Р 61-9: Шахты - Цимлянск по нормативам II - III категории.

Для обеспечения 306 населенных пунктов связью с опорной сетью по дорогам с твердым покрытием предусмотрено строительство около 1,5 тыс. км муниципальных дорог IV категории.

На строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, для доведения их уровня загрузки до нормативных требований уже сегодня необходимо свыше 26 млрд. рублей, при ежегодном финансировании 2 - 3 млрд. рублей. В целом на автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения ежегодно требуется около 26 млрд. рублей, с учетом финансирования капитального ремонта, ремонта и содержания по нормативу, рассчитанному в соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 13.01.2012 N 12 "О нормативах финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения и правилах расчета размера ассигнований областного бюджета на указанные цели".

Себестоимость грузоперевозок, осуществляемых по автомобильным дорогам, имеющих транспортно-эксплуатационные показатели, не соответствующие нормативным требованиям, повышается, а безопасность движения ухудшается.

278 населенных пунктов Ростовской области не обеспечены круглогодичной связью с дорожной сетью общего пользования, проживает в них свыше 26 тыс. человек. На решение этой проблемы необходимо более 8 млрд. рублей.

Учитывая вышеизложенное, в условиях ограниченных финансовых средств стоит задача их оптимального использования с целью максимально возможного снижения количества проблемных участков автомобильных дорог и сооружений на них.

Применение программно-целевого метода в развитии автомобильных дорог общего пользования в Ростовской области позволит системно направлять средства на решение неотложных проблем дорожной отрасли в условиях ограниченных финансовых ресурсов и координировать усилия бюджетов всех уровней.

Реализация комплекса программных мероприятий сопряжена со следующими рисками:

риск ухудшения социально-экономической ситуации в стране, что выразится в снижении темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности, возникновении бюджетного дефицита, сокращении объемов финансирования дорожной отрасли;

риск превышения фактического уровня инфляции по сравнению с прогнозируемым, ускоренный рост цен на строительные материалы, машины, специализированное оборудование, что может привести к увеличению стоимости дорожных работ, снижению объемов строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования;

риск задержки завершения перехода на финансирование работ по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог в соответствии с нормативами денежных затрат, что не позволит в период реализации Программы существенно сократить накопленное в предыдущий период отставание в выполнении ремонтных работ на сети автомобильных дорог общего пользования и достичь запланированных в Программе величин показателей.