Раздел 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Раздел 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

1.1. Общие положения

Перечень полномочий местного значения для муниципальных образований определен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В нем подчеркивается, что вопросом местного значения является организация и осуществление мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Таким образом, органы местного самоуправления в соответствии с требованиями действующего законодательства несут ответственность за комплекс мероприятий, имеющий конечной целью минимизировать риски, повысить безопасность проживающего населения и сохранность материальных средств.

Программа направлена на проведение на территории муниципального образования "Город Шахты" комплекса мероприятий в области гражданской обороны, по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения первичных мер пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Реализация мероприятий программы способствует достижению одной из тактических целей Программы социально-экономического развития города Шахты на период 2011 - 2016 годы, а именно: Цели N 2: "Формирование комфортной, безопасной среды обитания и улучшение условий проживания населения".

Программа является организационной и методической основой для реализации основных направлений развития и приоритетов в области защиты населения и территорий муниципального образования "Город Шахты" от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

1.2. Понятия и термины, используемые в Программе

Авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемый взрыв и (или) выброс опасных веществ;

АСИ - аварийно-спасательный инструмент - инструмент, применяемый при ведении работ, направленных на извлечение (разблокирование) пострадавших при выполнении аварийно-спасательных и других неотложных работ в условиях чрезвычайной ситуации;

АСР в ЧС - аварийно-спасательные работы в чрезвычайной ситуации: действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов. Аварийно-спасательные работы характеризуются наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью проводящих эти работы людей, и требуют специальной подготовки, экипировки и оснащения;

АХОВ - аварийно химически-опасное вещество;

Безопасность населения в чрезвычайных ситуациях - состояние защищенности жизни и здоровья людей, их имущества и среды обитания человека от опасностей в чрезвычайных ситуациях;

ГО - гражданская оборона: система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ГЗПУ - городской запасной пункт управления;

ЕДДС - единая дежурно-диспетчерская служба;

Зона ЧС - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация;

Защита населения в ЧС - совокупность взаимосвязанных по времени, ресурсам и месту проведения мероприятий РСЧС, направленных на предотвращение или предельное снижение потерь населения и угрозы его жизни и здоровью от поражающих факторов и воздействий источников чрезвычайной ситуации;

Источник ЧС - опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация;

КЧС и ПБ - комиссия по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности - функциональная структура органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, а также органа управления объектом экономики, осуществляющая в пределах своей компетенции руководство соответствующей подсистемой или звеном РСЧС либо проведением всех видов работ по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и их ликвидации;

Ликвидация ЧС - аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов;

МЧС - Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Орган повседневного управления РСЧС - структурное подразделение органа руководства РСЧС соответствующего уровня, осуществляющее оперативное управление и контроль за функционированием ее подсистем и звеньев, в пределах имеющихся полномочий;

Опасный производственный объект - предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении N 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

ПОО - потенциально опасный объект, на котором используются, производятся, перерабатываются, хранятся, эксплуатируются, транспортируются или уничтожаются радиоактивные, взрывопожароопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические сооружения, расположенные на территории области, города и создающие угрозу возникновения чрезвычайной ситуации;

ПСП - поисково-спасательное подразделение - это подразделение, оснащенное специальной техникой и снаряжением, находящееся в постоянной готовности для осуществления поиска и спасения групп населения или отдельных граждан, терпящих бедствие, или попавших в экстремальную обстановку в сложных условиях природной среды, а также для проведения в зонах чрезвычайной ситуации на труднодоступных участках местности или акваториях, либо на крупных инфраструктурных сооружениях аварийно-спасательных работ, требующих применения спасательных приемов и соответствующего снаряжения;

Предупреждение ЧС - комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения;

ПВР - пункт временного размещения пострадавшего населения;

РСЧС - Российская система чрезвычайных ситуаций;

Спасатель - служащий подразделения, входящего в силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполняющий обязанности по проведению аварийно-спасательных работ, имеющий для этого соответствующую подготовку и квалификацию, подтвержденные в аттестационном порядке;

Силы и средства РСЧС - силы и средства территориальных, функциональных и ведомственных или отраслевых подсистем и звеньев РСЧС, предназначенные или привлекаемые для выполнения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

ЧC - чрезвычайная ситуация: обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

1.3. Социальная значимость Программы для населения города Шахты

Важным условием устойчивого развития городского сообщества является обеспечение безопасности его жизнедеятельности - создание условий для безопасной жизни личности, семьи, общества.

В соответствии с действующим законодательством перед органами местного управления стоит задача координации и концентрации всех усилий на территории города для создания безопасной среды, исполнения возложенных задач и полномочий в области ГО, защиты населения и территории от ЧС, обеспечения первичных мер пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

С учетом разграничения функций и ответственности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Программа направлена на создание условий для уменьшения рисков чрезвычайных ситуаций, реализацию превентивных мер по их ликвидации, а также мероприятий по снижению возможного ущерба.

Принятие неотложных организационных и перспективных практических решений и мер в этой области позволит снизить социальную напряженность, сохранить экономический потенциал, придаст больше уверенности жителям в своей безопасности и защищенности.

Выполнение мероприятий Программы позволит сохранить и более эффективно использовать постоянно действующие органы управления, создать условия для сбережения накопленных технических аварийно-спасательных средств, значительно расширить перечень аварийно-спасательных и других неотложных работ, выполняемых ПСП МКУ г. Шахты "Управление по делам ГО ЧС", снизить риски возникновения ЧС, случаи гибели людей, материальные потери на территории и акваториях города, обеспечить весь комплекс услуг по предупреждению чрезвычайных ситуаций и оказанию спасателями своевременной помощи физическим и юридическим лицам на территории муниципального образования "Город Шахты" физическим и юридическим лицам на территории муниципального образования "Город Шахты".

1.4. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Актуальность настоящей Программы обусловлена комплексом проблем в осуществлении мероприятий ГО и в обеспечении безопасности населения и территории города от ЧС, возникающих вследствие постоянно возрастающей потенциальной опасности факторов различных сфер человеческой деятельности - работа устаревшего оборудования и механизмов, увеличение транспортного потока, эксплуатация ветхого и аварийного жилья, объектов соцкультбыта, развитие систем энергетики и технических коммуникаций.

Негативная тенденция снижения уровня безопасности населения при чрезвычайных ситуациях и происшествиях природного и техногенного характера, отмечаемая в последние годы в целом по Российской Федерации, естественным образом находит отражение и на территории города Шахты.

В современных условиях негативные факторы техногенного, природного и террористического характера представляют одну из наиболее реальных угроз для устойчивого и безопасного развития города, повышения качества жизни населения. Территория города находится в зоне с неустойчивыми погодно-климатическими условиями, что создает предпосылки возникновения ЧС, связанных с природными явлениями цикличного характера.

На территории города функционирует - 49 предприятий, имеющих опасное производство, в том числе - 4 предприятия заняты эксплуатацией химически опасных веществ, 45 взрыво-, пожароопасных, из них 41 предприятие хранит, транспортирует или использует в своей деятельности нефтепродукты. В зонах воздействия их поражающих факторов проживает более 20% населения города.

В соответствии с Областной долгосрочной целевой программой "Пожарная безопасность и защита населения и территорий Ростовской области от чрезвычайных ситуаций на 2015 - 2017 годы" - основной целью государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является:

- обеспечение защиты населения и территории от опасностей природного и техногенного характера мирного и военного времени;

- создание необходимых условий для обеспечения пожарной безопасности, защиты жизни и здоровья граждан;

- уменьшение количества пожаров, снижение рисков возникновения и смягчение последствий от чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение необходимых условий для сокращения времени реагирования поисково-спасательного подразделения на происшествия и чрезвычайные ситуации;

- снижение числа погибших в результате своевременно оказанной поисково-спасательным подразделением помощи пострадавшим;

- увеличение видов и объемов аварийно-спасательных работ, разрешенных для выполнения поисково-спасательным подразделением;

- улучшение выполнения мероприятий по предупреждению правонарушений на водных объектах;

- улучшение материальной базы учебного процесса по вопросам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;

- создание резервов (запасов) материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и в особый период;

В соответствии со ст. 63 Федерального закона Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" обеспечение первичных мер пожарной безопасности, в частности, включает в себя:

- правовое регулирование вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения в области пожарной безопасности на муниципальном уровне;

- разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, организацию работ по содержанию в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

- организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганды в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

- разработку и организацию выполнения Целевых программ.

Администрацией города Шахты вопросам пожарной безопасности территории города Шахты уделяется постоянное внимание. В период с 2011 года по август 2012 года было подготовлено и введено в действие 14 муниципальных правовых актов по данной тематике. Организация тушения пожаров на территории города осуществляется подразделениями ГУ "13 отряд ФПС по Ростовской области".

Тушение пожаров лесов городской черты осуществляется с привлечением дополнительных сил добровольной пожарной дружины и технических средств согласно отдельному плану. Однако проблема, касающаяся усиления противопожарной защиты, уменьшения гибели, травматизма людей и размера материальных потерь от пожаров, повышения уровня знаний населения в этой области, по-прежнему остается актуальной. Отсюда вытекает необходимость решения ее программно-целевым методом.

В городе ежегодно происходит порядка 180 пожаров, из которых в жилом фонде города до 80%. На пожарах ежегодно гибнет до 20 человек и почти столько же получают травмы. Огнем полностью уничтожается до 30 строений, из которых 5 - 6 в жилом фонде. Ежегодные суммы материального ущерба составляют в среднем 15 млн. рублей.

За 8 месяцев текущего года на территории города произошло 112 пожаров, из которых 80% пришлось на жилой фонд. В результате пожаров погибло 6 человек и 13 человек травмировано.

Пожарами уничтожено или значительно повреждено 69 строений и квартир, 13 единиц автомобильной техники.

Ландшафтных пожаров произошло 14 на площади 17 200 м2.

Основными причинами возникновения пожаров являются неосторожное обращение с огнем и нарушение Правил пожарной безопасности, т.е. человеческий фактор, что свидетельствует, прежде всего, о невысоком уровне знаний Правил пожарной безопасности.

Особого внимания требует противопожарное состояние объектов с массовым пребыванием людей в учреждениях образования, здравоохранения, культуры и спорта, особенно это касается наименее защищенной части населения (дети, престарелые и больные люди).

Результаты проводимых проверок противопожарного состояния объектов, находящихся в муниципальной собственности, свидетельствуют о том, что часть данных объектов продолжает эксплуатироваться с нарушениями норм и правил пожарной безопасности. Наиболее характерные из них:

- неисправность систем автоматической пожарной сигнализации и оповещения людей о пожаре;

- несоответствие путей эвакуации и эвакуационных выходов требованиям нормативных документов;

- эксплуатация электропроводки с поврежденной или потерявшей свои защитные свойства изоляцией;

- недостаток первичных средств пожаротушения.

Проводимые проверки состояния источников наружного противопожарного водоснабжения показывают, что, несмотря на предпринимаемые усилия, неисправными остаются около 28,6% городских пожарных гидрантов. Согласно актам проверки из 260 пожарных гидрантов системы наружного водоснабжения неисправными были признаны 114.

В целях своевременного и эффективного пожаротушения на территории города Шахты, а также в случае выхода из строя системы централизованного водоснабжения, требуется обустройство мест водозабора на естественных водоемах города. Данные мероприятия предполагают оборудование подъездных путей, площадок и пирсов на прудах поселков 20 РККА, Майский, Сидорово-Кадамовский. Актуальными для города являются вопросы противопожарной пропаганды, а также обучения различных категорий населения. Если обучение занятого в производстве населения осуществляется в соответствии с программами по месту работы, то обучение неработающего населения города Шахты сопряжено с объективными трудностями.

Таким образом, разработка долгосрочной целевой программы связана с необходимостью финансирования мероприятий по повышению противопожарной защиты жилого фонда, муниципального леса на общей площади 1450 га и предприятий на территории города Шахты, развитию противопожарной пропаганды, укреплению материальной базы и необходимостью реализации мероприятий по выполнению требований Федерального закона "О пожарной безопасности".

С учетом разграничения функций и ответственности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Программа направлена на создание условий для исполнения в полном объеме задач и полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, снижения рисков чрезвычайных ситуаций, реализацию превентивных мер по их ликвидации, а также мероприятий по снижению возможного ущерба.

В последние годы на первый план выходят проблемы, связанные с преодолением различных кризисных явлений, возникающих по мере развития общества. Обусловлено это, прежде всего, ростом количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приводящих к людским потерям и значительному материальному ущербу.

В результате возникновения ЧС разрушительным последствиям подвергается социальная среда обитания человека. Гибнут или серьезно травмируются люди, привлекаются значительные материальные и финансовые ресурсы на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, все это сказывается на темпах развития и, как итог - на уровне жизни людей.

Основными причинами увеличения количества чрезвычайных ситуаций являются:

- развитие техносферы, при всеобщей тенденции роста мощностей агрегатов на промышленных объектах и увеличения их концентрации на территории;

- износ производственных фондов предприятий и неквалифицированное обслуживание оборудования неподготовленными кадрами;

- дальнейшая урбанизация, и как следствие увеличение плотности населения города;

- угроза терроризма.

На территории города расположено значительное количество водоемов, являющихся источниками ЧС на водных объектах. Водные объекты, создают угрозу затопления территорий в результате аварий и стихийных бедствий и являются объектами неконтролируемого отдыха горожан на воде в летний период.

Сложным остается положение с гибелью жителей города Шахты на водных объектах городского округа. В последние годы наметилось улучшение ситуации в этой области в связи с круглосуточным дежурством спасателей на пруду 20 лет РККА.

Основополагающими критериями успешной ликвидации ЧС, тушения пожаров и обеспечения безопасности на воде являются своевременное прибытие служб экстренного реагирования (подразделений противопожарной и поисково-спасательной служб) к месту ЧС, пожара или аварии и их готовность выполнить первоочередные задачи по спасению людей.

Максимальный эффект достигается за счет повышения оперативности совместных действий всех служб, участвующих в ликвидации последствий ЧС и происшествий, оптимального использования имеющихся сил и средств.

Приоритетным направлением повышения уровня безопасности населения, территорий и объектов инфраструктуры города является дальнейшее развитие и совершенствование деятельности спасательных сил города, прежде всего, поисково-спасательного подразделения (ПСП).

На данный момент фактическая обеспеченность ПСП г. Шахты основными техническими средствами составляет - 75%.

Опыт показывает, что непосредственное участие ПСП г. Шахты в ликвидации ЧС, особенно в первые часы, является определяющим фактором снижения числа пострадавших и ущерба.

Количество таких выездов с каждым годом возрастает:

	2010	2011	1-е полугодие 2012
Количество выездов на различного вида ЧС	417	580	257
Пострадало из них:	294	257	113
Спасено	262	228	93
Погибло	32	29	20

Дополнительное оснащение ПСП современным спасательным оборудованием решит вопросы безопасной эвакуации людей из зоны ЧС, сокращения времени и затрат на проведение работ в экстренных и чрезвычайных ситуациях.

При возникновении крупномасштабной чрезвычайной ситуации из опасных районов потребуется эвакуировать население в пункты временного размещения (ПВР) и организовать первоочередное жизнеобеспечение пострадавших.

Исходя из классификации ЧС, муниципальным образованиям рекомендуется рассчитывать объемы своих резервов с учетом обеспечения пострадавших не менее 50 человек. По прогнозу предполагаемых угроз чрезвычайных ситуаций на территории города планируется одновременная эвакуация до 100 человек пострадавших.

В муниципальном образовании создано 16 ПВР и не один не оборудован спальными местами, не имеет пунктов питания и душевых.

Решить соответствующие проблемы представляется целесообразным программными мероприятиями по дооборудованию объектов социальной сферы, которые можно использовать по двойному назначению:

- в повседневном режиме - для социально полезных целей;

- в режиме чрезвычайной ситуации - для первоочередного жизнеобеспечения пострадавших.

Решение поставленных задач тесно взаимосвязано с необходимостью совершенствования базы ЕДДС города и интеграции ее в областную систему мониторинга и прогнозирования. В целях более эффективной координации действий оперативно-дежурных, дежурно-диспетчерских, аварийных и жилищно-коммунальных служб, при угрозе или возникновении масштабных ЧС, для оперативного сбора информации на территории города, с учетом перехода на единый телефонный номер "112" в перспективе, проводится интеграция всех оперативных служб для создания единого информационного пространства на базе имеющейся ЕДДС города.

Для организационно-технического объединения ЕДДС города с дежурно-диспетчерскими органами ведомственных оперативных и муниципальных служб (милиции, скорой помощи, жилищно-коммунального и топливно-энергетического хозяйства и др.), интеграции информационных ресурсов, используемых при угрозе и возникновении ЧС, необходимо создание Объединенной системы оперативно-диспетчерского управления (ОСОДУ) на основе единого проекта.

Требует дальнейшего развития территориальная автоматизированная система централизованного оповещения гражданской обороны г. Шахты (далее - АСЦО). управления оконечных устройств.

Учитывая, что каждое из рассмотренных выше направлений требует необходимого уровня координации действий и концентрации ресурсов города, решение задач по снижению рисков ЧС может быть достигнуто лишь в рамках единой городской целевой программы. Решение этой проблемы традиционными методами без использования методов целевого планирования приведет к увеличению сроков достижения необходимых результатов и объемов финансирования.

Таким образом, разрешение стоящих проблем с учетом реально сложившейся экономической обстановки, природно-климатических особенностей, высокой концентрации источников повышенной опасности техногенного характера, социально-экономического положения населения возможно только целевыми программными методами, сосредоточив основные усилия на решении главной задачи - заблаговременного осуществления комплекса мер, направленных на снижение опасностей для населения в условиях военного времени, а также на предупреждение и максимально возможное уменьшение последствий чрезвычайных ситуаций, на сохранение здоровья людей, снижение материальных потерь и размеров ущерба природной среде, на создание необходимых условий для обеспечения пожарной безопасности, защиты жизни и здоровья жителей города от пожаров.

Структура МКУ г. Шахты "Управление по делам ГО ЧС" включает в себя сеть подразделений, расположенных на территории города:

- помещение Управления и отдела подготовки населения (Курсы ГО) и помещение поисково-спасательного подразделения, помещение единой дежурно-диспетчерской службы города - пр. Красной Армии, 78;

- помещение городского запасного пункта управления, площадь Ленина, 1;

- спасательный пост, ул. Серова, 2-а.

Мероприятия программы также ориентированы на:

- выполнение Учреждением уставной деятельности, укрепление материально-технической базы;

- содержание кадровых ресурсов;

- обеспечение текущего функционирования Учреждения;

- обеспечение материальными ресурсами структурных подразделений муниципального учреждения;

- проведение текущих ремонтов в структурных помещениях Учреждения.

Для обеспечения комплекса мероприятий в области ГО ЧС и обеспечения первичных мер пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в соответствии с требованиями действующего законодательства, необходимо продолжить финансирование выполнения функций муниципальным Учреждением, за счет средств местного бюджета в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями на очередной финансовый год в установленном порядке. В течение периода реализации программы объемы финансирования подлежат уточнению.

Программа позволит поэтапно решать существующие проблемы. Для преодоления негативных тенденций и улучшения обстановки в области предупреждения ЧС необходимы целенаправленные и согласованные действия всех звеньев территориальной системы жизнеобеспечения. При существующем ограничении бюджетного финансирования успешное комплексное выполнение масштабных разнородных задач возможно лишь с использованием программно-целевого метода.

1.5 Основные риски, связанные с реализацией муниципальной, долгосрочной целевой Программы

Основными рисками, связанными с программно-целевым методом решения проблемы являются:

- повышение розничных цен на товары и услуги;