Раздел I. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Раздел I. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Областная долгосрочная целевая программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2010 - 2014 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2007 N 446 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы" (далее - Государственная программа), постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы", постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 N 1042 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации", статьей 24 Областного закона от 03.08.2007 N 743-ЗС "О бюджетном процессе в Ростовской области", постановлением Правительства Ростовской области от 23.12.2011 N 270 "О Порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ", распоряжением Администрации Ростовской области от 06.08.2009 N 217 "О разработке Областной долгосрочной целевой программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2010 - 2012 годы".

Программа определяет цели и основные направления развития сельского хозяйства области и регулирования рынков на пятилетний период, мероприятия Программы направлены на решение актуальных проблем, сдерживающих стабильное, поступательное развитие отрасли.

Программа включает 16 подпрограмм и корреспондируется с областными целевыми и муниципальными программами в области агропромышленного комплекса.

Агропромышленный комплекс Ростовской области - один из ведущих в России. В области 8,5 миллиона га сельхозугодий (65 процентов - мощные черноземы). По площади сельхозугодий область занимает третье, по площади посевов - второе, по численности сельского населения - четвертое место в Российской Федерации. На долю Ростовской области приходится более 6 процентов валовой продукции сельского хозяйства России, около 25 процентов подсолнечника, 9 процентов производства зерна.

Доля сельского хозяйства в формировании валового регионального продукта занимает третье место после оптовой и розничной торговли, обрабатывающих производств и на протяжении последних пяти лет колеблется в пределах от 12 до 13 процентов.

Развитие агропромышленного комплекса области характеризуется положительной динамикой в части роста объемов производства продукции сельского хозяйства. Однако темпы роста недостаточно устойчивы.

Так, за последние десять лет индекс физического объема производства продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств (в сопоставимых ценах к предыдущему году) составил в 2000 году 109,4 процента, в 2001 году - 121,3 процента, 2002 году - 105,0 процентов, 2003 году - 98 процентов, 2004 году - 123,4 процента, 2005 году - 103,2 процента, в 2006 году - 101,3 процента, 2007 году - 90 процентов, 2008 году - 140,6 процента, 2009 году - 87,6 процента, 2010 году - 98,6 процента.

За 2003 - 2007 годы заметно улучшились основные показатели деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, в частности, валовой доход на одного работника увеличился почти в 3 раза, выручка на одного работника - в 3,6 раза, выручка на 1 гектар сельскохозяйственных угодий - в 2 раза, выручка на 1 гектар пашни - в 1,6 раза, среднемесячная зарплата одного работника - в 3,2 раза.

Конкурентные преимущества региона определяет, в первую очередь, благоприятная конъюнктура на мировых рынках зерна и подсолнечника, а также развитие в Ростовской области определенных секторов, базирующихся на выгодном географическом положении: транспорт (более 10 современных терминалов, расположенных вдоль побережья Азовского моря и в дельте Дона), зерно-масличный кластер, торговля, сфера интеллектуальных (преимущественно финансовых) услуг.

В Ростовской области выделяют шесть основных природно-сельскохозяйственных зон.

Северо-западная - скотоводческо-свиноводческая с развитым производством зерна объединяет 9 районов: Верхнедонской, Шолоховский, Боковский, Чертковский, Миллеровский, Кашарский, Тарасовский, Каменский, Красносулинский.

Северо-восточная - скотоводческо-зерновая с развитым свиноводством и птицеводством. В нее входят 9 районов: Морозовский, Милютинский, Обливский, Тацинский, Константиновский, Белокалитвинский, Цимлянский, Советский, Усть-Донецкий.

Центральная орошаемая - скотоводческо-овощеводческая с развитым виноградарством и рисосеянием. Включает 6 районов: Волгодонской, Мартыновский, Пролетарский, Семикаракорский, Багаевский, Веселовский.

Приазовская - скотоводческо-зерновая с развитым пригородным хозяйством. Объединяет 8 районов: Матвеево-Курганский, Куйбышевский, Мясниковский, Октябрьский, Азовский, Аксайский, Родионово-Несветайский, Неклиновский.

Южная - зерно-скотоводческая с развитым свиноводством. В ней насчитывается 6 районов: Кагальницкий, Зерноградский, Егорлыкский, Целинский, Сальский, Песчанокопский.

Восточная - овцеводческо-зерновая с развитым мясным скотоводством. В нее входят 5 районов: Орловский, Зимовниковский, Ремонтненский, Дубовский, Заветинский.

Более 60 процентов валовой продукции сельского хозяйства области производится в отрасли растениеводства. В течение 2003 - 2008 годов рост производства продукции растениеводства обеспечивался в основном за счет увеличения посевных площадей. За этот период площади возросли с 4 078,9 до 4 552,2 тыс. га, но урожайность сельскохозяйственных культур нестабильна и растет медленно, что ведет к высоким затратам на единицу продукции и снижает ее конкурентоспособность.

Анализ валовых сборов и урожайности сельскохозяйственных культур за последние годы показывает разнонаправленную динамику (таблица N 1).

Таблица N 1

Валовые сборы сельскохозяйственных культур

Сельскохозяйственные культуры	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Озимая пшеница (тыс. тонн)	4320,1	3330,7	6814,9	5448,9	5579,2	5867,4
Рис (тыс. тонн)	48,2	57,3	49,4	68,0	71,3	65,2
Картофель (тыс. тонн)	610,7	500,4	380,2	305,4	284,5	394,9
Овощи (тыс. тонн)	545,2	477,5	548,2	472,3	483,8	635,0

Так, валовые сборы зерновых культур в 2007 г. снизились по сравнению с 2006 годом на 35 процентов, в 2008 г. наблюдался значительный рост валовых сборов до 9,1 млн. тонн. И в 2009 г. снова падение производства на 25,5 процента. В 2011 году снова наблюдался рост на 16 процентов (7,9 млн. тонн). По другим культурам аналогичная ситуация.

Основными причинами является, прежде всего, нахождение Ростовской области в зоне рискованного земледелия (засухи, заморозки), а также снижение урожайности. Так, урожайность зерновых культур в области (приведена в таблице N 2) на протяжении ряда лет стабильно низкая - в среднем 24 ц/га. Это меньше уровня 1990 года (32,9 ц/га) на 27 процентов.

Таблица N 2

Урожайность сельскохозяйственных культур

Сельскохозяйственные культуры	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Озимая пшеница (ц/га)	29,0	19,9	33,9	25,7	28,1	29,9
Рис (ц/га)	33,7	41,3	33,9	42,1	49,0	43,4
Картофель (ц/га)	86,2	71,4	105,7	82,8	78,1	108,7
Овощи (ц/га)	102,3	93,4	142,8	126,7	130,4	165,9

Потенциал развития растениеводства на базе повышения культуры земледелия, внедрения энергосберегающих технологий, новых сортов и гибридов зерновых, масличных культур, повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель используется сельскохозяйственными товаропроизводителями недостаточно.

Основными условиями интенсификации земледелия, способствующими росту урожайности и валового сбора сельскохозяйственных культур, являются сохранение и восстановление почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональное использование.

В настоящее время отмечается тенденция усиления развития деградационных процессов в почвах, таких как дегумификация, вторичное засоление, подтопление, опустынивание. В результате водной и ветровой эрозии из оборота выводятся пахотные земли, увеличиваются площади с солонцовыми почвами, на которых ограничивается сельскохозяйственное производство. Уменьшается площадь орошаемых земель, что ведет к сокращению объемов производства ряда поливных сельскохозяйственных культур. В целях предотвращения ухудшения экологической и экономической обстановки в отрасли необходимо остановить процессы деградации почв и сохранить потенциал орошаемого земледелия.

Только при комплексном осуществлении мероприятий по повышению плодородия почв Ростовской области с учетом основных требований системы земледелия и в увязке с землеустройством территории можно достичь увеличения объемов сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития отрасли.

В целях достижения ведущей роли интенсивного растениеводства и увеличения на его основе производства конкурентоспособной продукции необходимо обеспечить внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также рекомендаций научно-исследовательских институтов по совершенствованию системы земледелия посредством государственной поддержки данных направлений.

Для решения данных вопросов в рамках настоящей Программы необходима реализация следующих подпрограмм: "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Развитие виноградарства в Ростовской области на 2010 - 2012 годы", "Развитие садоводства и виноградарства в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Увеличение производства сельскохозяйственной продукции за счет создания и модернизации мелиоративных систем Ростовской области на 2012 - 2014 годы".

Начиная с 2000 года, в животноводстве отмечается положительная тенденция. Растет производство животноводческой продукции. За 2006 - 2009 годы производство животноводческой продукции в натуральном выражении увеличилось по мясу на 32,4 процента, молоку - на 12,8 процента.

В 2009 году по сравнению с 2000 годом производство мяса выросло на 74 процента, молока - 24 процента, яиц - 49,6 процента. Растет поголовье овец и коз (темп роста по отношению к 2000 году - 77,6 процента), стабилизировалось поголовье крупного рогатого скота, которое в течение 2005 - 2009 годов сохранялось в пределах 540 - 580 тыс. голов, поголовье свиней вернулось к уровню 2005 года и составило 758,2 тыс. голов.

На снижение поголовья свиней повлиял эпизоотический фактор - распространение в 2008 - 2010 годах очагов африканской чумы свиней, что повлекло уничтожение поголовья при проведении противоэпизоотических мероприятий.

Наблюдается спад производства продукции животноводства и поголовья в сельскохозяйственных организациях, где сосредоточен основной генетический потенциал разводимых животных, а также имеется потенциал удешевления себестоимости продукции за счет индустриального производства на основе использования современных техники и технологий.

Кроме того, в последние годы в области отмечается опережающий рост потребления населением мяса и молока по сравнению с их производством в области. Так, потребление мяса на душу населения в 2009 году составило 67,5 кг, производство (в убойном весе) - 89,5 кг, потребление молока на душу населения - 262,2 кг, производство - 245,3 кг. Производство мясо-молочного сырья в области недостаточно для обеспечения потребления населением мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов по рекомендуемым Институтом питания Российской академии наук рациональным размерам потребления на душу населения.

Для обеспечения потребления населением до рекомендуемых норм необходимо производить в области 354 тыс. тонн мяса в убойном весе и 1010,5 тыс. тонн молока.

В целях создания необходимых экономических условий для динамичного развития животноводства, интенсификации процесса воспроизводства стада, внедрения прогрессивных технологий и стимулирования повышения производительности труда в животноводческих хозяйствах необходима реализация в рамках настоящей Программы пяти подпрограмм: "Развитие мясного скотоводства в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Развитие молочного скотоводства в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Развитие свиноводства в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Развитие птицеводства в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Развитие овцеводства в Ростовской области на 2010 - 2014 годы". Подпрограммы, основываясь на стратегии развития отрасли животноводства, будут реализовываться несколькими этапами до 2020 года.

Согласно современным научным данным, лейкоз крупного рогатого скота - хроническое инфекционное заболевание опухолевой природы, вызываемое вирусом лейкоза крупного рогатого скота (далее - ВЛКРС). В настоящее время лейкоз практически повсеместно распространен во всех субъектах Российской Федерации и занимает первое место в структуре инфекционной патологии крупного рогатого скота.

Африканская чума свиней (далее - АЧС) является одним из самых опасных неизлечимых заболеваний свиней. Распространение на территории области АЧС нанесло большой экономический ущерб, стало причиной уничтожения племенного фонда свиноводства.

Для предотвращения и ликвидации болезней животных на территории Ростовской области разработаны подпрограммы "Оздоровление крупного рогатого скота от лейкоза в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Предотвращение заноса и распространения африканской чумы свиней на территории Ростовской области на 2012 - 2014 годы", "Перепрофилирование личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств на альтернативные свиноводству виды животноводства в Ростовской области на 2012 год".

С 1998 года существенно изменилась структура организационно-правовых форм сельхозтоваропроизводителей. На смену крупным хозяйствующим субъектам пришли субъекты малого предпринимательства: индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства. Дальнейшее развитие получили личные подсобные хозяйства. Сегодня на долю этих категорий сельхозтоваропроизводителей приходится более 50 процентов производства сельскохозяйственной продукции.

На начало 2010 года сельскохозяйственным производством занималось 1700 сельхозпредприятий, более 13 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, 126 сельскохозяйственных потребительских кооператива, свыше 530 тысяч личных подсобных хозяйств населения. В пищевой и перерабатывающей промышленности действует более 200 крупных и средних предприятий и порядка 1000 организаций малого бизнеса.

Структура сельскохозяйственного производства выглядит следующим образом: на долю сельскохозяйственных организаций приходится 48 процентов валовой продукции сельского хозяйства, на долю хозяйств населения - 39 процентов. Начиная с 2003 года, растет роль крестьянских (фермерских) хозяйств. В 2007 году их доля в производстве продукции сельского хозяйства увеличилась на 4 процента и составила 13 процентов.

В связи с тем, что на долю мелкотоварного сектора приходится более 50 процентов производства валовой сельскохозяйственной продукции, первостепенная роль в организации сбыта продукции должна принадлежать сельскохозяйственным потребительским кооперативам как элементам инфраструктуры поддержки малого агробизнеса.

В начале реализации приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" основной задачей являлось создание и развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов, занимающихся закупкой сельскохозяйственной продукции у мелкотоварного сектора и последующей ее переработкой и реализацией. В 2009 году в области было зарегистрировано 127 кооперативов. Теперь в каждом районе есть сельскохозяйственный потребительский кооператив, а в некоторых районах (Азовский, Боковский, Матвеево-Курганский, Кагальницкий) таких кооперативов 5 - 6.

Однако кооперативное движение не получило в области необходимого развития. По состоянию на 1 июля 2010 г. в Ростовской области осуществляли деятельность 86 кооперативов, в том числе 52 - кредитных, 22 - снабженческо-сбытовых, 12 - перерабатывающих. Таким образом, удельный вес действующих сельскохозяйственных потребительских кооперативов по итогам 1-го полугодия 2010 года составил 68,3 процента.

Сельхозкооперативы не обеспечивают закупку излишков продукции у населения в полном объеме: мяса закупается 7 процентов, молока - 40 процентов, овощей - 2 процента. Из общего объема закупок доля собственной переработки сельхозкооперативов составляет не более 10 процентов, т.е. в основном кооперативы выполняют функцию перекупщиков.

На сегодняшний день первоочередные меры должны быть направлены на развитие уже созданной системы сельской потребительской кооперации.

Развитие кооперативного движения будет способствовать организованному и управляемому процессу производства, переработки и сбыта качественной сельскохозяйственной продукции и, как следствие, увеличению занятости на селе и повышению доходов сельских жителей.

Для решения вышеперечисленных проблем необходима реализация в рамках настоящей Программы подпрограмм: "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в сельском хозяйстве, личных подсобных хозяйств в Ростовской области на 2010 - 2014 годы", "Развитие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в Ростовской области на 2012 - 2014 годы".

По итогам 2009 года индекс производства пищевых продуктов, включая напитки, и табака составил 104,1 процента. Однако по отдельным видам продукции область продолжает терять позиции из-за недостатка модернизированных перерабатывающих мощностей. Так, меньше произведено цельномолочной продукции на 4,2 процента, масла животного - на 40,3 процента, на 11,9 процента - товарной пищевой рыбопродукции (без рыбных консервов).

В настоящее время более 90 процентов потребляемого населением мяса и молока может обеспечиваться сельским хозяйством Ростовской области. При этом природный и климатический потенциал области используется не в полном объеме.

Увеличивается отрыв между возможностями сельского хозяйства, переработки продукции животноводства и потребностями населения. С развитием в области новых форматов торговых предприятий увеличивается спрос на полуфабрикаты, продукты глубокой переработки, а имеющиеся предприятия в состоянии переработать только четверть мяса.

В этих условиях возрастает необходимость строительства на территории области современных перерабатывающих производств, модернизации действующих предприятий, внедрения новых технологий, расширения ассортиментного разнообразия выпускаемой продукции. На решение данных задач направлены мероприятия подпрограммы "Развитие пищевой и перерабатывающей промышленности и конкуренции на продовольственном рынке Ростовской области на 2011 - 2014 годы".

Среднегодовая численность сельского населения за последние годы сократилась с 1441 тыс. человек в 2000 году до 1402,3 тыс. человек в 2009 году, численность занятых в сельском хозяйстве снизилась с 339,9 до 276,2 тыс. человек. Сокращение сельского населения обусловлено как экономическими, так и социальными причинами. В немалой степени этим тенденциям способствует сохраняющаяся непривлекательность условий труда и жизни в сельских поселениях. Уровень электрификации, газификации и телефонизации жилых зданий и обеспеченности населения объектами здравоохранения, образования и культуры в них является недостаточным и отстает от нормативных.

Для решения перечисленных проблем развития сельского хозяйства необходима реализация в рамках настоящей Программы подпрограммы "Социальное развитие села в Ростовской области на 2010 - 2014 годы" совместно с областными отраслевыми министерствами.

Программа должна обеспечить устойчивость проводимой аграрной политики, дать возможность сельскохозяйственным товаропроизводителям планировать свою деятельность на ряд лет, опираясь на принятые меры государственной поддержки и регулирования рынков.

В области проводится работа по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных организаций в соответствии с Федеральным законом от 09.07.2002 N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей". На 1 января 2010 г. 160 сельскохозяйственных товаропроизводителей реструктуризировали долги на сумму 488,5 млн. рублей, в том числе пени и штрафы составили 336,5 млн. рублей.

В целях снижения социальных рисков при банкротстве сельскохозяйственных организаций министерством сельского хозяйства и продовольствия создана межведомственная комиссия по координации работы с предприятиями и организациями агропромышленного комплекса области, находящимися в кризисной ситуации, а также в отношении которых осуществляются процедуры банкротства.

Однако на развитие сельского хозяйства как Ростовской области, так и Российской Федерации в целом, влияет ряд неблагоприятных факторов (рисков), которые подразделяются на:

рыночные - диспаритет цен на сельскохозяйственную продукцию, промышленную продукцию и энергоносители;

макроэкономические - ухудшение условий конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции в условиях увеличения импорта продовольствия;

финансово-экономические - недостаточный объем средств федерального бюджета, направляемых на поддержку развития сельского хозяйства и социальное обустройство села;

управленческие - отсутствие долгосрочной стратегии развития экономики и сельского хозяйства России, учитывающей региональные аспекты и взаимосвязанной с бюджетными параметрами;

природно-климатические - существенная зависимость производства продукции растениеводства от природных и погодных условий;

эпизоотические - риск распространения эпидемии инфекционных заболеваний сельскохозяйственных животных вследствие несоблюдения ветеринарных требований к содержанию сельскохозяйственных животных и финансовой неустойчивости хозяйств.

Таким образом, к актуальным проблемам развития сельского хозяйства области относятся:

структурные - недостаточные темпы институциональных преобразований, слабое развитие малых форм предпринимательства в сферах организации производства и первичной переработки, а также сельскохозяйственных потребительских (перерабатывающих, сбытовых (торговых), обслуживающих, снабженческих и заготовительных) кооперативов;

рыночные - резкие колебания цен на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие; несовершенная структура оптовых продовольственных рынков; недостаточное содействие развитию конкуренции; отсутствие четких ориентиров в политике ввоза-вывоза сельскохозяйственной продукции и продовольствия на принципах продовольственной безопасности;

финансово-экономические - низкая инвестиционная привлекательность сельскохозяйственных товаропроизводителей, финансовая неустойчивость сельскохозяйственных организаций, труднодоступность кредитных ресурсов и недостаток залогового обеспечения, неразвитость ипотечного кредитования; ограниченный объем средств областного бюджета, направляемых на поддержку развития сельского хозяйства и социальное обустройство села;

производственные - опережающее уменьшение основных производственных фондов по сравнению с их вводом, сокращение и старение парка основных видов сельскохозяйственной техники; низкие темпы внедрения современных технологий в растениеводство и земледелие; ухудшение плодородия земли и экологии;

организационно-управленческие и кадровые - недостаточное внедрение управленческих технологий (управления по результатам, бюджетирования), информационных технологий и инноваций, затяжные сроки организационных преобразований в области управления, дефицит квалифицированных управленческих и специальных кадров, отток молодых специалистов;

социальные - непривлекательные условия жизни в сельских поселениях, невысокий уровень жизни сельского населения, недостаточное качество услуг социальной инфраструктуры (здравоохранения, образования, культуры), снижение рождаемости, отток молодежи.

Системный и взаимосвязанный характер актуальных проблем дальнейшего развития сельского хозяйства области требует их решения на принципах программно-целевого метода государственного управления, которые предусматривают формулирование системы целей, задач и ключевых показателей (индикаторов) развития, разработку приоритетных направлений и программных мероприятий, определение необходимых объемов финансирования, распределение бюджетных и внебюджетных ресурсов по целям и задачам, разработку механизма управления Программой с учетом достижений реформы бюджетного процесса и административной реформы.