Решение Ростовского областного суда от 14 мая 2014 г. N 3-19/14 (ключевые темы: коррупция - замещение должности - служебное поведение - государственная должность - кадровая работа)

Решение Ростовского областного суда
от 14 мая 2014 г. N 3-19/14

Ростовский областной суд в составе:

судьи Абрамова Д.М.,

при секретаре Балмышевой К.В.,

с участием прокурора Корниенко Г.Ф.,

представителя Правительства Ростовской области - Бадура И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими подпункта 6.4 пункта 6 "Порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к должностному поведению" в части слов "в органы прокуратуры Российской Федерации", подпункта 8.4 пункта 8 "Порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к служебному поведению" в части слов "в органы прокуратуры Российской Федерации", утвержденных постановлением Правительства Ростовской области от 26.09.2013 года N 610,

установил:

исполняющий обязанности прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании частично недействующими положений постановления Правительства Ростовской области от 26.09.2013 года N 610 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Ростовской области, должностей государственной гражданской службы Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к должностному (служебному) поведению".

Постановление опубликовано в газете "Наше время" N 494-499, 08.10.2013 года.

Прокурор оспаривает подпункт 6.4 пункта 6 "Порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к должностному поведению" (далее - Порядок N 1), подпункт 8.4 пункта 8 "Порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к служебному поведению" (далее - Порядок N 2), утвержденных названным постановлением, в части слов "в органы прокуратуры Российской Федерации".

В обоснование заявления указано, что оспариваемые положения, связанные с направлением запросов в органы прокуратуры Российской Федерации начальником управления по кадровой работе и должностными лицами управления по кадровой работе в рамках проверки вышеуказанных сведений, приняты с нарушением компетенции Правительства Ростовской области, противоречат как части 7.1 статьи 8 Федерального закона "О противодействии коррупции", так и принятому в развитие его содержания Указу Президента Российской Федерации от 21.09.2009 N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению", Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставу Ростовской области, Областному закону "О Правительстве Ростовской области", Положению об управлении по кадровой работе Правительства Ростовской области. Кроме того, оспариваемые положения постановления в совокупности с положениями о содержании направляемых запросов не учитывают особый правовой статус органов прокуратуры, урегулированный Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Прокурор Корниенко Г.Ф. в судебном заседании просила заявление удовлетворить. В дополнение к изложенным в заявлении доводам прокурор сослался в судебном заседании на неопределенность оспариваемых правовых норм, позволяющих направлять запросы в любые территориальные органы прокуратуры России, нарушение норм федерального законодательства о государственной службе, Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", что также является основанием для признания их недействующими в указанной в заявлении части. Поскольку постановление в оспариваемой части не применялось, отдельные его положения в части слов "в органы прокуратуры Российской Федерации" подлежат признанию недействующими с момента принятия.

Представитель Правительства Ростовской области - Бадура И.А., действующий на основании доверенности, в суд явился, возражал против удовлетворения заявления со ссылкой на доводы, изложенные в письменных возражениях с учетом дополнений к ним.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения прокурора, представителя Правительства Ростовской области, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Областным законом от 12.05.2009 N 218-ЗС "О противодействии коррупции в Ростовской области" Правительство Ростовской области утвердило:

Порядок проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к должностному поведению;

Порядок проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Ростовской области, и лицами, замещающими указанные должности, и соблюдения лицами, замещающими указанные должности, требований к служебному поведению.

Постановление надлежаще опубликовано.

В Порядке N 1 предусмотрено, что он определяет правила осуществления проверки:

1.1. Достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 27.06.2013 N 419 "О представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Ростовской области, указанных в пункте 2 части 7 статьи 13.1 Областного закона от 12.05.2009 N 218-ЗС "О противодействии коррупции в Ростовской области", а также лицами, замещающими государственные должности.

1.2. Достоверности и полноты сведений, представляемых в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации гражданами, претендующими на замещение государственных должностей.

1.3. Соблюдения лицами, замещающими государственные должности, запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", другими федеральными законами.

6. При осуществлении проверки начальник управления по кадровой работе вправе:

6.4. Направлять в установленном порядке запросы (кроме запросов в кредитные организации, налоговые органы Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним) в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы Ростовской области и других субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, в организации об имеющихся у них сведениях:

о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданина, претендующего на замещение государственной должности, или лица, замещающего государственную должность, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

о достоверности и полноте сведений, представленных в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации гражданином, претендующим на замещение государственной должности;

о соблюдении лицом, замещающим государственную должность, требований к должностному поведению.

Порядок N 2 содержит подпункт 8.4, согласно которому должностные лица управления по кадровой работе, кадровых служб вправе:

направлять в установленном порядке запросы (кроме запросов, указанных в подпункте 7.2 пункта 7 настоящего Порядка) в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы Ростовской области и других субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, в организации об имеющихся у них сведениях.

Прокурор, оспаривая вышеприведенные нормативные положения в части возможности направления запросов в "органы прокуратуры Российской Федерации", считает, что федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации не предоставляют субъекту РФ таких полномочий.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 2 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Статьей 5 данного Федерального закона, определяющего организационные основы противодействия коррупции, Президент Российской Федерации:

1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 4 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" одним из принципов гражданской службы является единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 5 этого Федерального закона взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов.

В пункте 6 Указа Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться настоящим Указом при разработке и утверждении положений о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими.

При осуществлении проверки, предусмотренной пунктом 6 Указа, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предоставлено право направлять запросы о проведении оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с частью третьей статьи 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

Суд не находит оснований для удовлетворения заявления по следующим основаниям.

Исходя из смысла и содержания Указа Президента РФ от 21.09.2009 N 1065, вопрос о необходимости и статусе запроса в органы прокуратуры Российской Федерации разрешен данным Указом в соответствии с требованиями вышеприведенных норм Федерального закона "О противодействии коррупции", поэтому компетенция Правительством Ростовской области при принятии оспариваемого постановления не нарушена.

Нарушений же норм Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не доказано. Органы прокуратуры не осуществляют оперативно-розыскную деятельность и поэтому не могут организовывать проверку в этом направлении по запросу.

Ссылка прокурора на нарушение постановлением части 7.1 статьи 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" противоречит ее содержанию, поскольку касается запросов в отношении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений, и лицами, замещающими данные должности.

Запрос не предполагает обязание прокурора организовать проверку, а предполагает предоставление имеющейся информации (сведений) по вопросу антикоррупционного поведения гражданина и лишь в рамках целей проверки. По смыслу оспариваемого нормативного правового акта он не содержит положений, изменяющих порядок работы органов прокуратуры, не возлагает на них не предусмотренные федеральным законодательством функции и обязанности, не изменяет сроки разрешения запроса (обращения). Нельзя согласиться с утверждением прокурора о том, что запрос может установить иные, не предусмотренные федеральным законом, сроки его разрешения.

Также нельзя признать обоснованным довод о неопределенности содержания оспариваемых положений. Из пункта 6 Порядка N 1 и пункта 8 Порядка N 2 следует вывод о полномочии на направление запроса в отношении конкретного лица и в конкретный государственный орган (прокуратура) по вопросу об имеющихся у него сведениях и без предложения осуществить какую-либо проверку, ответственность за неисполнение запроса постановлением не устанавливается. Аналогичные по смыслу правила приведены в Указе Президента Российской Федерации применительно к уровню федеральной государственной службы с точки зрения юридической техники.

Обязательность направления запроса лишь Губернатором Ростовской области либо его уполномоченными заместителями федеральным законодательством не предусмотрена.

Исключение органов прокуратуры из числа субъектов предоставления предусмотренных Указом Президента РФ от 21.09.2009 года N 1065 сведений лишь по основанию ненадлежащего уровня должностного лица, наделенного полномочием по направлению запроса, без достаточных оснований сужает круг проверяемой информации и источников ее получения, что не основано на смысле и содержании как Федерального закона "О противодействии коррупции", так и принятого в развитие его содержания Указа Президента Российской Федерации.

Суд приходит к выводу о том, что при принятии оспариваемых положений постановления от 26.09.2013 года N 610 Правительство Ростовской области действовало в пределах полномочий, предусмотренных ст.ст.20, 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с Уставом Ростовской области, в рамках пределов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области нормативного регулирования государственной службы субъекта Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и без нарушения законодательства о прокуратуре.

Поскольку суд не находит противоречия оспариваемых положений постановления Правительства Ростовской области правовым нормам более высокой юридической силы, заявление в рамках статьи 253 ГПК Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

заявление исполняющего обязанности прокурора Ростовской области оставить без удовлетворения.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 15.05.2014 года.

Судья