Решение Ростовского областного суда от 5 февраля 2014 г. N 3-13/14 (ключевые темы: опека - собственность на земельный участок - предоставление земельных участков - воспитание детей - регулирование земельных отношений)

Решение Ростовского областного суда
от 5 февраля 2014 г. N 3-13/14

Ростовский областной суд в составе:

судьи Абрамова Д.М.,

при секретаре Зарубиной М.В.,

с участием прокурора Сысоенкова А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению Карповой Н.В. о признании недействующим пункта 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" в части определения срока воспитания детей, находящихся под опекой, как основания для бесплатного приобретения в собственность земельных участков,

установил:

Карпова Н.В. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим пункта 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" (в редакции Областного закона от 23.12.2013 года N 95-ЗС) в части определения срока воспитания детей, находящихся под опекой, как основания для бесплатного приобретения в собственность земельных участков, сославшись на противоречие данных положений требованиям статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушение своих прав.

Статьей 8.2 Областного закона (в действующей редакции) установлено следующее:

1. Право на однократное бесплатное приобретение в собственность находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов строительства имеют граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области в течение не менее чем 5 лет, предшествующих дате подачи заявления о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность, имеющие трех и более несовершеннолетних детей и совместно проживающие с ними.

2. Указанные в пункте 1 настоящей статьи граждане, имеющие усыновленных (удочеренных), а также находящихся под опекой или попечительством детей, имеют право на бесплатное приобретение в собственность земельных участков при условии воспитания этих детей не менее 3 лет.

3. Указанным в пунктах 1 и 2 настоящей статьи гражданам земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в соответствии с документами территориального планирования и правилами землепользования и застройки муниципальных образований в Ростовской области в порядке, установленном статьей 8.3 настоящего Областного закона.

Статья введена Областным законом Ростовской области от 01.08.2011 N 643-ЗС, изменения вносились Областными законами от 27.06.2012 N 898-ЗС, от 03.12.2012 N 1000-ЗС).

Карпова Н.В. с учетом уточнений в судебном заседании оспаривает в порядке нормоконтроля пункт 2 статьи 8.2 в части слов "находящихся под опекой" "при условии воспитания этих детей не менее 3 лет". Заявитель ссылается на то, что имеет в семье двух детей от рождения и одного ребенка, находящегося под опекой (с марта 2013 года). Администрацией г. Волгодонска ей отказано в предоставлении земельного участка на основании оспариваемой нормы, поскольку ребенок, находящийся под опекой, воспитывается заявителем менее 3 лет. Отказ администрации признан законным судебными актами (решение Волгодонского районного суда от 16.10.2013 года, оставленное без изменения апелляционным определением Ростовского областного суда). Заявитель считает, что Земельный кодекс Российской Федерации не содержит таких ограничений, оспариваемая норма создает ограничения в получении земельного участка по непредусмотренному федеральным законодательством основанию (ст. 55 Конституции России), в результате ее применения нарушается принцип равенства граждан перед законом.

Заявитель и ее представитель адвокат Карюк Л.А., действующая на основании ордера и доверенности, в суд явились, просили заявление удовлетворить. Заявитель пояснила в судебном заседании, что на время рассмотрения данного дела ее старшая дочь достигла совершеннолетия, поэтому по истечении трех лет воспитания подопечного (март 2016 года) она не сможет воспользоваться правом на бесплатное получение земельного участка согласно ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации.

Представитель Законодательного Собрания Ростовской области - Сухаревский И.В., действующий на основании доверенности, в суд явился, просил заявление оставить без удовлетворения по мотивам, указанным в отзыве.

Представитель Губернатора Ростовской области - Пилипеева Н.Л., действующая на основании доверенности, в суд явилась, просила в удовлетворении требований заявителя отказать, представила письменный отзыв.

Выслушав объяснения заявителя и его представителя, представителей Законодательного Собрания Ростовской области, Губернатора Ростовской области, заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Оспариваемый Областной закон Ростовской области от 22.07.2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" (в редакции Областного закона от 23.12.2013 года N 95-ЗС) является надлежаще опубликованным нормативным правовым актом в соответствии с Областным законом Ростовской области "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области" от 29.12.2003 года N 85-ЗС. Источником публикации первоначальной редакции закона является газета "Наше время" N 161 от 30.07.2003 года. Областной закон от 01.08.2011 N 643-ЗС, содержащий действующую редакцию пункта 2 статьи 8.2 опубликован в газете "Наше время" N 287-294 от 02.08.2011 года. Иные изменения закона также опубликованы.

Установлено, что Карпова Н.В. проживает в г. Волгодонске Ростовской области совместно с супругом, дочерью ... года рождения, сыном ... года рождения, а также с подопечным Б. ... года рождения, опека установлена распоряжением ТОСЗН Кашинского района Тверской области от 15.03.2013 года N..., Карпова Н.В. назначена опекуном, место проживания несовершеннолетнего определено по месту проживания опекуна. Постановлением Мэра г. Волгодонска от 10.04.2013 года N 1281 Б. поставлен на учет детей, находящихся под опекой (попечительством), отдела опеки и попечительства Управления образования г. Волгодонска.

Администрацией г. Волгодонска отказано в удовлетворении заявления Карповой Н.В. о постановке на учет как гражданина, имеющего трех и более детей в целях бесплатного предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования "город Волгодонск". Основанием отказа является пункт 2 статьи 8.2 оспариваемого Областного закона, поскольку несовершеннолетний Б. находится под опекой и воспитывается опекуном менее трех лет. Отказ признан законным решением Волгодонского районного суда от 16.10.2013 года, вступившим в законную силу.

Карпова Н.В. ссылается на то, что пункт 2 статьи 8.2 Областного закона, в части, регулирующей срок воспитания детей, находящихся под опекой, для целей бесплатного предоставления земельных участков противоречит статье 28 Земельного кодекса Российской Федерации, не устанавливающей подобных ограничений права, принцип равенства детей, воспитывающихся в семье, оспариваемая норма вводит не условия реализации права, а ее ограничения.

Суд не находит оснований для удовлетворения заявления по следующим основаниям.

Правоотношения, в связи с которыми возник спор, регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами "в", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Одним из основных принципов земельного законодательства, состоящего из Земельного кодекса Российской Федерации и изданных в соответствии с ним иных федеральных и региональных актов земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 которой предоставление таких земельных участков в собственность осуществляется за плату.

Федеральный законодатель в абзаце втором (введен в действие Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 138-ФЗ) приведенного пункта предусмотрел право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок бесплатно, а также без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. Иного правового регулирования вопроса предоставления земельного участка многодетным семьям бесплатно на федеральном уровне не предусмотрено, то есть федеральный законодатель, внеся изменения в пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставил полномочия по определению оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли законодателю субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 25.02.2013 года N 193-О указал, что Конституция Российской Федерации не гарантирует бесплатное предоставление земельных участков (определения от 15 января 2009 года N 105-О-О, от 24 февраля 2011 года N 163-О-О, от 22 марта 2012 года N 523-О-О и др.). В силу статей 10 и 72 (пункты "в", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, а также пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса.

Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства в настоящее время приобретает особую социальную значимость и является приоритетной задачей национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы (Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года N 761).

Правовое регулирование общественных отношений по реализации статей 7 и 38 Конституции Российской Федерации, а именно выбор конкретных мер защиты семьи, определение условий и порядка их предоставления, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статьям 47, 54, 61 Семейного кодекса Российской Федерации права и обязанности родителей и детей основываются на происхождении детей, удостоверенном в установленном законом порядке. При отсутствии родителей, при лишении их родительских прав и в других случаях утраты родительского попечения право ребенка на воспитание в семье обеспечивается органом опеки и попечительства в порядке, установленном главой 18 настоящего Кодекса. Родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (родительские права).

Семейным кодексом Российской Федерации предусмотрены различные формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. В силу статьи 123 Кодекса дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.

Понятие "многодетная семья", а также категория "граждан, имеющих трех и более детей", в федеральном законодательстве не сформулированы.

Установление срока воспитания находящегося под опекой ребенка как условия реализации права опекуна на получение в собственность земельного участка бесплатно, является реализацией законодателем субъекта Российской Федерации предоставленного Земельным кодексом Российской Федерации полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных участков многодетным семьям. Следовательно, оспариваемое положение нельзя расценить как ограничение конституционного права гражданина. Статья 36 Конституции Российской Федерации, провозглашая право гражданина иметь в частной собственности землю, вместе с тем не гарантирует бесплатное предоставление земельных участков.

Следует отметить, что субъект Российской Федерации, регулируя порядок реализации права многодетной семьи на получение земельного участка бесплатно, установленного статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях социальной поддержки многодетных семей вправе исходя из сложившейся социально-экономической и демографической ситуации для предупреждения злоупотребления правом гражданами предусмотреть определенные правила, к которым следует отнести и срок воспитания детей, находящихся под опекой.

Суд приходит к выводу о том, предусмотренное федеральным законодателем право граждан, имеющих трех и более детей, получить бесплатный земельный участок для индивидуального жилищного строительства оспариваемой нормой, имеющей по существу льготный характер, не отменено и не изменено.

Следовательно, отсутствуют основания для вывода об установлении в рассматриваемой части законодателем субъекта Российской Федерации вместо условий реализации права каких-либо ограничений гарантированных на федеральном уровне прав граждан, воспитывающих детей, а также о нарушении принципа равенства детей, родителей.

Таким образом, оспариваемая норма Областного закона в части слов "находящихся под опекой" "при условии воспитания этих детей не менее 3 лет" не противоречит нормам более высокой юридической силы и не нарушает прав заявителя.

В силу ст. 253 ГПК Российской Федерации суд отказывает в удовлетворении заявления, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку противоречие правовой нормы в части определения срока воспитания детей, находящихся под опекой (не менее трех лет), как основания для бесплатного приобретения в собственность земельных участков федеральному законодательству не установлено, заявление подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст.194-199, 251-253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

заявление Карповой Н.В. о признании недействующим пункта 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" в части определения срока воспитания детей, находящихся под опекой - не менее трех лет, как основания для бесплатного приобретения в собственность земельных участков, оставить без удовлетворения.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба и апелляционное представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 07.02.2014 года.

Судья