Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 17 сентября 2013 г. по делу N 11-9841/2013 Поскольку прилегающая территория является территорией общего пользования и находится в муниципальной собственности, бремя ее содержания не может быть возложено нормативным правовым актом органа местного самоуправления на лиц, не являющихся собственниками или титульными владельцами такой территории

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам
Челябинского областного суда
от 17 сентября 2013 г. по делу N 11-9841/2013

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего Турковой Г.Л.,

судей Свинцовой Г.В., Загайновой А.Ф.,

при секретаре Шагеевой О.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Челябинске 17 сентября 2013 года в зале суда гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района города Магнитогорска Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта Магнитогорского городского Собрания депутатов с апелляционным представлением Прокурора Ленинского района города Магнитогорска Челябинской области на решение Правобережного районного суда города Магнитогорска Челябинской области от 11 июля 2013 года.

В суд апелляционной инстанции явились прокурор Прокуратуры Челябинской области Минкина Л.В., представитель Магнитогорского городского Собрания депутатов К.Л.В., действующая на основании доверенности от 06.03.2013 года.

Заслушав доклад судьи Турковой Г.Л. об обстоятельствах дела и доводах апелляционного представления, пояснения сторон, судебная коллегия установила:

Прокурор Ленинского района г. Магнитогорска обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта Магнитогорского городского Собрания депутатов и просил признать недействующими пункты 5, 6 и 7 Правил благоустройства территории города Магнитогорска, утвержденных решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 29 мая 2012 года N 78 в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по поддержанию порядка, своевременной и качественной очистке и уборке прилегающих территорий. В обоснование своих требований прокурор указал на противоречие оспариваемых норм федеральному законодательству (ст. 210 Гражданского кодекса РФ) и наличие содержащихся в них коррупциогенных факторов. В судебном заседании помощник прокурора Ленинского района г. Магнитогорска Казакова Е.Ю. заявленные требования поддержала.

Представитель Магнитогорского городского Собрания депутатов К.Л.В. в судебном заседании с требованиями прокурора не согласилась, указала на отсутствие оснований для удовлетворения требований.

Суд постановил решение, которым заявление прокурора Ленинского района г. Магнитогорска удовлетворил частично, признал недействующим пункт 7 Правил благоустройства территории г. Магнитогорска, утвержденных решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 29.05.2012 г. N 78, в части возложения обязанности на физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, указанных в пункте 5 Правил (далее - лица, обеспечивающие очистку и уборку территорий благоустройства) по обеспечению своевременной и качественной очистке и уборке территорий благоустройства в части, касающейся прилегающих территорий, с момента вступления в действие указанных Правил. В удовлетворении остальной части заявления суд отказал.

В апелляционном представлении прокурора Ленинского района г. Магнитогорска ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и вынесении в этой части нового решения об удовлетворении требований. Пункты 5 и 6 оспариваемых Правил обязывают физических и юридических лиц выполнять работы на прилегающих территориях, что противоречит ст. 210 Гражданского кодекса РФ и свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов, указанных в пп. "а" п. 3 и пп. "а" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года N 96.

Изучив доводы апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит решение суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Согласно части 1 статьи 45 и части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ прокурор, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются права неопределенного круга лиц, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", пункту 25 части 1 статьи 7 Устава города Магнитогорска к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории города, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории города (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое решение представительного органа местного самоуправления муниципального образования "Город Магнитогорск" (вместе с Правилами благоустройства территории города Магнитогорска, утвержденными решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 29 мая 2012 года N 78) принято уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий.

Оспариваемые прокурором нормы Правил предусматривают:

(п. 5) Собственники объектов благоустройства либо лица, являющиеся пользователями объектов благоустройства на основании договора, должны соблюдать чистоту, поддерживать порядок на территориях объектов благоустройства и прилегающих к объектам благоустройства территориям (далее - территории благоустройства) в соответствии с законодательством и Правилами.

Прилегающая территория - это территория, примыкающая к границам (ограждениям) объектов благоустройства.

(п. 6) Прилегающая территория определяется по прямой линии путем установления расстояния в метрах от границы (ограждений) объектов благоустройства для зданий, включая жилые дома, - 30 метров по периметру зданий, при наличии дороги, за исключением дворовых проездов - до края проезжей части дороги ... и т.д.

(п. 7) Физические и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, указанные в пункте 5 Правил (далее - лица, обеспечивающие уборку территорий благоустройства), обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку территорий благоустройства.

Признавая пункт 7 Правил благоустройства территории города Магнитогорска в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по уборке и содержанию прилегающих территорий, противоречащим федеральному законодательству, суд первой инстанции не учел, что оспариваемая норма отсылает к п. 5 Правил, т.е. применяется в совокупности, и то, что именно п. 5 Правил установлена обязанность собственников объектов благоустройства либо лиц, являющихся пользователями объектов благоустройства на основании договора, соблюдать чистоту, поддерживать порядок на территориях объектов благоустройства и прилегающих к объектам благоустройства территориях.

В силу ст. 210 Гражданского кодекса РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.

По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.

Поскольку прилегающая территория является территорией общего пользования, которой в силу положений пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, пользуется неограниченный круг лиц, находится в муниципальной собственности, то бремя ее содержания в соответствии с пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 3 Гражданского кодекса РФ не может быть возложено нормативным правовым актом органа местного самоуправления на лиц, не являющихся собственниками или титульными владельцами такой территории, поскольку эти вопросы регулируются гражданским законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Федеральным законодательством вопросы содержания и уборки прилегающих территорий не урегулированы.

Часть 2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает право органов местного самоуправления поселений и городских округов в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения, включая вопрос организации благоустройства и озеленения территории.

Возложение обязанностей органами местного самоуправления по содержанию, благоустройству территорий (земельных участков), находящихся в государственной или муниципальной собственности, на юридических и физических лиц, которые правами пользования, иными вещными правами на данные участки не обладают, иначе, как на договорной основе законодательством не предусмотрено. Возложение дополнительных, не предусмотренных законом обязанностей на граждан и юридических лиц противоречит требованиям федерального законодательства.

Буквальный смысл приведенных выше положений п. 5 и п. 7 оспариваемого нормативного правового акта в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по уборке и содержанию прилегающих территорий, содержит императивное требование об обязанностях граждан и юридических лиц по уборке и содержанию прилегающих территорий и не свидетельствует о том, что эти обязанности возникают в силу и с момента заключенного с ними соглашения или договора.

Императивное предписание закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать, устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом.

На основании статей 421 и 422 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица свободны в заключении договора. Условия договора определяются по усмотрению сторон. Исключение составляют случаи, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующими в момент его заключения.

Поскольку федеральное законодательство не содержит норм, обязывающих граждан и юридических лиц убирать и содержать прилегающие территории, то установленные в Правилах благоустройства нормы, изложенные в виде императивного требования к гражданам и юридическим лицам, предусматривающие обязанность граждан по благоустройству прилегающих территорий, могут быть истолкованы как нормы прямого действия, что не соответствует требованиям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

Понятие прилегающей территории, данное в абз. 2 пункта 5 и в пункте 6 Правил благоустройства, правовой неопределенности оспариваемых положений не устраняет.

Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

В пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29.11.2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении орган или должностное лицо внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

С учетом вышеизложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемые в части п. 5 и п. 7 по своему содержанию допускают неоднозначное их толкование.

Кроме того, поскольку прилегающая территория является территорией общего пользования и находится в муниципальной собственности, то в силу положений статьи 210 Гражданского кодекса РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества возложено на муниципалитет как на собственника этого имущества.

Постановленное по настоящему делу решение не препятствует возложению такой обязанности на физических и юридических лиц на основании заключенных договоров между такими лицами и органом местного самоуправления, т.е. в случае, когда указанные лица добровольно и в установленном законом порядке приняли на себя такие обязательства.

При таких обстоятельствах решение суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора в части оспаривания пункта 5 Правил подлежит отмене.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционного представления прокурора о наличии противоречия федеральному законодательству пункта 6 Правил, поскольку само по себе установление понятия прилегающих территорий и порядка определения границ прилегающих территорий федеральному законодательству не противоречит. Доводы прокурора, изложенные в апелляционном представлении, не опровергают выводов суда в этой части.

С учетом изложенного судебная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного решения по доводам, изложенным в апелляционном представлении, касающихся пункта 6 Правил.

Руководствуясь ст. 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия определила:

Решение Правобережного районного суда города Магнитогорска Челябинской области от 11 июля 2013 года в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим пункта 5 Правил благоустройства территории г. Магнитогорска отменить. Вынести в этой части новое решение. Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 5 Правил благоустройства территории города Магнитогорска, утвержденных решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 29.05.2012 г. N 78 в части возложения обязанности на собственников и пользователей объектов благоустройства соблюдать чистоту, поддерживать порядок на прилегающих к объектам благоустройства территориях.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Ленинского района города Магнитогорска - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи