Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 29 сентября 2015 г. по делу N 11a-11910/2015 (ключевые темы: нарушение принципов законодательства о градостроительной деятельности - публичные слушания - изменение статуса территории поселка из жилой зоны на производственно-коммерческую зону)

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам
Челябинского областного суда
от 29 сентября 2015 г. по делу N 11a-11910/2015

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего Зариповой Ю.С.,

судей Загайновой А.Ф., Смолина А.А.,

при секретаре Бурцеве П.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Челябинске "29" сентября 2015 года в зале суда административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Челябинска в интересах Г.П.Н., Г.Л.И., К.А.М., Ю.Д.М., З.Л.М., Р.Р.А., Р.Н.Р., Л.Н.П., А.Г.П., В.В.А., А.Г.З., К.В.П., Н.Н.З., К.А.И., К.Ф.Х., К.Р.Х., Г.Г.Х., О.Г.А., Р.О.В., О.Н.З., О.С.А., Б.И.А., К.Т.А., Ф.Г.И., З.Ж.Н. к Челябинской городской Думе о признании противоречащим закону и недействующим нормативно-правового акта с апелляционными жалобами Г.П.Н., Г.Л.И., К.В.П., Р.О.В., Р.Н.Р., апелляционным представлением прокурора города Челябинска на решение Советского районного суда города Челябинска от 23 июня 2015 года.

Заслушав доклад судьи Зариповой Ю.С. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия установила:

Прокурор города Челябинска, действующий в интересах Г.В.П., Г.Л.И., К.А.М., Ю.Д.М., З.Л.М., Р.Р.А., Р.Н.Р., Л.Н.П., А.Г.П., В.В.А., А.Г.З., К.В.П., Н.Н.З., К.А.И., К.Ф.Х., К.Р.А., Г.Г.Х., О.Г.А., Р.О.В., О.Н.З., О.С.А., Б.И.А., К.Т.А., Ф.Г.И., З.Ж.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением к Челябинской городской думе, в котором просил признать решение Челябинской городской думы N 37/13 от 09 октября 2012 года "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской думы" в части изменения территориальной зоны территории поселка Керамзавода с территориальной зоны В112 на территориальные зоны: Г.2, А 1.1, Д.2, К.З.Л противоречащим закону, признать его недействующим в вышеуказанной части со дня его принятия и не подлежащим применению со дня его издания, а также просил возложить обязанность по внесению изменений в решение Челябинской городской думы N 37/13 от 09 октября 2012 года и их публикации.

В обоснование заявленных требований указано на нарушение норм градостроительного законодательства при принятии решения Челябинской городской думы N 37/13 от 09 октября 2012 года "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской думы" (далее - решение N 37/13), нарушении положений СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Считает, что Решение N 37/13 нарушает права граждан, проживающих на территории поселка Керамзавода, поскольку отнесение территории поселка к промышленной зоне препятствует дальнейшему использованию земельных участков и делает невозможным развитие инфраструктуры поселка.

Помощник прокурора города Челябинска Сафронова Т.А. в судебном заседании заявленные требования поддержала.

З.Л.М., Ю.Д.М., Р.Н.Р., Н.Н.З., Г.П.Н., К.В.П., К.А.М., О.С.А., Г.Л.И., Р.О.В. в судебном заседании заявленные требования прокурора поддержали.

Р.Р.А., Л.Н.П., А.Г.Л., В.В.А., А.Г.З., К.А.И., К.Ф.Х., К.Р.Х., Г.Г.Х., О.Г.А., О.Н.З., Б.И.А., К.Т.А., Ф.Г.И., З.Ж.Н., представители Челябинской городской думы, Администрации города Челябинска, Главного управление архитектуры и градостроительства города Челябинска в судебное заседание не явились, извещены.

Суд постановил решение об отказе прокурору в удовлетворении административного искового заявления.

Определением от 06 августа 2015 года исправлена техническая описка в водной и описательной частях решения суда от 23 июня 2015 года: в число истцов включен Г.П.Н.

Не согласившись с данным решением, Г.П.Н., Г.Л.И., К.В.П., Р.О.В., Р.Н.Р. обратились в Челябинский областной суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований прокурора. В обоснование жалобы указали, что обжалуемое решение N 37/13 нарушает основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, нарушает положения статей 2, 7, 15, 17, 18, 36, 40 Конституции РФ, статей 2, 32, 33 Земельного кодекса РФ, статей 1-5 Жилищного кодекса РФ. Суд не принял во внимание, что при принятии решения N 37/13 городской думой не проведено публичное слушанье по проекту изменения статуса территории поселка из жилой зоны на производственно-коммерческую зону. Судом также оставлено без внимания то, что в настоящее время не реализуются права и законные интересы граждан поселка, в частности, не организовано благоустройство территории, отсутствует медицинское обеспечение, изменение территориальной зоны поселка не предполагает использование земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов. Указывают, что нарушена процедура издания оспариваемого решения N 37/13. Обращают внимание, что администрацией г. Челябинска проигнорировано представление прокурора о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" в соответствии со ст. 33 Градостроительного кодекса РФ. Кроме того, Г.В.П. считает, что суд, не указав его в решении в качестве истца, лишил его права на своевременное обжалование решения.

В апелляционном представлении прокурор просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что решение не содержит доказательств, подтверждающих, что изменение территориальной зоны поселка не влечет нарушение прав жителей поселка. Суд, сославшись на установление справедливого и разумного баланса интересов прав и интересов собственников земельных участков, не указал, каким образом жилая территориальная зона может нанести ущерб иным интересам. Находит, что решение суда вынесено без учета наличия совокупности условий для удовлетворения требований, так как оспариваемое решение N 37/13 ограничивает права собственников земельных участков и противоречит действующему законодательству. Указывает, что судом не дана оценка доводу заявления о несоответствии решения пункту 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства. Доказательств невозможности развития инфраструктуры поселка в материалы дела не представлено. Судом незаслуженно оставлен без внимания факт, что в связи с изменением территориальной зоны, не проведения газификации поселка, утвержденной на 2010 года, проживание жителей поселка в производственно-складской зоне нарушает их право на охрану здоровья и благоприятные условия жизнедеятельности. Судом не учтено, что при принятии решения N 37/13 городской думой не проведено публичное слушанье по проекту изменения статуса территории поселка из жилой зоны на производственно-коммерческую зону. Считает необоснованной ссылку суда о том, что на момент рассмотрения дела не реализовано право, предусмотренное статьей 33 Градостроительного кодекса РФ, на процедуру инициирования внесения изменений. В обоснование указывает, что предложение по внесению изменений в решение N 37/13 было направлено в адрес главы города Челябинска 19 мая 2015 года, ответ на них был дан 12 августа 2015 года. Обращает внимание, что в качестве истца в решении суда не указан Г.П.И.

В отзыве на апелляционную жалобу Челябинская городская Дума указала на законность и обоснованность решения суда.

Прокурор Малышева О.П. в суде апелляционной инстанции доводы апелляционного представления поддержала.

З.Л.М., Г.П.Н., Г.Л.И., К.В.П., О.С.А., Ю.Д.М., Р.О.В., Н.Н.З., Р.Н.Р. в суде апелляционной инстанции доводы жалобы поддержали.

Представитель Челябинской городской думы Беловолов Е.С. в суде апелляционной инстанции с доводами жалобы не согласился.

К.А.М., Р.Р.А., Л.Н.П., А.Г.Л., В.В.А., А.Г.З., К.А.И., К.Ф.Х., К.Р.Х., Г.Г.Х., О.Г.А., О.Н.З., Б.И.А., К.Т.А., Ф.Г.И., З.Ж.Н., представители администрации города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства города Челябинска в суд апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о дне, времени и месте рассмотрения дела.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 08 марта 2015 года N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства РФ" не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Изучив материалы дела, проверив доводы жалоб, апелляционного представления, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Производство по делам об оспаривании нормативно-правовых актов предусмотрено Главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Статьей 39 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пунктом 1 части 2 статьи 215"

Как следует из материалов дела и установлено судом, заявителям на праве собственности, либо на основании договора аренды принадлежат и предоставлены соответственно в пользование земельные участки в поселке Керамзавод в городе Челябинске, на которых расположены принадлежащие им жилые дома.

Данные участки отнесены к землям населенных пунктов с разрешенными видами использования: "для эксплуатации индивидуального жилого дома" или "земли поселений" или "для эксплуатации жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства".

Постановлением Главы города Челябинска от 29 декабря 1999 года N 1747-П в целях придания территории поселка Керамический статуса "Жилая зона" Главному управлению архитектуры и градостроительства города Челябинска и Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска было предписано совершить ряд юридически значимых действий, в том числе, по корректировке градостроительной документации на поселок, проведению инвентаризации земель и т.д. в целях придания территории поселка Керамический статуса "Жилая зона", рекомендовано приостановить предоставление земельных участков.

Распоряжением Главы города Челябинска от 20 мая 2009 года N 1884, в числе утвержденных мероприятий по исполнению наказов избирателей была утверждена газификация поселка Керамзавода на 2010 год.

Обжалуемым Решением N 37/13 были утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ". Территория поселка Керамзавода попала в территориальные зоны: "производственно-коммерческая деятельность" (Г.З), "природно-рекреационная зона защитных зеленых насаждений" (А 1.1); "санитарно-защитная зона кладбища" (Д.2), "зона магистралей городского и районного значения" (К.3.1) и "производственно-складская территориальная зона" (Г.2).

Отказывая прокурору в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение N 37/13 не противоречит нормам Градостроительного и Земельного кодексов РФ, а также не нарушает права и законные интересы граждан-собственников земельных участков в поселке Керамзавода.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Так, оспариваемое решение N 37/13 издано в установленном порядке, управомоченным органом, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, в связи с чем, является нормативным правовым актом.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 24 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В пункте 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ (статья 7).

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В пункте 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно положениям статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства и границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Соответственно, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, на ее возможное изменение в будущем.

В силу подпунктов 1-4 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Положениями пункта 1 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ установлена обязанность проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, в том числе, по внесению в них изменений, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ, ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Также, положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Следовательно, возможность продолжения прежнего использования земельных участков прямо предусмотрена законом.

Довод о том, что в настоящее время не реализуются права и законные интересы граждан поселка, в частности, не организовано благоустройство территории, отсутствует медицинское обеспечение, необоснован, доказательств данному обстоятельству в материалы дела не представлено.

Вопреки доводам жалобы, нарушений процедуры издания оспариваемого решения N 37/13, нарушений принципов законодательства о градостроительной деятельности, не установлено, публичные слушания проведены, публикация в газете о проведении публичных слушаний осуществлена, нормативный документ опубликован в установленном порядке.

Довод о том, что, что при принятии решения N 37/13 городской думой не проведено публичное слушанье по проекту изменения статуса территории поселка из жилой зоны на производственно-коммерческую зону, опровергается представленными в материалы дела публикациями печатного издания "Вечерний Челябинск".

Все доводы апелляционной жалобы и представления были предметом исследования суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, оснований для переоценки которой, судебная коллегия не усматривает. Поскольку данные доводы не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, то не могут служить основанием к отмене обжалуемого решения.

Кроме того, в отношении территориальной зоны поселка Керамзавода, утвержденной оспариваемым решением N 37/13 в настоящее время осуществляется процедура внесения изменений, готовится проект изменений, 18 июня 2015 года проведено собрание участников публичных слушаний, 25 июня 2015 года подготовлено заключение. Результаты публичных слушаний по данному вопросу опубликованы в газете "Вечерний Челябинск" от 01 июля 2015 года. Согласно данному проекту будет установлена территориальная зона, в границах которой будет возможно оформление права собственности на объекты капитального строительства и земельные участки (ГЗ со звездочкой).

Таким образом, выводы, изложенные в решении суда, соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, нормы материального права применены судом правильно.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционных жалоб и представления отсутствуют. Решение суда является законным и обоснованным, отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия определила:

решение Советского районного суда города Челябинска от 23 июня 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Г.П.Н., Г.Л.И., К.В.П., Р.О.В., Р.Н.Р., апелляционное представление прокурора города Челябинска - без удовлетворения.

Председательствующий

Ю.С. Зарипова

Судьи

А.Ф. Загайнова

А.А. Смолин