Приложение 5. Рекомендации по составлению Отчета об ОРВ

Приложение 5
к Порядку проведения оценки
регулирующего воздействия проектов
нормативных правовых актов
Миасского городского округа и
экспертизы нормативных правовых
актов Миасского городского округа,
затрагивающих вопросы
осуществления предпринимательской
и инвестиционной деятельности

Рекомендации по составлению Отчета об ОРВ

1. Отчет об ОРВ включает 14 разделов:

- общая информация;

- степень регулирующего воздействия проекта акта;

- описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы;

- цели регулирования;

- описание предлагаемого регулирования и иных возможных способов решения проблемы;

- основные группы субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, иные заинтересованные лица, включая органы государственной власти, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, оценка количества таких субъектов;

- новые функции, полномочия, обязанности и права органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления или сведения об их изменении, а также порядок их реализации;

- оценка соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- новые преимущества, а также обязанности или ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности либо изменение содержания существующих обязанностей и ограничений, а также порядок организации их исполнения;

- оценка расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо изменением содержания таких обязанностей и ограничений;

- риски решения проблемы предложенным способом регулирования и риски негативных последствий, а также описание методов контроля эффективности избранного способа достижения целей регулирования;

- необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия;

- описание методов контроля эффективности избранного варианта;

- справка о проведении публичных консультаций.

2. В разделе 1 должны быть приведены сведения о разработчике проекта акта, вид и наименование акта, основание для разработки, планируемая дата вступления в силу и контактная информация исполнителя органа-разработчика.

Если основанием для разработки проекта акта являются положения нормативного правового акта большей юридической силы, то такие положения указываются разработчиком в отчете об ОРВ со ссылкой на статьи и пункты соответствующего акта.

В случае если разработка проекта акта производится по инициативе самого разработчика, это также прямо указывается в отчете об ОРВ.

3. В разделе 2 должна быть указана степень регулирующего воздействия проекта акта. При этом разработчик представляет пояснения, по каким основаниям проект акта был отнесен к той или иной степени регулирующего воздействия.

Для проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия приводятся формулировки конкретных положений или ссылки на положения проекта акта, которые устанавливают ранее не предусмотренные нормативными правовыми актами Миасского городского округа обязанности для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их установлению и (или) положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных нормативными правовыми актами Миасского городского округа расходов (включая дополнительные временные затраты на исполнение вновь вводимых требований) указанных лиц в данной сфере.

Для проектов актов, имеющих среднюю степень регулирующего воздействия, приводится краткое описание предусмотренных действующими нормативными правовыми актами Миасского городского округа изменяемых проектом акта обязанностей для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности и (или) положений проекта акта, способствующих их увеличению, со ссылкой на соответствующие положения действующих нормативных правовых актов.

При наличии указываются положения проекта акта, приводящие к увеличению предусмотренных действующими нормативными правовыми актами Миасского городского округа расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также оценки текущего уровня расходов, связанных с действующими обязанностями.

Проекты актов, отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Миасского городского округа, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, имеют низкую степень регулирующего воздействия.

4. В разделе 3 должна быть описана проблема, на решение которой направлено принятие нормативного правового акта, оценены негативные эффекты и последствия, возникающие в связи с ее наличием.

Формулирование проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

По тем же причинам не может рассматриваться в качестве проблемы отсутствие нормативного правового регулирования в определенной сфере.

По возможности проблема должна оцениваться количественно с использованием данных из официальных и (или) иных опубликованных данных, которые могут быть верифицированы. В целях выбора наиболее эффективного регулятивного решения требуется максимально полное описание проблемы, в том числе с использованием данных из нескольких независимых источников.

Для выявления и оценки масштаба проблем в различных сферах общественных отношений могут быть использованы в том числе следующие источники информации:

- обращения участников общественных отношений в органы государственной власти, свидетельствующие о возможном возникновении проблемы;

- данные органов государственного контроля (надзора), статистические данные (например, данные о росте числа случаев причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, нанесения экологического ущерба, причинении экономического ущерба соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации);

- данные, полученные из средств массовой информации в результате опросов общественного мнения, данные выборочных обследований предприятий и домохозяйств, иные данные, полученные из независимых исследований, информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

- результаты оценки фактического воздействия действующих нормативных правовых актов, в ходе которой может быть выявлено несоответствие заявленных целей действующих нормативных правовых актов фактическим результатам, достигнутым в ходе их применения.

В целях доказательства актуальности проблемы и количественного измерения ее масштабов в данном разделе отчета об ОРВ необходимо привести описание негативного воздействия и последствий существования данной проблемы, которые могут проявляться в следующем:

- наличие риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, причинения экономического ущерба, в том числе бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (для количественной оценки таких последствий служат данные о случаях причинения вреда жизни, здоровью или имуществу, в том числе данные официальной статистики, контрольно-надзорных органов, страховых компаний);

- наличие необоснованно высоких издержек применения участниками отношений установленных процедур (могут быть оценены на основе сопоставления стоимости и продолжительности аналогичных процедур в других странах, а также анализа обращений граждан и организаций);

- недостаток информации для рационального выбора и принятия решений участниками общественных отношений, вследствие которого возможно недобросовестное поведение более информированных участников, негативные изменения общих рыночных условий, в том числе рост недобросовестной конкуренции, неэффективного распределения ресурсов и иные негативные последствия;

- наличие других негативных эффектов для общества, экологии, безопасности, состояния конкуренции, инвестиционного климата, социального благополучия.

В данном разделе отчета об ОРВ приводится информация о времени возникновения и выявления проблемы. Разработчику необходимо определить, идет ли речь о новой проблеме или проблема существует в течение длительного времени, но до настоящего момента не решалась или усилия по ее решению были безрезультатными. Если проблема существует в течение длительного времени и предпринимались определенные меры, направленные на ее решение, то необходимо указать, какие именно меры и когда они были предприняты, а также какой был результат и почему предпринятые меры не привели к достижению поставленной цели. Здесь же приводятся сведения об объемах ресурсов, в том числе бюджетных, затраченных ранее на решение данной проблемы.

В ходе анализа причин невозможности устранения проблемы самими участниками соответствующих общественных отношений (без вмешательства государства) разработчику необходимо обосновать, почему без введения нового правового регулирования проблема не может быть решена.

5. В разделе 4 должны быть поставлены цели регулирования. При определении цели необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.

Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени. Указанные условия необходимы для обеспечения возможности последующего контроля эффективности предлагаемого разработчиком правового регулирования.

Соответствие заявленной цели регулирования характеру проблемы, описанной в разделе 3 отчета об ОРВ, является одним из важных условий выбора наиболее эффективного решения для регулирования указанной проблемы.

При формулировании цели регулирования разработчику необходимо руководствоваться следующими положениями:

- формулировка цели должна быть конкретной (исключающей размытые формулировки, например, "улучшение ситуации", "создание условий", "содействие", иные формулировки, не позволяющие в дальнейшем оценить степень ее достижения);

- цель должна быть понятной для лиц, не обладающих профессиональными знаниями;

- формулировка цели должна исключать возможность неоднозначной трактовки планируемого результата;

- формулировка цели должна позволять измерить степень ее достижения, точно определить момент ее достижения по конкретным значениям показателей результативности;

- формулировка цели должна оставлять свободу выбора средств и методов достижения требуемого результата и не должна предопределять выбор конкретного способа ее достижения;

- в формулировке цели характеристики конечного результата не должны подменяться описанием средств достижения;

- ожидаемые сроки достижения поставленной цели должны быть конкретно определены; в случае если достижение заявленной цели занимает длительный промежуток времени, он должен быть разделен на более короткие этапы, имеющие свои промежуточные результаты.

6. В разделе 5 должен быть подробно описан предлагаемый способ регулирования и кратко иные возможные способы решения проблемы, а также аргументирован выбор предлагаемого способа решения проблемы.

В процессе выбора наилучшего способа правового регулирования общественных отношений для устранения имеющейся проблемы разработчику необходимо рассмотреть все возможные с его точки зрения способы такого регулирования, принимая во внимание также возможность отказа от любого вмешательства.

Выбор наилучшего из возможных способов регулирования осуществляется разработчиком на основе сопоставления суммарных выгод и издержек потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования, а также оценки соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В отсутствие возможности произвести сопоставление возможных способов регулирования на основе сравнения выгод и издержек каждого из таких способов разработчиком должны быть приведены иные обоснования, доказывающие сравнительные преимущества выбранного способа.

Наиболее детальные обоснования выбора способа регулирования необходимы для положений, обладающих высокой степенью регулирующего воздействия. При этом разработчику необходимо также обосновать, что требуемый результат не может быть достигнут посредством принятия правового акта с меньшей степенью регулирующего воздействия.

7. В разделе 6 должны быть указаны группы участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, а также приведена количественная оценка числа участников каждой группы. Описание следует начинать с групп, которые в наибольшей степени будут затронуты новым регулированием (у которых возникают новые обязанности, права, в отношении которых устанавливаются запреты или ограничения).

Источниками информации об адресатах разрабатываемого правового регулирования могут быть статистические данные в разрезе видов экономической деятельности, данные различных государственных реестров, иные данные, которые можно получить из открытых источников. Целесообразно также использовать результаты исследований рынков, иные независимые исследования. При невозможности точной оценки количества субъектов допустимо приведение интервальных оценок, с раскрытием методов их получения.

В ходе проведения анализа групп потенциальных адресатов регулирования разработчику необходимо оценить, как может измениться число и состав участников общественных отношений в результате введения предлагаемого им регулирования. Методы прогноза динамики указанных групп выбираются разработчиком по своему усмотрению.

Результатом анализа групп потенциальных адресатов регулирования и их прогнозной динамики должны стать выводы разработчика о том, учитывает ли проект акта законные интересы участников указанных групп, а также о влиянии изменения их численности и структуры на инвестиционный и предпринимательский климат в отдельных отраслях, регионах, экономике в целом.

8. В разделе 7 должны быть указаны все функции, полномочия, обязанности и права органов местного самоуправления, которые вводятся, отменяются или изменяются проектом акта.

Разработчику также необходимо указать, каким органом власти данные функции будут реализовываться, описав предполагаемый порядок осуществления соответствующих функций. В данном порядке должны быть отражены все новые процедуры, вытекающие из требований вновь вводимого регулирования, такие как проверки (выборочные, сплошные, документарные, выездные), прием и анализ отчетности, выдача разрешений, согласование, экспертиза документов.

Если проектом акта предусмотрены изменения имеющихся функций (введение новых или отмена существующих функций) органов власти, разработчику необходимо рассчитать, в какой мере изменятся административные расходы (затраты рабочего времени, накладные расходы), необходимые для осуществления данных функций. Разработчику необходимо привести данные об изменении таких расходов по всем органам власти, реализующим соответствующие функции.

Разработчику следует учитывать, что любые новые действия, процедуры, связанные с введением новых функций, предполагают появление дополнительных расходов. Прогноз объема расходов на осуществление новой функции может производиться на основе данных по аналогичным по характеру и объему деятельности функциям.

При отмене существующих функций разработчику следует рассчитать возможные поступления в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Указываются также любые иные ресурсы (финансовые, материальные, временные), которые потребуются дополнительно или будут высвобождены в результате введения (изменения) функций органов власти. При невозможности дать стоимостную оценку указанных ресурсов необходимо дать их оценку в натуральном выражении.

9. В разделе 8 должна быть дана оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением, изменением или отменой предлагаемого правового регулирования. Данная оценка проводится в разрезе новых (изменяемых) функций, полномочий, обязанностей или прав органов власти, указанных в разделе 7 отчета об ОРВ.

При характеристике расходов выделяются единовременные и периодические расходы. Периодические расходы приводятся с указанием периода их осуществления.

Виды единовременных и периодических расходов приводятся в соответствии с видами расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (по выбору разработчика) с необходимыми расшифровками и пояснениями (например, "расходы на содержание дополнительной численности инспекторов", "расходы на создание информационной системы мониторинга").

Данные о возможных поступлениях (доходах) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляются администраторами доходов (администраторами источников финансирования дефицита бюджета).

Дополнительными доходами бюджета могут быть:

- сокращение расходов на содержание органов государственной власти (органов местного самоуправления) в связи с их ликвидацией, сокращением численности сотрудников и т.д.;

- повышение собираемости налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней;

- снижение финансирования отдельных государственных полномочий в связи с оптимизацией их реализации.

На основе оценки доходов и расходов по каждой функции формируется итоговая оценка доходов, а также единовременных и периодических расходов.

10. В разделе 9 должны быть приведены новые преимущества, а также обязанности или изменения существующих преимуществ и обязанностей, которые вводятся проектом акта в отношении каждой из групп участников отношений, указанных в разделе 6 отчета об ОРВ.

Разработчику необходимо также кратко описать предполагаемый порядок организации исполнения новых обязанностей (например, необходимость использования новых технологий, оборудования для выполнения вводимых требований, предоставление дополнительной отчетности органам власти или потребителям продукции). Если такой порядок должен быть определен другим нормативным правовым актом, разработчиком указывается на необходимость его принятия.

11. В разделе 10 должна быть рассчитана оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов всех участников отношений.

Для каждой группы участников отношений, прямо или косвенно затронутых предлагаемым регулированием, приводится оценка ожидаемых дополнительных расходов и доходов.

Указанная оценка проводится в разрезе групп, в том числе косвенно затронутых регулированием, выделенных в разделе 6 отчета об ОРВ. Оценка расходов и доходов приводится в текущих ценах соответствующих лет.

Для целей оценки доходов и расходов возможна группировка новых (изменяемых, отменяемых) обязанностей или прав, если выделение расходов и доходов по отдельному виду обязанностей не представляется возможным.

При характеристике расходов необходимо выделять единовременные и периодические расходы. Периодические расходы должны быть приведены с указанием периода их осуществления.

При определении доходов и расходов следует использовать официальные статистические данные, данные опросов представителей заинтересованных групп лиц, социологических опросов, независимых исследований и других источников.

Для оценки периодических расходов должно приниматься во внимание прогнозируемое изменение числа участников группы.

При необходимости допускается применение иных методов расчетов с соответствующим обоснованием.

12. В разделе 11 в целях прогнозирования возможных негативных последствий принятия проекта акта должна быть произведена оценка риска того, что заявленные цели регулирования не будут достигнуты, а также риска нежелательных последствий для адресатов, а также лиц, не являющихся адресатами предлагаемого разработчиком правового регулирования.

При подготовке сводного отчета разработчиком производится:

- оценка рисков решения проблемы предложенным способом (рисков невозможности достичь целей регулирования);

- оценка рисков негативных последствий (в том числе риски негативного влияния предлагаемого способа регулирования на сферы, которые не являются предметом данного регулирования).

При оценке рисков решения проблемы предложенным способом рассматриваются следующие виды рисков.

Риски несоответствия между способом регулирования и заявленными целями регулирования. Реализация таких рисков возможна, если предлагаемый проект акта направлен на решение части проблем (не все проблемы были выявлены разработчиком). К методам контроля данного вида рисков можно отнести мероприятия по улучшению контроля за сбором и верификацией данных, изучение опыта решения проблемы в других странах, "пилотное" внедрение проекта акта, правовой эксперимент.

Риски недостаточности механизмов для реализации предложенного способа решения проблемы. Данные риски могут быть вызваны как положениями иных нормативных правовых актов, а также положениями международных договоров, ограничивающими возможность выбора методов или нивелирующих результаты предлагаемого регулирования, так и недостатком существенной для решения проблемы информации и опыта регулирования в данной отрасли.

Меры по минимизации данных рисков, а также возможных последствий их реализации могут заключаться в обеспечении комплексного подхода к решению выявленных проблем (в том числе путем внесения необходимых изменений в действующие нормативные правовые акты) и использовании механизмов общественного мониторинга и контроля реализации нормативного правового акта.

Риски невозможности обеспечения контроля соблюдения требований, вводимых новым регулированием. Указанные риски могут быть связаны с нормативными правовыми ограничениями (отсутствием механизмов контроля либо полномочий по контролю, а также с высокими расходами при осуществлении такого контроля). При анализе данных рисков должны оцениваться возможности обеспечения эффективного контроля за соблюдением предлагаемых требований государственными органами и обществом.

Риски недостаточности необходимых материальных и человеческих ресурсов. При оценке вероятности реализации данного вида рисков необходимо рассматривать возможности дополнительного ресурсного обеспечения мер, направленных на решение проблемы, осуществляемых как государственными органами, так и иными участниками отношений. В качестве механизмов минимизации данного вида рисков должны рассматриваться возможности бюджетного финансирования дополнительного ресурсного обеспечения предлагаемых разработчиком мероприятий, а также обучения государственных служащих и представителей хозяйствующих субъектов.

Риски несоответствия предложенного способа регулирования уровню развития или распространения необходимых технологий. В связи с неизбежностью присутствия данного риска при регулировании определенных сфер (промышленная безопасность, наилучшие доступные технологии, защита окружающей среды, нормативы допустимых выбросов), вызванного неравномерностью экономического развития, разработчиком должен предлагаться приемлемый, по его мнению, уровень данного риска. Для ограничения указанного риска разработчиком должны учитываться реальный уровень развития и применения новых технологий, знаний, машин и оборудования, предусматриваться переходные периоды вступления в силу нового регулирования.

В случае выявления, разработчиком указываются иные риски решения проблемы предложенным способом.

При анализе рисков негативных последствий от внедрения предлагаемого проекта акта разработчиком должны приниматься во внимание в том числе следующие виды рисков:

- риски для инвестиционного климата, связанные в том числе с ухудшением условий ведения бизнеса, повышением рисков осуществления инвестиций в основной капитал, снижением гарантий для инвесторов, снижением доступности кредитных ресурсов;

- риски для развития малого и среднего предпринимательства, связанные прежде всего со стоимостью открытия нового бизнеса, административными издержками на реализацию предлагаемых мер регулирования, ограничением доступа к необходимым ресурсам;

- риски для состояния конкуренции, которые могут быть связаны с повышением барьеров входа на рынок, с предоставлением преимуществ одним хозяйствующим субъектам по сравнению с другими (либо определенным категориям хозяйствующих субъектов), а также с возникновением асимметрии информации на рынке и возможностью недобросовестной конкуренции;

- риски для безопасности и качества продукции, связанные с недостаточностью рыночных механизмов контроля, которые не всегда могут обеспечить контроль за качеством продукции самими потребителями;

- риски для окружающей среды, которые могут быть вызваны потенциальным ростом негативного воздействия на окружающую среду, невозможностью достичь заявленных целей по снижению такого воздействия;

- социальные риски, которые могут быть связаны как с возможным сокращением числа занятых и уровня заработной платы в той или иной сфере, так и с воздействием регулирования на социальное неравенство, бедность, миграционные процессы, и иные социальные характеристики.

В рамках анализа рисков влияния предлагаемых мер регулирования могут рассматриваться и иные возможные последствия, в том числе:

- макроэкономические (влияние предлагаемых мер регулирования на экономический рост, производительность труда, инфляцию);

- производственные (влияние на развитие техники и технологий);

- последствия в сфере внешнеэкономической деятельности.

По каждому выявленному риску приводится оценка вероятности его наступления. В случае отсутствия возможности расчета точного значения указанной вероятности допускается указание интервала или оценочной характеристики вероятности.

Для каждого выявленного риска указываются:

- меры, направленные на снижение данного риска (организационно-технические, методологические, информационные, мероприятия по мониторингу);

- оценка степени контроля рисков в процентах.

В случае отсутствия возможности расчета точного значения степени контроля рисков допускается указание оценочной характеристики:

- полный контроль (заявленные меры, направленные на минимизацию риска, позволяют полностью исключить его влияние либо его влияние будет стремиться к нулю);

- частичный контроль (заявленные меры частично способствуют снижению влияния риска);

- возможность контроля отсутствует (меры по снижению риска отсутствуют либо не оказывают влияния на вероятность реализации риска).

Наличие рисков решения проблемы предложенным способом либо рисков негативных последствий введения предлагаемого регулирования не является достаточным основанием для отказа от предлагаемого разработчиком способа решения проблемы.

В то же время при выявлении высоких рисков невозможности достижения целей регулирования либо негативного воздействия проекта акта необходимо рассмотреть возможные альтернативные варианты правового регулирования (либо вариант отказа от введения нового регулирования в данный момент).

13. В разделе 12 должны быть указаны мероприятия, которые необходимы для достижения заявленных целей регулирования и прямо не предусмотрены проектом акта, в том числе:

- разработка инструкций, методических указаний и иных документов;

- создание информационных ресурсов, баз данных;

- обучение сотрудников органов государственной власти и управления, иных участников отношений;

- мероприятия по доведению информации до участников отношений.

По каждому мероприятию должен быть описан измеряемый результат, сроки реализации, даны оценки необходимых финансовых ресурсов и источников финансирования.

14. В разделе 13 должны быть указаны количественно измеримые показатели (индикаторы), которые характеризуют степень достижения целей регулирования. Показатели должны быть указаны по каждой цели.

В случае если показатель не рассчитывается статистическими органами, указываются способ его расчета и источники получения информации.

В случае, если показатель не рассчитывается статистическими органами, необходимо также оценить затраты на ведение мониторинга, включая затраты на сбор исходных данных и их обработку.

15. В разделе 14 должна быть приведена справка о проведении публичных консультаций, включающая ссылку на полный электронный адрес размещения уведомления на официальных сайтах, сроки, в течение которых принимались предложения (указываются в соответствии с информацией, указанной в уведомлении), сведения обо всех группах участников отношений, которые были извещены о проведении публичных консультаций, а также сведения о количестве поступивших замечаний и предложений.

16. В виде приложения к отчету об ОРВ обязательно прикрепляется свод предложений, поступивших в ходе публичных консультаций, и выписка из протокола заседания отраслевой рабочей группы/ рабочей группы по рассмотрению предложений, поступивших в рамках публичных консультаций.

17. Отчет об ОРВ подписывается руководителем органа-разработчика или, в случае его отсутствия, первым заместителем руководителя и направляется в уполномоченный орган для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия.

18. Отчет об ОРВ должен содержать все сведения, предусмотренные пунктом 1 настоящих Рекомендаций. В случае отсутствия указанных сведений уполномоченный орган может возвратить отчет разработчику на доработку.