Приложение N 9. Методика распределения средств областного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2002 год

Приложение N 9

Методика
распределения средств областного Фонда финансовой
поддержки муниципальных образований на 2002 год

Настоящая методика разработана Администрацией Читинской области на основе Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

I. Оценка доходов муниципальных образований

1. Объем средств, распределяемых в рамках межбюджетных отношений

Объем средств, распределяемых в рамках межбюджетных отношений, определяется в части доходных источников по видам налоговых и неналоговых поступлений от потенциального контингента плательщиков в бюджеты разных уровней, а также доходов областного бюджета, передаваемых в виде дотаций и субвенций. Регулирующие доходные источники, передаваемые местным бюджетам, учтены в пределах не ниже:

50 процентов от поступлений в консолидированный бюджет области налога на доходы физических лиц, удерживаемых предприятиями, учреждениями, организациями;

50 процентов налога на имущество предприятий сверх закрепленных за местными бюджетами;

5 процентов в среднем по области налога на прибыль (доход) организаций;

2 процентов в среднем по области налога на прибыль (доход) организаций в результате введения муниципальной ставки;

50 процентов от поступлений в консолидированный бюджет области акцизов на водку и ликероводочные изделия;

100 процентов в среднем по области акцизов на прочие товары;

45 процентов налога на добычу полезных ископаемых от поступлений в консолидированный бюджет области;

100 процентов налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых от поступлений в консолидированный бюджет области;

60 процентов платежей за пользование лесным фондом от поступлений в консолидированный бюджет области.

Объем распределяемых средств определен исходя из принципа сбалансированности консолидированного бюджета области, а также исходя из наличия в планируемом году доходных источников (налоговый потенциал).

2. Основные понятия и термины

Под собственными (местными и закрепленными) доходами в данной методике понимаются доходы от налогов, полностью или частично закрепленных за местным уровнем в федеральном законодательстве.

Условно-собственные доходы местных бюджетов - это доходы, которые закреплены за местными бюджетами областным законодательством на долгосрочной основе сверх доходов, закрепленных за местным уровнем федеральным законодательством.

Нормативы отчислений от условно-собственных доходов утверждаются по видам налогов. Они являются одинаковыми для всех муниципальных образований.

Региональные налоги или региональные источники доходов - источники формирования областного бюджета. Сюда относятся все источники доходов, полностью или частично закрепленные за областным бюджетом, включая финансовую помощь из федерального бюджета и поступления по тем налогам, которые область вправе использовать в качестве регулирующих в своих отношениях с местными бюджетами.

Рассчитываемые методикой итоговые нормативы отчислений от регулирующих налогов складываются из следующих частей - части, закрепленной за местными бюджетами федеральным законодательством, части, дополнительно закрепленной за местными бюджетами областным законодательством на длительный период.

Регулирующие налоги - этот термин используется в методике применительно к любым областным источникам доходов, с помощью которых область регулирует бюджетную обеспеченность муниципальных образований, устанавливая отчисления от этих налогов в местные бюджеты.

Налоговый потенциал - объективная оценка доходов, которые могут быть собраны на территории муниципального образования в планируемом году исходя из реальной обеспеченности муниципального образования налоговой базой.

3. Методика оценки доходных возможностей муниципальных образований

В самом общем виде алгоритм расчета по методике заключается в следующем:

3.1. объемы доходов, полученных муниципальными образованиями в базовом периоде по каждому доходному источнику, рассчитываются в соответствии с заданными параметрами на прогнозируемый период;

3.2. полученные таким образом суммы в разрезе всех доходных источников распределяются по муниципальным образованиям в соответствии с выбранным критерием (налоговому потенциалу);

3.3. по местным и закрепленным доходам выделяются доли, поступающие в областной бюджет.

Этапы алгоритма расчета:

3.1. Приведение доходов консолидированного бюджета субъекта, фактически собранных на территории муниципальных образований в базовом периоде к условиям прогнозируемого года (экстраполяция).

Для оценки доходов, которые можно получить с территории муниципального образования по каждому из доходных источников, необходимо оценить их по каждому из этих источников без разбивки по муниципальным образованиям (в консолидированный бюджет), а затем распределить в соответствии с выбранным критерием. Чтобы иметь возможность использовать сложившийся уровень собираемости налогов, расчет доходов на планируемый год осуществляется как в разрезе видов доходов, так и в разрезе муниципальных образований. В качестве исходных расчетных данных используются данные Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Читинской области о поступлениях по налоговым платежам и другим доходам в базовом периоде в территориальный бюджет (форма 1-НМ).

3.1.1. Первым шагом в экстраполяции доходов базового периода на прогнозируемый год является учет чисто макроэкономических факторов. Данные факторы влияют одинаково на все муниципальные образования и не учитывают каких-то изменений, произошедших с отдельно взятым муниципальным образованием:

индекс потребительских цен, ri. В качестве него использовано произведение среднегодовых индексов потребительских цен (ИПЦ) за последний отчетный и прогнозный периоды:

,

где

t - прогнозируемый год;

индекс роста реального производства,

,

где

t - прогнозируемый год;

В качестве такого индекса может быть использован индекс роста валового регионального продукта (ВРП);

эластичность налоговых сборов по производству, re. Он показывает: на сколько процентов изменятся налоговые поступления по конкретному виду налога, если реальное производство вырастет на 1 процент. Если показатель эластичности задается равным 1, тогда поступления изменятся на такую же относительную величину, как и производство. Если эластичность меньше единицы, то поступления будут расти медленнее, а если больше единицы, то быстрее, чем реальное производство. Отрицательный коэффициент эластичности свидетельствует о снижении поступлений при росте производства. В методике использовались оценки эластичности, полученные в рамках проекта по налоговой реформе в Российской Федерации. Оценки эластичности темпов роста отдельных видов налогов по темпам роста ВВП (производства) производились регрессионным методом на основе помесячных данных о налоговых поступлениях и ВВП по Российской Федерации за период 1995-1998 годов. Оценки производились по подоходному налогу с физических лиц (коэффициент эластичности 1,1), акцизам (коэффициент эластичности 1,0), налогу на прибыль (коэффициент эластичности 2,25). Для остальных налогов коэффициент эластичности предполагается равным 1;

коэффициент изменения собираемости rc. Он показывает, планируется ли изменение объема собранных средств при тех же макроэкономических параметрах и неизменном налоговом законодательстве. Факторами, определяющими собираемость, являются: практика проведения денежных и безденежных зачетов, динамика неплатежей в экономике, платежеспособность налогоплательщиков (а также их налоговая дисциплина), политика, проводимая финансовыми органами области в плане предоставления отсрочек и прочих налоговых льгот. Вклад каждого из этих факторов в коэффициенте rp отдельно не рассчитывается, поэтому он задается экспертно отдельно по каждому налогу. При отсутствии расчета коэффициент изменения собираемости по всем видам доходов предполагается равным 1;

индекс роста базы налогообложения rb не связан с общим ростом реального производства (реального ВРП) или с изменениями налогового законодательства, а может определяться общими конъюнктурными сдвигами в экономике: общие колебания прибыльности всех предприятий, урожайности и т.д. По умолчанию рост базы налогообложения предполагается равным 1 по всем видам доходов, кроме тех, по которым общий экономический рост не мог объяснить резкое изменение (по сравнению с прогнозируемым) поступлений.

Таким образом, общий коэффициент, на который умножаются поступления базового периода в разрезе всех источников доходов и муниципальных образований на первом этапе приведения доходов в консолидированный бюджет области, фактически собранных на территории муниципальных образований в базовом периоде к условиям прогнозируемого года, равен r1=ri*(1+(rp-1)*re)*rc*rb. Результат первого этапа корректировки - Rм=R*r1,, где (R - поступления базового периода).

3.1.2. Следующим шагом расчета доходов, полученных в базовом периоде, является учет изменения налогового законодательства. Иными словами, на этом шаге рассчитывается объем доходов, который был бы собран на территории муниципального образования в планируемом году в новых условиях, но при сохранении всех относительных пропорций (по уровням собираемости и экономического развития) между муниципальными образованиями.

Результатом учета изменений налогового законодательства будут новые значения экстраполируемых доходов Rз=Rм+Rзак, где

R3 - доходы, собранные на территории муниципальных образований в базовом периоде после учета изменения макроэкономических параметров и изменения налогового законодательства,

Rзак - абсолютные изменения объемов доходов с территории муниципальных образований базового периода, скорректированных на изменения налогового законодательства.

3.1.3. Следующим этапом расчета является внесение корректировок. Они индивидуальны для каждого муниципального образования и определяются такими факторами как резкое изменение базы налогообложения, связанное с деятельностью отдельных налогоплательщиков - наращивание или остановка производства, предоставление или отмена отсрочек (или прочих налоговых льгот) финансовыми органами; изменениями поступлений, связанными с погашением недоимки и т.д. (Rкорр).

Таким образом очередным промежуточным результатом расчета доходов базового периода в консолидированный бюджет субъекта с территорий муниципальных образований будет величина Rк=Rз+Rкор.

3.2 Выбор способа разброса прогноза доходов по муниципальным образованиям осуществляется по следующим критериям:

по прогнозным показателям базы налогообложения в прогнозируемом периоде, которые определяют то, что при разбросе доходов по муниципальным образованиям используется налоговый потенциал, рассчитанный исходя из прогноза показателей, определяющих базу налогообложения;

по данным о базе налогообложения в базовом периоде, которые определяют то, что при разбросе доходов по муниципальным образованиям используется налоговый потенциал, рассчитанный исходя из показателей, определяющих базу налогообложения по отчетам за базовый период.

Определяются окончательные результаты прогнозирования в соответствии с выбранными параметрами. При этом необходимо отметить, что это прогноз поступлений с территорий муниципальных образований в консолидированный бюджет области.

Итоговый норматив отчислений от того или иного налога в местный бюджет определяется как сумма федерально закрепленной доли и доли, дополнительно закрепленной областным законодательством.

В основе методологии оценки налогового потенциала лежит предположение о том, что сумма налоговых потенциалов муниципальных образований равняется прогнозу суммарного объема налоговых поступлений по всем муниципальным образованиям. Таким образом, для каждого муниципального образования оценивается не максимально возможный объем налоговых сборов с его территории, а тот объем доходов, который может быть реально собран на его территории при средней для всех муниципальных образований эффективности использования налоговой базы. Но в сумме по всем муниципальным образованиям налоговый потенциал равен общим ожидаемым налоговым сборам и другим поступлениям с территории, покрываемой всеми муниципальными образованиями.

В данном случае общая формула для расчета налогового потенциала i-го муниципального образования имеет следующий вид:

Налоговый потенциалi = (Доходы) (Базаi /База), (1)

где:

Налоговый потенциалi - налоговый потенциал i-го муниципального образования;

Базаi- оценка налогооблагаемых ресурсов, которыми располагает i-е муниципальное образование;

База- сумма показателей Базаi по всем муниципальным образованиям области;

Доходы - сумма всех доходов бюджетов муниципальных образований, полученных с территории всех муниципальных образований области.

II. Оценка базовых расходов муниципальных образований области

1. Используемая терминология

Индекс бюджетных расходов - показывает, во сколько раз потребность в бюджетных расходах на одного жителя данного муниципального образования больше или меньше потребности в бюджетных расходах на одного жителя в среднем по региону. Если умножить численность населения каждого муниципального образования на его индекс бюджетных расходов, будет получена численность так называемых "условных потребителей", предъявляющих одинаковый, стандартный для всех муниципальных образований "рублевый" спрос на бюджетные услуги.

2. Для работы с методикой требуются следующие исходные данные:

фактически произведенные бюджетные расходы муниципальных образований за последний отчетный год (из отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований);

отчет о выполнении плана по сети, штатам и контингентам учреждений, состоящих на бюджете за последний (базовый) отчетный период в разбивке по муниципальным образованиям;

данные по социальной статистике, а также прочие факторы, влияющие на различия в стоимости предоставления одних и тех же услуг (в разбивке по муниципальным образованиям);

объемы субвенций, а также прочие расходы, которые носили нерегулярный характер и не должны учитываться в расчете индексов бюджетных расходов (ИБР).

По этим исходным данным методика рассчитывает индексы бюджетных расходов муниципальных образований, которые являются мерой относительных различий расходных потребностей, а также численность условных потребителей, которые, в свою очередь, характеризуют численность потребителей, предъявляющих одинаковый спрос на бюджетные услуги во всех муниципальных образованиях.

3. Выбор способа расчета индекса бюджетных расходов (ИБР) и количества условных потребителей задается в методике с помощью следующих параметров:

способ расчета общей структуры расходов бюджетов муниципальных образований: включение в расчет веса, с которыми данные по различным отчетным периодам включаются в расчет;

индекс учета фактически сложившегося ИБР: определяет степень постепенности перехода к новому способу расчета расходных потребностей;

базовые критерии оценки расходных потребностей: определение объектов предоставления бюджетных услуг по каждому виду расходов (или выбор объектов финансирования).

4. В самом общем виде алгоритм расчетов по модели заключается в следующем:

4.1. рассчитывается общая структура расходов бюджетов муниципальных образований. Для этого используются годовые отчеты об исполнении консолидированного бюджета области с выделением муниципальных образований за последние 3 года, которые приводятся к условиям планируемого периода и складываются с некоторыми весами (сумма весовых коэффициентов равна 1);

4.2. по каждому виду расходов определяются целевые (конечные) потребители соответствующей бюджетной услуги;

4.3. рассчитываются общий индекс бюджетных расходов и количество условных потребителей по муниципальным образованиям;

4.4. выводятся результаты расчетов (общий индекс бюджетных расходов и количество условных потребителей).

Расчеты по методике производятся в следующей последовательности:

4.1 Расчет структуры расходов.

Приведение фактических расходов бюджетов муниципальных образований за последний отчетный год к условиям планируемого периода.

Для этого:

4.1.1. из фактических объемов расходов вычитаются расходы, которые не должны учитываться при расчете индекса бюджетных расходов. К ним относятся все субвенции, а также те расходы, которые носили единоразовый или экстренный характер (например, строительство школ или больниц);

4.1.2. к полученному результату по каждому из видов расходов может прибавляться кредиторская задолженность;

4.1.3. для приведения полученных расходов к сопоставимому виду (к условиям планируемого года), они последовательно умножаются на корректирующие коэффициенты, каждый из которых представляет собой корректировку конкретного вида расходов (приведения в сопоставимый вид) для ближайших двух лет;

4.1.4. скорректированные таким образом расходы муниципальных образований складываются с рассчитываемыми весами, образуя тем самым некоторую среднюю (общую и в разрезе муниципальных образований) структуру расходов, которая реально сложилась в муниципальных образованиях;

4.1.5. расчет окончательной структуры расходов. Последний этап формирования структуры расходов, на основе которой будут рассчитываться ИБР, состоит в корректировке суммы (по всем муниципальным образованиям) объемов расходов. Необходимость такой корректировки связана с тем, что получившаяся в результате величина расходов может не отражать реальной ситуации в относительных расходных потребностях муниципальных образований по какой-либо статье. При этом можно производить корректировку как всей полученной суммы расходов по конкретной статье, так и в разбивке по муниципальным образованиям.

4.2. Расчет численности условных (конечных) потребителей по каждой статье расходов.

Производится выбор условных (конечных) потребителей бюджетных услуг по всем статьям расходов. Затем эта численность корректируется на различные факторы, оказывающие влияние на удорожание (или удешевление) стоимости предоставления тех или иных бюджетных услуг. Результат расчета - количество условных потребителей по каждой статье расходов.

4.3 Расчет общей численности условных потребителей и индекса бюджетных расходов (таблица 1).

4.3.1 Численность условных потребителей по каждой статье функциональной структуры расходов рассчитывается путем сложения условных потребителей по каждой из подстатей соответствующей статьи с весами, равными произведению долей данной подстатьи в общем объеме расходов по соответствующей статье и коэффициентам, равным отношению численности населения субъекта к численности условных потребителей по подстатьям. Появление последнего коэффициента связано с необходимостью приведения численности условных потребителей по подстатьям каждой статьи функциональной классификации к сопоставимому виду (чтобы сумма всех условных потребителей по всем муниципальным образованиям по любой из подстатей была равна общей численности населения области). В результате такой процедуры получаются условные потребители по статьям функциональной классификации в разрезе муниципальных образований, причем общая их численность по каждой статье равна общей численности населения области. Отношение числа этих потребителей к численности населения по каждому муниципальному образования и виду расходов дает индекс бюджетных расходов.

4.3.2 Полученные численности условных потребителей по каждой (укрупненной) статье складываются с весами, равными долям этих статей в общем объеме расходов муниципальных образований, что дает конечное число условных потребителей. В свою очередь, отношение числа этих потребителей к численности населения по каждому муниципальному образованию дает общий индекс бюджетных расходов.

4.3.3 Полученный ИБР может быть скорректирован с учетом фактического ИБР. Он рассчитывается как отношение доли данного муниципального образования в какой-либо статье расходов в общем объеме расходов по данной статье к доле населения данного муниципального образования в общей численности населения области.

Таблица 1. Возможные формулы для расчета отраслевых индексов бюджетных
расходов, которые используются в методике при расчете ИБР

Образование
Спрос: численность детей до 16 лет	ИБР: , Обрi - ИБР по школьному образованию для i-го муниципального образования Ni - численность населения i-го муниципального образования Дi - численность детей до 16 лет в i-м муниципальном образовании; переменные без индексов относятся к области в целом
Здравоохранение
Спрос: взвешенная суммачетырех показателей: численность всего населения муниципального образования, численность неработающих жителей, численность детей до 6 дет, численность пенсионеров. Веса, с которыми эти слагаемые входят в сумму, должны отражать, во сколько раз спрос представителей соответствующей группы на услуги здравоохранения выше, чем у среднестатистического жителя области. Они могут быть рассчитаны на основании статистики обращения за медицинской помощью или определены экспертным путем.	ИБР: , где: Здрi- количество условных потребителей по здравоохранению в i-м муниципальном образовании, Ni- численность населения i-го муниципального образования, Нерабi - численность неработающего населения трудоспособного возраста в i-м муниципальном образовании, Дi- численность детей до 16 лет включительно в i-м муниципальном образовании, Пенсi- численность пенсионеров в i-м в i-м муниципальном образовании, Пенсi- численность пенсионеров в i-м муниципальном образовании. Переменные без индексов относятся к области в целом. Конкретные значения повышающих или понижающих коэффициентов - можно рассчитать по статистическим данным или подобрать экспертным путем.
Социальная политика
Спрос: численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума	ИБР: Соцi- ИБР по услугам социального обеспечения для i-го муниципального образования, Ni- численность населения i-го муниципального образования, Бi- численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в i-м муниципальном образовании; переменные без индексов относятся к области в целом.
Прочие виды бюджетных услуг
Спрос: в эту категорию включаются все виды бюджетных услуг, спрос на которые равномерно распределен по всем категориям населения. Показателем спроса на такие виды услуг является численность населения.	ИБР по любым услугам, спрос на которые равномерно распределен по всем группам и категориям населения, равен 1.

Для расчета единого индекса бюджетных расходов по каждому муниципальному образованию рассчитанные для этого муниципального образования отраслевые ИБР взвешиваются по доле расходов соответствующего вида (образование, здравоохранение и т.д.) в общем объеме расходов всех местных бюджетов и суммируются:

,

где

ИБР - единый индекс бюджетных расходов,

Р - сумма всех видов расходов местных бюджетов,

Обр - сумма расходов местных бюджетов на образование,

Здр - сумма расходов местных бюджетов на здравоохранение,

Соц - сумма расходов местных бюджетов на социальную политику,

Пр - сумма расходов