Приложение. Программа реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление в Волгоградской области

Приложение

к постановлению областной Думы

от 27 октября 1994 г. N 13/122

Программа
реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление в Волгоградской области

Настоящая Программа направлена на разработку и реализацию мер по обеспечению планомерного, без утраты управляемости и снижения уровня жизни, перехода от централизованного государственного административного управления к децентрализованному местному самоуправлению в городских и сельских поселениях и на других территориях, где население вправе самостоятельно решать вопросы местного значения.

Основная цель Программы - возродить поэтапно местное самоуправление как важный инструмент народовластия и обновления, обустройства и развития сел, станиц, хуторов, городов и других поселений, обеспечить реализацию именно на этом уровне большей части жизненных интересов населения, укрепить через самоуправление политическую стабильность государства, социально-экономическое благополучие граждан, решить многие национальные проблемы.

Главная задача Программы - обеспечить переход к местному самоуправлению без утраты управляемости в городах, поселениях и районах, предотвращение социальных конфликтов при оформлении прав местных сообществ на землю, муниципальную собственность и т.д., а равно и содействие созданию снизу структур местного самоуправления, установлению их предметов ведения, компетенции и объектов управления, разграничение полномочий между областными органами и органами местного самоуправления, решение вопросов самостоятельности местного самоуправления через укрепление его финансово-экономической и бюджетной основы, наконец, придание всей этой работе целенаправленного характера как на уровне области так и на местах.

Часть I. Движение к финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

На областном уровне пересмотреть практику аккумулирования (централизации) финансовых средств в областном бюджете; увеличить долю закрепленных за территориями местного самоуправления налоговых поступлений с целью снижения дефицита местных бюджетов.

Установить для местного самоуправления нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и другие финансовые нормативы, размеры налоговых поступлений в местные бюджеты, плановые дотации и субвенции, передать из областного бюджета иные доходные источники, обеспечивающие на каждой территории местного самоуправления уровень удовлетворения основных жизненных потребностей не ниже минимальных государственных социальных стандартов (на первом этапе - не ниже средних показателей по области).

Проанализировать состояние и направить органам местного самоуправления методические рекомендации по расширению базы налогообложения, в том числе повышения эффективности местных налогов и сборов, повышения деловой (предпринимательской) активности в частном и муниципальном секторах экономики, использования займов и лотерей, аккумулирования свободных денежных средств населения на целевые программы (жилье и т.д.). Развивать внебюджетные фонды. Программа развития предпринимательства должна быть ориентирована на достижение и повышение минимальных государственных (областных) социальных стандартов.

Изучить на каждой территории местного самоуправления возможности получения платы в местный бюджет от пользователей землей, природными объектами (водоемы, леса, луга и т.д.), природными ресурсами, которые разрабатываются или добываются на их территории.

Документально закрепить муниципальную собственность, имущество, жилищный фонд, инженерные, социально-культурные, коммунально-бытовые инфраструктуры, земли за конкретными сообществами (территориями) местного самоуправления.

Обеспечить формирование бюджетов снизу (от поселков, сельсоветов и городов) вверх (к районам и области) самостоятельно субъектами местного самоуправления.

В целях правового обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления предусмотреть решение названных вопросов в планах законопроектных работ областной Думы и планах работы администрации области и ее подразделений. В частности, издать областной закон о бюджетных правах местного самоуправления, порядке формирования местного бюджета и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности; областным законом закрепить финансово-экономическую базу деятельности территориальных органов общественного самоуправления.

Разработать предложения и войти с ними в федеральные органы по вопросам:

а) образования свободной экономической зоны на территории компактного проживания немцев Поволжья с развитием местного самоуправления с учетом специфики региона;

б) заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Волгоградской области в сфере налоговых и бюджетно-финансовых проблем в интересах самообеспечения области и укрепления экономических основ местного самоуправления;

в) оффшорных зон на территориях местного самоуправления, которые к этому году готовы.

Сформировать областной фонд поддержки территорий. Выйти с законодательной инициативой по закреплению за местными бюджетами ряда источников поступлений доходов, остающихся сейчас в федеральном либо областном бюджетах.

Часть II. Разграничение предметов ведения и выделение вопросов местного значения.

Областным правовым актом закрепить вопросы и предметы ведения местного самоуправления, а на каждой территории местного самоуправления создать необходимые организационные и материально-финансовые условия для их реализации.

К вопросам местного значения отнести:

- местное энерго-, тепло-, водоснабжение;

- коммунальное хозяйство, местные коммуникации, муниципальные дороги;

- муниципальный жилой фонд;

- планировка и застройка населенных пунктов;

- благоустройство и санитарное благополучие;

- муниципальный транспорт, охрана общественного порядка и пожарная безопасность;

- деятельность и развитие учреждений торговли и быта, содействие улучшению жилищных условий;

- содействие развитию индивидуального и семейного предпринимательства;

- регулирование земельных отношений местным сообществом и его членами на основе закона;

- осуществление права собственники и управление общинными землями, природными объектами, эксплуатацией природных ресурсов;

- охрана окружающей природной среды;

- муниципальные учреждения дошкольного воспитания, образования, здравоохранения;

- обеспечение собственной финансово-хозяйственной деятельности.

Органы местного самоуправления самостоятельно принимают участие в решении на своей территории вопросов государственного значения, которые обеспечиваются соответствующими ресурсами из вышестоящих бюджетов и иных источников:

- защита прав и свобод человека и гражданина;

- охрана природной среды;

- организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта;

- борьба с правонарушениями и другие вопросы, предусмотренные законодательством.

К сведению местного самоуправления могут быть также отнесены:

- отдельные государственные полномочия, возложенные законом на органы местного самоуправления;

- полномочия, переданные местному самоуправлению органами государственной власти на договорной основе;

- полномочия, переданные по договору другими органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в осуществлении федеральных и региональных государственных программ, используя для этих целей собственное и государственное обеспечение необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.

Часть III. Граница и территории местного самоуправления

Реально существующее административно-территориальное деление области признается "де-факто". Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, при этом территория самоуправляющегося сообщества включает территорию соответствующего города (поселения) и принадлежащие земли ему, а также его жителям и хозяйствующим субъектам независимо от форм собственности. Фиксирование сложившихся границ территории местного самоуправления входит в обязанность соответствующей администрации. Последующее изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Мнение населения может выявляться на местном референдуме, сходе (собрании) граждан; конференции представителей, избираемых на сходе или собрании; а также методом проведения сплошного или выборочного опроса (анкетирования) жителей либо иными средствами социологического изучения общественного мнения.

Городские и сельские поселения с учетом мнения населения вправе объединяться (укрупняться) и разъединяться (разукрупняться). На вновь образованных территориях могут образовываться соответствующие органы местного самоуправления. Так происходит движение от создания территорий, органов местного самоуправления поселений к более интегрированным образованиям: сельсоветам, районам.

Района, как территория местного самоуправления может сохраняться, если органы местного самоуправления городов и сельских поселений делегируют району какие-либо функции по местному самоуправлению и местному хозяйству. Независимо от делегированных функций по местному самоуправлению у органов управления района остаются задачи по выполнению государственных полномочий и по вопросам, находящимся в совместном управлении государства и местного самоуправления. Структура органов района должна быть приведена в соответствие с перераспределением полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Возможен вариант укрупнения районов либо их разукрупнение.

Территории, в которых осуществляется местное самоуправление, районирование области закрепляются в областном законе (уставе области).

Необходим областной закон, подтверждающий наличие земель, не входящих в сферу местного самоуправления - земли государственной федеральной собственности, земли государственной областной собственности.

Часть IV. Система и структура органов местного самоуправления, порядок их образования

1. Население местного сообщества самостоятельно определяет на сходе, конференции, референдуме структуру органов местного самоуправления как совокупность конкретных органов, их взаимоподчиненность в целях наиболее полного выражения эффективного управления на данной территории.

Инициативу о проведении схода, конференции, референдума вправе проявить действующие органы местного самоуправления либо комиссия по разработке положения (устава) о местном самоуправлении.

2. При формировании структуры и численности органов местного самоуправления учитываются особенности территории, инфраструктуры, традиции и иные интересы населения.

В структуре в обязательном порядке должны быть предусмотрены следующие организационно-правовые институты:

а) форма непосредственной демократии (местный референдум, сход (собрание, круг), конференция или иная по названию форма выявления воли населения территории);

б) представительные органы, избираемые населением (Дума, собрание представителей, совет, муниципальное собрание и т.д.);

Представительные органы могут не образовываться в поселениях (с численностью до 100 жителей, обладающих избирательным правом) и на территориях самоуправления с численностью до 1000 человек; в этом случае вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, решаются органами непосредственной демократии;

в) исполнительные органы (глава администрации, мэр, атаман, бургомистр, староста и т.д.);

г) органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, улиц, домов, кондоминимумов и т.д.).

3. Определенная население структура органов местного самоуправления фиксируется в положении (уставе) о местном самоуправлении.

4. При определении населением структуры органов местного самоуправления решаются следующие вопросы:

- наличие представительного органа, его наименование, количественный состав и принцип работы (на освобожденной или неосвобожденной основе);

- наименование главы исполнительного органа;

- наличие у представительного органа права выражать недоверие главе исполнительного органа и назначать его досрочные выборы;

- наличие права у представительного органа или у главы исполнительного органа назначать местный референдум, созывать сход (собрание), конференцию жителей;

- наличие у главы исполнительной власти (главы местного самоуправления) права подписывать решения, принимаемые представительным органом, и права возвращения их на повторное рассмотрение.

5. В связи с перераспределением полномочий и предметов ведения в интересах местного самоуправления, руководствоваться следующей поэтапной схемой формирования структур местного самоуправления:

а) первый этап - избрание на сходах главы местного самоуправления (глава администрации, атамана, бургомистра и т.д.) в городах, отдельных населенных пунктах, в сельсоветах, в центрах сельсоветов;

б) второй этап - избранные главы местного самоуправления всех поселений на территории сельсовета собираются на совещание и решают сообща следующие вопросы:

- образование рабочей группы по разработке структуры местного самоуправления на территории сельсовета и подготовке положения (устава);

- порядок проведения конференции или сходов граждан по определению структуры местного самоуправления сельсовета;

- утверждение состава избирательной комиссии по выборам в представительный орган и главы администрации сельсовета.

в) третий этап - после образования во всех городах, поселениях и сельсоветах представительных и исполнительных органов приступают к формированию органов местного самоуправления района. Созывается совещание всех руководителей представительных органов и глав администрации городов, поселений, сельсоветов, на котором решают следующие вопросы:

- образование рабочей группы для разработки структур местного самоуправления районного уровня, выявление мнения населения о необходимости и виде органов этих структур;

- образование избирательной комиссии для проведения выборов представительного органа и главы администрации района;

- образование комиссии по подготовке положения (устава) о местном самоуправлении в районе.

Часть V. Содержание и порядок принятия положения (устава) о местном самоуправлении конкретным субъектом самоуправления (местным сообществом)

1. Положение (устав) является базовым правовым актом, в котором закрепляются основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Разработку положения (устава) осуществляет уполномоченная сходом (собранием), конференцией жителей комиссия, которая вправе привлекать к этой работе специалистов в области права, экономики, управления и других сфер жизнедеятельности, которые станут предметом самоуправления. Инициативу по проведению схода, конференции вправе проявить группа жителей города, поселения, иной территории самоуправления в количестве не менее 5 процентов от числа жителей, обладающих избирательным правом. Инициатива жителей оформляется путем сбора подписей в порядке, установленном для проведения выборов.

Инициативу о проведении схода, конференции для образования комиссии по разработке положения (устава) вправе проявить действующие органы местного самоуправления.

Решение о проведении схода, конференции для образования комиссии по разработке положения (устава) вправе проявить действующие органы местного самоуправления.

Решение о проведении схода (конференции) принимают действующие органы местного самоуправления, а при отсутствии их - инициативная группа на основе нотариально заверенных данных о сборе подписей.

2. В Положении )уставе) о местном самоуправлении устанавливаются:

- наименование местного сообщества, принимающего под свою ответственность управление вопросами местного значения;

- границы территории местного самоуправления; земельные участки и основные объекты муниципальной собственности;

- численность населения на территории местного самоуправления, отдельно указывается число избирателей;

- национально-культурные особенности местного сообщества;

- сведения о числе организаций, предприятий и учреждений на территории местного самоуправления;

- структура органов, реализующих функции местного самоуправления, когда и кем она принята (сходом, конференцией жителей, представительным органом);

- организационное построение каждого органа местного самоуправления (представительного органа, исполнительного органа, органа территориального общественного самоуправления);

- полномочия каждого органа местного самоуправления и их должностных лиц (возможно оговорить в Положении (уставе) полномочия только руководителей, а им вменить в обязанность утвердить должностные инструкции на каждого служащего);

- срок полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- порядок и форма участия населения в управлении делами местного сообщества и контроля деятельности органов и должностных лиц; форма реализации предложений и инициатив граждан по совершенствованию самоуправления, запроса в органы и должностным лицам;

- экономические, финансовые и бюджетные условия осуществления местного самоуправления;

- особенности осуществления муниципальной службы, в том числе льготы муниципальным служащим, гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;

- перечень организаций и должностей, где осуществляется муниципальная служба, перечень выборных должностей муниципальных служащих;

- виды и порядок принятия актов органов местного самоуправления;

- другие вопросы по организации местного самоуправления, учитывающие действующее законодательство, а также местные традиции, исторические и иные особенности данной территории.

В разработке положений (уставов) окажут методическую помощь депутаты и работники аппарата областной Думы, работники областной администрации, привлекаемые ими ученые и специалисты.

3. Подготовленный проект Положения (устава) о местном самоуправлении выносится комиссией на рассмотрение схода, представительного органа, которые пр