Приложение. Программа реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление в Волгоградской области

Приложение

к постановлению областной Думы

от 27 октября 1994 г. N 13/122

Программа
реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление в Волгоградской области

Настоящая Программа направлена на разработку и реализацию мер по обеспечению планомерного, без утраты управляемости и снижения уровня жизни, перехода от централизованного государственного административного управления к децентрализованному местному самоуправлению в городских и сельских поселениях и на других территориях, где население вправе самостоятельно решать вопросы местного значения.

Основная цель Программы - возродить поэтапно местное самоуправление как важный инструмент народовластия и обновления, обустройства и развития сел, станиц, хуторов, городов и других поселений, обеспечить реализацию именно на этом уровне большей части жизненных интересов населения, укрепить через самоуправление политическую стабильность государства, социально-экономическое благополучие граждан, решить многие национальные проблемы.

Главная задача Программы - обеспечить переход к местному самоуправлению без утраты управляемости в городах, поселениях и районах, предотвращение социальных конфликтов при оформлении прав местных сообществ на землю, муниципальную собственность и т.д., а равно и содействие созданию снизу структур местного самоуправления, установлению их предметов ведения, компетенции и объектов управления, разграничение полномочий между областными органами и органами местного самоуправления, решение вопросов самостоятельности местного самоуправления через укрепление его финансово-экономической и бюджетной основы, наконец, придание всей этой работе целенаправленного характера как на уровне области так и на местах.

Часть I. Движение к финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

На областном уровне пересмотреть практику аккумулирования (централизации) финансовых средств в областном бюджете; увеличить долю закрепленных за территориями местного самоуправления налоговых поступлений с целью снижения дефицита местных бюджетов.

Установить для местного самоуправления нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и другие финансовые нормативы, размеры налоговых поступлений в местные бюджеты, плановые дотации и субвенции, передать из областного бюджета иные доходные источники, обеспечивающие на каждой территории местного самоуправления уровень удовлетворения основных жизненных потребностей не ниже минимальных государственных социальных стандартов (на первом этапе - не ниже средних показателей по области).

Проанализировать состояние и направить органам местного самоуправления методические рекомендации по расширению базы налогообложения, в том числе повышения эффективности местных налогов и сборов, повышения деловой (предпринимательской) активности в частном и муниципальном секторах экономики, использования займов и лотерей, аккумулирования свободных денежных средств населения на целевые программы (жилье и т.д.). Развивать внебюджетные фонды. Программа развития предпринимательства должна быть ориентирована на достижение и повышение минимальных государственных (областных) социальных стандартов.

Изучить на каждой территории местного самоуправления возможности получения платы в местный бюджет от пользователей землей, природными объектами (водоемы, леса, луга и т.д.), природными ресурсами, которые разрабатываются или добываются на их территории.

Документально закрепить муниципальную собственность, имущество, жилищный фонд, инженерные, социально-культурные, коммунально-бытовые инфраструктуры, земли за конкретными сообществами (территориями) местного самоуправления.

Обеспечить формирование бюджетов снизу (от поселков, сельсоветов и городов) вверх (к районам и области) самостоятельно субъектами местного самоуправления.

В целях правового обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления предусмотреть решение названных вопросов в планах законопроектных работ областной Думы и планах работы администрации области и ее подразделений. В частности, издать областной закон о бюджетных правах местного самоуправления, порядке формирования местного бюджета и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности; областным законом закрепить финансово-экономическую базу деятельности территориальных органов общественного самоуправления.

Разработать предложения и войти с ними в федеральные органы по вопросам:

а) образования свободной экономической зоны на территории компактного проживания немцев Поволжья с развитием местного самоуправления с учетом специфики региона;

б) заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Волгоградской области в сфере налоговых и бюджетно-финансовых проблем в интересах самообеспечения области и укрепления экономических основ местного самоуправления;

в) оффшорных зон на территориях местного самоуправления, которые к этому году готовы.

Сформировать областной фонд поддержки территорий. Выйти с законодательной инициативой по закреплению за местными бюджетами ряда источников поступлений доходов, остающихся сейчас в федеральном либо областном бюджетах.

Часть II. Разграничение предметов ведения и выделение вопросов местного значения.

Областным правовым актом закрепить вопросы и предметы ведения местного самоуправления, а на каждой территории местного самоуправления создать необходимые организационные и материально-финансовые условия для их реализации.

К вопросам местного значения отнести:

- местное энерго-, тепло-, водоснабжение;

- коммунальное хозяйство, местные коммуникации, муниципальные дороги;

- муниципальный жилой фонд;

- планировка и застройка населенных пунктов;

- благоустройство и санитарное благополучие;

- муниципальный транспорт, охрана общественного порядка и пожарная безопасность;

- деятельность и развитие учреждений торговли и быта, содействие улучшению жилищных условий;

- содействие развитию индивидуального и семейного предпринимательства;

- регулирование земельных отношений местным сообществом и его членами на основе закона;

- осуществление права собственники и управление общинными землями, природными объектами, эксплуатацией природных ресурсов;

- охрана окружающей природной среды;

- муниципальные учреждения дошкольного воспитания, образования, здравоохранения;

- обеспечение собственной финансово-хозяйственной деятельности.

Органы местного самоуправления самостоятельно принимают участие в решении на своей территории вопросов государственного значения, которые обеспечиваются соответствующими ресурсами из вышестоящих бюджетов и иных источников:

- защита прав и свобод человека и гражданина;

- охрана природной среды;

- организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта;

- борьба с правонарушениями и другие вопросы, предусмотренные законодательством.

К сведению местного самоуправления могут быть также отнесены:

- отдельные государственные полномочия, возложенные законом на органы местного самоуправления;

- полномочия, переданные местному самоуправлению органами государственной власти на договорной основе;

- полномочия, переданные по договору другими органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в осуществлении федеральных и региональных государственных программ, используя для этих целей собственное и государственное обеспечение необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.

Часть III. Граница и территории местного самоуправления

Реально существующее административно-территориальное деление области признается "де-факто". Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, при этом территория самоуправляющегося сообщества включает территорию соответствующего города (поселения) и принадлежащие земли ему, а также его жителям и хозяйствующим субъектам независимо от форм собственности. Фиксирование сложившихся границ территории местного самоуправления входит в обязанность соответствующей администрации. Последующее изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Мнение населения может выявляться на местном референдуме, сходе (собрании) граждан; конференции представителей, избираемых на сходе или собрании; а также методом проведения сплошного или выборочного опроса (анкетирования) жителей либо иными средствами социологического изучения общественного мнения.

Городские и сельские поселения с учетом мнения населения вправе объединяться (укрупняться) и разъединяться (разукрупняться). На вновь образованных территориях могут образовываться соответствующие органы местного самоуправления. Так происходит движение от создания территорий, органов местного самоуправления поселений к более интегрированным образованиям: сельсоветам, районам.

Района, как территория местного самоуправления может сохраняться, если органы местного самоуправления городов и сельских поселений делегируют району какие-либо функции по местному самоуправлению и местному хозяйству. Независимо от делегированных функций по местному самоуправлению у органов управления района остаются задачи по выполнению государственных полномочий и по вопросам, находящимся в совместном управлении государства и местного самоуправления. Структура органов района должна быть приведена в соответствие с перераспределением полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Возможен вариант укрупнения районов либо их разукрупнение.

Территории, в которых осуществляется местное самоуправление, районирование области закрепляются в областном законе (уставе области).

Необходим областной закон, подтверждающий наличие земель, не входящих в сферу местного самоуправления - земли государственной федеральной собственности, земли государственной областной собственности.

Часть IV. Система и структура органов местного самоуправления, порядок их образования

1. Население местного сообщества самостоятельно определяет на сходе, конференции, референдуме структуру органов местного самоуправления как совокупность конкретных органов, их взаимоподчиненность в целях наиболее полного выражения эффективного управления на данной территории.

Инициативу о проведении схода, конференции, референдума вправе проявить действующие органы местного самоуправления либо комиссия по разработке положения (устава) о местном самоуправлении.

2. При формировании структуры и численности органов местного самоуправления учитываются особенности территории, инфраструктуры, традиции и иные интересы населения.

В структуре в обязательном порядке должны быть предусмотрены следующие организационно-правовые институты:

а) форма непосредственной демократии (местный референдум, сход (собрание, круг), конференция или иная по названию форма выявления воли населения территории);

б) представительные органы, избираемые населением (Дума, собрание представителей, совет, муниципальное собрание и т.д.);

Представительные органы могут не образовываться в поселениях (с численностью до 100 жителей, обладающих избирательным правом) и на территориях самоуправления с численностью до 1000 человек; в этом случае вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, решаются органами непосредственной демократии;

в) исполнительные органы (глава администрации, мэр, атаман, бургомистр, староста и т.д.);

г) органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, улиц, домов, кондоминимумов и т.д.).

3. Определенная население структура органов местного самоуправления фиксируется в положении (уставе) о местном самоуправлении.

4. При определении населением структуры органов местного самоуправления решаются следующие вопросы:

- наличие представительного органа, его наименование, количественный состав и принцип работы (на освобожденной или неосвобожденной основе);

- наименование главы исполнительного органа;

- наличие у представительного органа права выражать недоверие главе исполнительного органа и назначать его досрочные выборы;

- наличие права у представительного органа или у главы исполнительного органа назначать местный референдум, созывать сход (собрание), конференцию жителей;

- наличие у главы исполнительной власти (главы местного самоуправления) права подписывать решения, принимаемые представительным органом, и права возвращения их на повторное рассмотрение.

5. В связи с перераспределением полномочий и предметов ведения в интересах местного самоуправления, руководствоваться следующей поэтапной схемой формирования структур местного самоуправления:

а) первый этап - избрание на сходах главы местного самоуправления (глава администрации, атамана, бургомистра и т.д.) в городах, отдельных населенных пунктах, в сельсоветах, в центрах сельсоветов;

б) второй этап - избранные главы местного самоуправления всех поселений на территории сельсовета собираются на совещание и решают сообща следующие вопросы:

- образование рабочей группы по разработке структуры местного самоуправления на территории сельсовета и подготовке положения (устава);

- порядок проведения конференции или сходов граждан по определению структуры местного самоуправления сельсовета;

- утверждение состава избирательной комиссии по выборам в представительный орган и главы администрации сельсовета.

в) третий этап - после образования во всех городах, поселениях и сельсоветах представительных и исполнительных органов приступают к формированию органов местного самоуправления района. Созывается совещание всех руководителей представительных органов и глав администрации городов, поселений, сельсоветов, на котором решают следующие вопросы:

- образование рабочей группы для разработки структур местного самоуправления районного уровня, выявление мнения населения о необходимости и виде органов этих структур;

- образование избирательной комиссии для проведения выборов представительного органа и главы администрации района;

- образование комиссии по подготовке положения (устава) о местном самоуправлении в районе.

Часть V. Содержание и порядок принятия положения (устава) о местном самоуправлении конкретным субъектом самоуправления (местным сообществом)

1. Положение (устав) является базовым правовым актом, в котором закрепляются основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Разработку положения (устава) осуществляет уполномоченная сходом (собранием), конференцией жителей комиссия, которая вправе привлекать к этой работе специалистов в области права, экономики, управления и других сфер жизнедеятельности, которые станут предметом самоуправления. Инициативу по проведению схода, конференции вправе проявить группа жителей города, поселения, иной территории самоуправления в количестве не менее 5 процентов от числа жителей, обладающих избирательным правом. Инициатива жителей оформляется путем сбора подписей в порядке, установленном для проведения выборов.

Инициативу о проведении схода, конференции для образования комиссии по разработке положения (устава) вправе проявить действующие органы местного самоуправления.

Решение о проведении схода, конференции для образования комиссии по разработке положения (устава) вправе проявить действующие органы местного самоуправления.

Решение о проведении схода (конференции) принимают действующие органы местного самоуправления, а при отсутствии их - инициативная группа на основе нотариально заверенных данных о сборе подписей.

2. В Положении )уставе) о местном самоуправлении устанавливаются:

- наименование местного сообщества, принимающего под свою ответственность управление вопросами местного значения;

- границы территории местного самоуправления; земельные участки и основные объекты муниципальной собственности;

- численность населения на территории местного самоуправления, отдельно указывается число избирателей;

- национально-культурные особенности местного сообщества;

- сведения о числе организаций, предприятий и учреждений на территории местного самоуправления;

- структура органов, реализующих функции местного самоуправления, когда и кем она принята (сходом, конференцией жителей, представительным органом);

- организационное построение каждого органа местного самоуправления (представительного органа, исполнительного органа, органа территориального общественного самоуправления);

- полномочия каждого органа местного самоуправления и их должностных лиц (возможно оговорить в Положении (уставе) полномочия только руководителей, а им вменить в обязанность утвердить должностные инструкции на каждого служащего);

- срок полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- порядок и форма участия населения в управлении делами местного сообщества и контроля деятельности органов и должностных лиц; форма реализации предложений и инициатив граждан по совершенствованию самоуправления, запроса в органы и должностным лицам;

- экономические, финансовые и бюджетные условия осуществления местного самоуправления;

- особенности осуществления муниципальной службы, в том числе льготы муниципальным служащим, гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;

- перечень организаций и должностей, где осуществляется муниципальная служба, перечень выборных должностей муниципальных служащих;

- виды и порядок принятия актов органов местного самоуправления;

- другие вопросы по организации местного самоуправления, учитывающие действующее законодательство, а также местные традиции, исторические и иные особенности данной территории.

В разработке положений (уставов) окажут методическую помощь депутаты и работники аппарата областной Думы, работники областной администрации, привлекаемые ими ученые и специалисты.

3. Подготовленный проект Положения (устава) о местном самоуправлении выносится комиссией на рассмотрение схода, представительного органа, которые принимают его, либо на референдум жителей местного сообщества.

Принятое Положение (устав) регистрируется областной Думой, при этом Положение (устав) может быть подвергнуто рецензированию и анализу на соответствие его Конституции российской Федерации, Федеральному и областному законодательству.

Часть VI. Пересмотр механизмов управления в системе "область - местное сообщество"

1. Органы власти области:

- издают правовые акты, обеспечивающие реальную передачу управления вопросами местного значения из области органам местного самоуправления;

- вносят изменения в структуры областных органов с целью исключения возможности их вмешательства в компетенцию самоуправления;

- устанавливают основы (принципы и порядок) взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, создают необходимые условия для становления и развития самоуправления;

- перестраивают механизм отношений органов госвласти области и органов местного самоуправления, заменяя административные формы на правовые, в том числе определяют дополнительные полномочия местных сообществ по решению вопросов местного значения, расширяют сферу действия соглашений и договоров между госорганами и органами самоуправления;

- практикуют издание модельных (типовых) актов местного самоуправления;

- оказывают местному самоуправлению помощь в обучении кадров;

- устанавливают сферу государственного управления в районе, городе, поселении и определяют формы реализации государственных функций на территории местного самоуправления;

- разрабатывают меры по ослаблению административной опеки над местными сообществами со стороны районов, области.

2. В Уставе области, Положениях (уставах) о местном самоуправлении устанавливаются и гарантируются следующие основные полномочия органов местного самоуправления:

Сход граждан (собрание, круг).

На территориях, где представительный орган отсутствует либо не образуется, к исключительным полномочиям схода относится:

- принятие Положения (устава) о местном самоуправлении;

- установление перечня избираемых органов и должностных лиц и выборы (тайным голосованием) и должных лиц местного самоуправления;

- определение принципов формирования, а также утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении;

- установление местных налогов и сборов;

- утверждение планов и программ социально-экономического развития территории и отчетов об их исполнении;

- установление порядка формирования, деятельности и материально-финансовой основы территориальных и иных органов общественного самоуправления;

- разработка вопросов сохранения и развития исторических и культурных традиций населения местного сообщества;

- иные вопросы жизнедеятельности местного сообщества по усмотрению схода, не нарушающие полномочия и компетенцию иных неподведомственных сходу органов.

Представительные органы местного самоуправления:

- утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении;

- устанавливают местные налоги и сборы;

- утверждают программы развития соответствующих поселений и территорий;

- принимают Положения (уставы) о местном самоуправлении и вносят в них изменения;

- организуют совместно с другими органами местного самоуправления исполнение законодательства Российской Федерации и Волгоградской области;

- координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления населения;

- реализуют полномочия, передаваемые им представительными органами государственной власти области;

- входят с законодательной инициативой в областную Думу;

- назначают местные референдумы и выборы органов местного самоуправления в соответствии с областным законом;

- осуществляют контроль за исполнением местной администрацией принятых представительным органом постановлений;

- решают другие вопросы местного самоуправления, отнесенные к их ведению законодательством Российской Федерации и Волгоградской области;

- принимают постановления по вопросам своего ведения.

Глава администрации местного сообщества:

- направляет деятельность администрации по управлению делами сообщества, учреждениями, организациями и местными предприятиями в соответствии с полномочиями администрации;

- созывает сход, представительный орган;

- организует и контролирует выполнение на подведомственной территории решений схода, представительного органа, законодательства Российской Федерации области;

- представляет сходу, представительному органу проект бюджета, отчет о его исполнении, ежегодный отчет о деятельности администрации;

- формирует администрацию в соответствии с Положением (уставом) о местном самоуправлении, решениями представительного органа, схода, принимает на работу, увольняет работников администрации;

- несет персональную ответственность за сохранность собственности, имущества и финансовых ресурсов местного сообщества; организует их учет, контроль использования (расходования) в соответствии с установленным порядком;

- открывает и закрывает счета в банках, распоряжается финансовыми средствами сообщества, подписывает финансовые документы;

- представляет администрацию и сообщество в отношениях с государственными органами и другими органами местного самоуправления;

- отчитывается перед населением сообщества, представительным органом, сходом по их требованию.

Часть VII. Механизмы децентрализации управления и разрешения конфликтов между органами государства и органами местного самоуправления

1. Образовать решением Думы областную постоянно действующую комиссию по децентрализации управления и содействию местному самоуправлению; в нее ввести представителей органов власти, самоуправления,ученых, деловых кругов, банков, финансистов, депутатов и т.д.; работу комиссии вести в режиме ежеквартальных пленарных заседаний, проходящих по принципу "мозговая атака" с выдачей рекомендаций для утверждения их думой.

2. Пересмотреть схему управления областью с указанием в ней не только областных служб, но и действующих на территории области федеральных, а также госорганов в районах и органов местного самоуправления - во избежание имеющегося дублирования функций, опасность чего возрастает при развитии местного самоуправления.

Введение органами местного самоуправления должностей по управлению вопросами местного значения должно автоматически снижать численность аппарата управления в районах и области (реальная передача функций, а не деконцентрация власти), закрепить в схеме управления перераспределение функций между областными органами и органами местного самоуправления.

3. Образовать межрегиональный бюджетно-налоговый комитет, как общественный орган, который выявляет недостатки в организации бюджетно-налоговой сферы, анализирует проблемы формирования и взаимодействия бюджетов, изыскивает резервы доходов, формирует предложения для органов власти области.

4. В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления создаются областные и региональные, локальные (типа "область-район", "область-ряд районов", "район-район", "район-территориальное самоуправление") координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы, как временные так и постоянные, штатные и внештатные для оперативного согласованного разрешения конкретных проблем организации местного самоуправления и решения вопросов местного значения.

5. Разрешать споры и конфликты между органами государственной власти, района и органами местного самоуправления посредством создания согласительных комиссий из представителей от каждой из сторон либо через суд.

6. Издать областной закон, закрепляющий децентрализацию управления в области, гарантии реализации местного самоуправления.

Положения настоящей Программы подлежат включению в текущие планы работы областной Думы, администрации области, органов местного самоуправления с необходимой конкретизацией и учетом складывающейся обстановки.