Заключение Управления юстиции Волгоградской области от 31 июля 2000 г. N 01-01/30-00 "На Закон Волгоградской области от 17 июля 1996 г. N 74-ОД "О выборах главы администрации Волгоградской области"

Отделом координации правотворческой деятельности управления юстиции проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области N 74-ОД от 17.07.96 г. "О выборах главы администрации Волгоградской области" (далее - Закон Волгоградской области) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.

Закон регулирует общественные отношения, возникающие в связи с проведением выборов руководителя органа исполнительной власти Волгоградской области - главы администрации.

1. Закон Волгоградской области был принят на основании Конституции РФ и Федерального закона от 06.12.94 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" (в настоящее время утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 19.09.97 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (далее - Федеральный закон).

2.1. Положение части 2 статьи 3 Закона Волгоградской области, определяющее возможность быть избранным главой администрации при условии постоянного проживания на территории Волгоградской области не менее 1 года, противоречит п.5 ст.4 Федерального закона.

В соответствии с п.5 ст.4 указанного закона ограничения пассивного избирательного права (права быть избранным), связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного и преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

2.2. Статья 11 Закона Волгоградской области, определяющая порядок формирования областной избирательной комиссии Волгоградской области противоречит действующему законодательству, поскольку имеет отсылочный характер на Федеральный закон от 06.12.94 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" и Положение об избирательной комиссии Волгоградской области, принятое Волгоградской областной Думой 29.06.95 г. N 23/202-322а, которые уже утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 19.09.97 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и Закона Волгоградской области от 24.05.99 г. N 266-ОД "Об избирательной комиссии Волгоградской области".

2.3. Согласно предложению 2 части 1 статьи 19 Закона Волгоградской области заседание избирательной комиссии Волгоградской области является правомочным, если на нем присутствуют большинство от установленного числа членов избирательной комиссии Волгоградской области с правом решающего голоса. Данная норма противоречит п.6 ст.27 Федерального закона, устанавливающего, что заседание избирательной комиссии субъекта РФ является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса.

Таким образом, федеральное законодательство требует наличия квалифицированного большинства членов избирательной комиссии субъекта РФ для признания ее заседания правомочным, что не нашло отражения в Законе Волгоградской области, приравнявшего по статусу избирательную комиссию Волгоградской области с иными избирательными комиссиями.

2.4. Часть 1 ст.26 Закона Волгоградской области противоречит абзацу 10 ст.2 Федерального закона, поскольку не содержит такого обязательного признака для избирательного объединения как политический, а также в качестве основания приобретения статуса избирательного объединения определяет срок регистрации устава общественного объединения "не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов", федеральное законодательство устанавливает иной срок - не позднее чем за один год до дня голосования.

2.5. Согласно части 2 статьи 30 Закона Волгоградской области избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть только одного кандидата на должность главы администрации. Рассматриваемая норма противоречит ст.30 Федерального закона.

Исходя из смысла пунктов 2 и 3 указанной статьи избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать не только одного кандидата, но и несколько, а также список кандидатов.

2.6. Часть 4 статьи 30 Закона Волгоградской области, закрепляющее право избирательного объединения и избирательного блока выдвигать кандидата на должность главы администрации только такое лицо, которое не является членом входящих в них общественных объединений, противоречит частям 2 и 3 статьи 3 и части 2 статьи 32 Конституции РФ, статьям 28 и 30 Федерального закона.

В соответствии со ст.32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2). Именно свободные выборы и референдум, согласно ч.3 ст.3 Конституции РФ, являются высшим и непосредственным выражением власти народа. Из названных положений во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст.19 Конституции РФ, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, вытекает, что конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления должно осуществляться на основе равного избирательного права.

Этот вывод корреспондирует положениям Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права (пункты 1 и 3 статьи 21), а также Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (пункт "b" статьи 25).

Закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция РФ непосредственно не определяет порядок его реализации. Как следует из ее статей 32 (части 1, 2 и 3), 71 (пункт "в") и 96, регулирование избирательного права и определение тем самым его конкретного содержания, в частности установление порядка выборов - компетенция законодателя. Осуществляя такое регулирование, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан.

Согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, ограничение федеральным законом избирательных прав граждан допустимо лишь при условии, что такие ограничения обоснованны, преследует конституционно значимые цели и соразмерны им.

Федеральный закон (статьи 28 и 30) не установил ограничения для кандидатов, быть выдвинутыми от избирательных объединений и блоков, не являясь членами общественных объединений, входящих в них.

2.7. В соответствии с ч.1 ст.31 Закона Волгоградской области при выдвижении кандидата на должность главы администрации непосредственно избирателями граждане вправе образовывать инициативную группу, но в количестве не менее 100 человек. Данная норма противоречит ст.29 Федерального закона, где в пункте 2 говорится, что законы субъектов РФ не могут содержать такое требование выдвижению кандидата (кандидатов) непосредственно избирателями, как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников.

2.8. Часть 2 статьи 40 Закона Волгоградской области предусматривает, что заявления о выделении помещений для проведения кандидатами на должность главы администрации, избирательными объединениями, блоками, инициативными группами избирателей и доверенных лиц кандидатов собраний и встреч с избирателями рассматриваются соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления в пятидневный срок со дня их подачи и удовлетворяются в порядке, устанавливаемом территориальной избирательной комиссией, противоречит п.2 ст.42 Федерального закона в части срока рассмотрения поданного заявления, поскольку Федеральный закон устанавливает трехдневный срок.

2.9. Согласно части 5 статьи 48 избирательные бюллетени печатаются по распоряжению избирательной комиссии Волгоградской области не позднее чем за 20 дней до дня выборов. Территориальные избирательные комиссии получают избирательные бюллетени не позднее чем за 16 дней до выборов. Данное положение противоречит пунктам 3 и 13 статьи 51 Федерального закона, поскольку федеральное законодательство устанавливает такие сроки как 25 и 20 дней соответственно.

2.10. Статья 50 Закона Волгоградской области в части, определяющей содержание протокола об итогах голосования, противоречит ст.55 Федерального закона. Указанная статья Федерального закона предусматривает более широкий перечень положений, который должен содержать протокол об итогах голосования.

2.11. В соответствии с ч.5 ст.52 Закона Волгоградской области выборы главы администрации признаются несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.

Признание выборов несостоявшимися влечет определенные правовые последствия - проведение повторных выборов. Закон Волгоградской области предусмотрел только лишь одно основание признания выборов таковыми, в то время как Федеральный закон (п.2 ст.58) установил второе основание как если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Поэтому отсутствие, в качестве второго основания, предусмотренного федеральным законодательством, признания выборов несостоявшимися повлечет нарушение конституционных избирательных прав граждан. В связи с этим управление юстиции считает, что часть 5 статьи 52 Закона Волгоградской области противоречит Конституции РФ и Федеральному закону (п.2 ст.58).

2.12. Часть 6 статьи 52 Закона Волгоградской области, определяющая, что избирательная комиссия Волгоградской области признает выборы недействительными, если допущенные при их проведении нарушения настоящего Закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, противоречит п.7 ст.58 Федерального закона, поскольку Федеральный закон предусматривает также в качестве оснований признания выборов недействительными:

- в случае, если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков;

- по решению суда.

Закон Волгоградской области таких оснований не предусматривает.

3. Вывод:

Таким образом, юридическая экспертиза пришла к выводу о том, что Закон Волгоградской области N 74-ОД от 17.07.96 г. "О выборах главы администрации Волгоградской области" в части противоречит действующему федеральному законодательству и требует приведения в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 19.09.97 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

Ведущий специалист

управления юстиции

А.В.Алексеев

Согласовано

Первый заместитель начальника

управления юстиции

В.М.Вологин

Утверждаю

Начальник управления юстиции

Волгоградской области

В.Р. Клейн

31 июля 2000 г.