Экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области от 21 июня 2002 г. N 01-10/(23)52-02 "О Законе Волгоградской области от 29.05.2002 г. N 711-ОД "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Волгоградской области"

Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года N 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ", и Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 27 октября 2000 года N 314 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области", провело юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 29.05.2002 г. N 711-ОД "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Волгоградской области" (далее - областной Закон).

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящий областной Закон устанавливает цели, содержание, порядок разработки и принятия прогнозов, концепций, программ, планов социально-экономического развития Волгоградской области, а также определяет компетенцию и порядок взаимодействия органов государственной власти области, органов местного самоуправления и иных субъектов планово-прогнозной деятельности (ч.2 преамбулы проекта областного Закона).

Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:

1. Конституция РФ.

2. Бюджетный кодекс РФ.

3. Федеральный закон от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Федеральный закон от 20.07.95 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".

Статьей 169 Бюджетного кодекса РФ определено, что "составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов".

Глава 20 Бюджетного кодекса РФ содержит статью 173 "Прогноз социально-экономического развития территории", статью 178 "План развития государственного или муниципального сектора экономики", статью 179 "Долгосрочные целевые программы".

Согласно преамбуле Бюджетного кодекса РФ он служит целям финансового регулирования.

Исходя из вышеизложенного, следует вывод о том, что предметом ведения в данном случае является финансовое регулирование, которое находится в ведении Российской Федерации (п."ж" ст.71 Конституции РФ).

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.1 ст.76 Конституции РФ).

"Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета" (ст.173 Бюджетного кодекса РФ).

"Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации" (ч.1 ст.15 Бюджетного кодекса РФ).

Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации (ст.8 Бюджетного кодекса РФ).

Пунктом 3 ст.2 Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" установлено, что "прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам".

В соответствии с пп."г" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Из изложенного следует вывод о том, что принятие проекта областного Закона является правомерным.

Вместе с тем части 2, 3 п.3 ст.11 областного Закона противоречат п."г" ст.71 Конституции РФ.

Частями 2, 3 п.3 ст.11 областного Закона определено, что "исполнителями областных целевых программ (подпрограмм) являются структурные подразделения администрации Волгоградской области, территориальные федеральные органы государственной власти, организации, осуществляющие непосредственную реализацию и координацию программных мероприятий (ч.2).

Участники областной целевой программы (подпрограммы) - органы государственной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления, их структурные подразделения, территориальные органы федеральных органов государственной власти, предприятия, организации и другие субъекты, являющиеся непосредственными исполнителями конкретных мероприятий областной целевой программы (ч.3)".

Согласно пункту "г" ст.71 Конституции РФ, установление порядка организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти находится в ведении Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.1 ст.76 Конституции РФ).

В соответствии с п.2 ст.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Противоречие заключается в том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе определять полномочия федеральных органов государственной власти, а также их территориальных органов.

Согласно ч.3 п.7 ст.11 областного Закона "к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования областных программ (подпрограмм), относятся: федеральные и областные внебюджетные фонды, местные бюджеты, взносы участников реализации программ, а также средства фондов общественных организаций, зарубежных инвесторов, физических и юридических лиц, заинтересованных в реализации областных целевых программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления".

Однако, средства федеральных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности (п.3 ст.143 Бюджетного кодекса РФ).

Федеральная собственность находится в ведении Российской Федерации (п."д" ст.71 Конституции РФ), по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.1 ст.76 Конституции РФ).

Следовательно, указание в областном Законе на федеральные внебюджетные фонды как источник финансирования областных программ является неправомерным.

В данном Положении областного Закона (ч.3 п.7 ст.11) существует указание на "местные бюджеты".

Местные бюджеты в данном случае указаны как внебюджетные источники финансирования областных целевых программ.

Внебюджетные источники - источники, созданные вне бюджетов, а следовательно в их состав не могут включаться бюджеты различных уровней согласно структуре бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно п.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

К вопросам местного значения относятся: местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения (пп.3 п.2 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Из изложенного следует вывод о том, что указание на местные бюджеты неправомерно.

Статья 13 областного Закона устанавливает порядок разработки прогнозов социально-экономического развития районов и городов областного значения на краткосрочную перспективу.

Однако, согласно пп.4 п.2 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования относится к местным вопросам, которые находятся в ведении муниципальных образований (п.1 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления").

В соответствии с п.1 ст.132 Конституции РФ вопросы местного значения органы местного самоуправления решают самостоятельно.

Таким образом, установление порядка разработки прогнозов социально-экономического развития районов и городов, муниципальных образований, является неправомерным.

Статья 17 областного Закона устанавливает полномочия территориальных федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления и их структурных подразделений в сфере планирования и прогнозирования.

Установление порядка организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти находится в ведении Российской Федерации (п."г" ст.71 Конституции РФ).

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.1 ст.76 Конституции РФ).

Федеральным законодательством не предоставлено право органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать полномочия федеральным органам государственной власти и их территориальным органам.

Кроме того, как было указано выше, органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения (п.1 ст.132 Конституции РФ), а социально-экономическое развитие муниципального образования является именно вопросом местного значения, решение которого находится в ведении муниципального образования (п.1 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления").

Установление полномочий территориальных федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления и их структурных подразделений является неправомерным.

Вывод: Закон Волгоградской области от 29.05.2002 г. N 711-ОД "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Волгоградской области" противоречит федеральному законодательству.

Примечание: Управлением Министерства юстиции РФ по Волгоградской области была проведена юридическая экспертиза проекта Закона Волгоградской области "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Волгоградской области" (экспертное заключение от 13.05.2002 г. N 01-08/37-02), по результатам которой он признан противоречащим федеральному законодательству.

Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

И.о.начальника Управления -

государственный советник

юстиции II класса

В.Р.Клейн