Экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области от 26 декабря 2002 г. N 01-10/121-02 "О Законе Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" (в ред. от 29.01.2002 г. N 663-ОД, от 25.03.2002 г. N 683-ОД, от 27.03.2002 г. N 686-ОД, от 01.04.2002 г. N 687-ОД, от 23.04.2002 г. N 695-ОД, от 07.05.2002 г. N 701-ОД, от 25.06.2002 г. N 717-ОД, от 12.07.2002 г. N 724-ОД, от 16.10.2002 г. N 741-ОД, от 18.10.2002 г. N 743-ОД, от 29.11.2002 г. N 760-ОД, от 29.11.2002 г. N 761-ОД, от 18.12.2002 г. N 765-ОД)"

Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ", и Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 27 октября 2000 г. N 314 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области", провело юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" (в ред. от 29.01.2002 г. N 663-ОД, от 25.03.2002 г. N 683-ОД, от 27.03.2002 г. N 686-ОД, от 01.04.2002 г. N 687-ОД, от 23.04.2002 г. N 695-ОД, от 07.05.2002 г. N 701-ОД, от 25.06.2002 г. N 717-ОД, от 12.07.2002 г. N 724-ОД, от 16.10.2002 г. N 741-ОД, от 18.10.2002 г. N 743-ОД, от 29.11.2002 г. N 760-ОД, от 29.11.2002 г. N 761-ОД, от 18.12.2002 г. N 765-ОД) (далее - областной Закон).

Юридической экспертизой установлено следующее.

Настоящим областным Законом утвержден областной бюджет на 2002 год.

Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:

1. Конституция РФ.

2. Бюджетный кодекс РФ.

3. Федеральный закон от 30.12.2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год".

Финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации (п."ж" ст.71 Конституции РФ).

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.1 ст.76 Конституции РФ).

Целям финансового регулирования служит Бюджетный кодекс РФ (преамбула Бюджетного кодекса РФ).

Утверждение бюджетов субъектов Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации (ст.8 Бюджетного кодекса РФ).

Бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации (ст.11 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, областной Закон принят Волгоградской областной Думой правомерно.

Вместе с тем ст.23 областного Закона противоречит ч.2 п.3 ст.85 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно ст.23 областного Закона, произведено "повышение заработной платы работникам организаций бюджетной сферы, содержание которых финансируется из консолидированного бюджета Волгоградской области, в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 139-ФЗ "О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы", Постановлением главы администрации Волгоградской области от 26 ноября 2001 г. N 1026 "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы".

Частью 2 п.3 ст.85 Бюджетного кодекса РФ установлено, что "запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет".

Противоречие заключается в том, что указание в положении областного Закона на финансирование бюджетной сферы из консолидированного бюджета является неправомерным.

Статья 26 областного Закона противоречит ст.9 Бюджетного кодекса РФ.

Статьей 26 областного Закона утвержден "план регулирования доходов бюджетов районов и городов Волгоградской области на 2002 год" (приложение 5 к областному Закону).

Приложением 5 к областному Закону установлены: расходы бюджетов муниципальных образований Волгоградской области на 2002 год (таблица 4.1, 4.2, 4.3, 4.4), закрепленные доходы (таблица 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6), "всего доходов" (таблица 6.1, 6.2, 6.3, 6.4).

Согласно ст.9 Бюджетного кодекса РФ, утверждение и исполнение местных бюджетов относится к ведению органов местного самоуправления.

Противоречие заключается в том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе регулировать как доходную, так и расходную часть местных бюджетов, т.к. это прерогатива органов местного самоуправления.

Статья 33 (в части) областного Закона противоречит п.4 ст.1 Закона РФ от 18.10.91 г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации".

Статьей 33 областного Закона определено, что часть средств территориального дорожного фонда Волгоградской области направляется на:

- строительство стадиона в г.Суровикино для проведения областной спартакиады в 2002 году;

- строительство стадиона в р.п.Старая Полтавка для проведения областной спартакиады общеобразовательных школ в 2002 г.;

- реконструкцию стадиона "Динамо" для проведения первой спартакиады Южного федерального округа;

- реконструкцию Центрального стадиона г.Волгограда;

- финансовую помощь ОО СК "Ротор";

- благоустройство плавательного бассейна "Искра";

- финансовую помощь ОО "Федерация по плаванию Волгоградской области";

- финансовую помощь баскетбольной команде "Динамо-Автодор".

Однако п.4 ст.1 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" установлено, что "средства территориальных дорожных фондов направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, а также затрат на управление дорожным хозяйством".

Порядок образования и использования средств территориальных дорожных фондов определяется законами субъектов Российской Федерации (п.2 ст.2 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации"), т.е. представительный орган субъекта Российской Федерации вправе принять соответствующий закон в пределах, установленных федеральным законом.

Противоречие заключается в том, что средства территориального дорожного фонда не могут быть направлены на цели, не связанные с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности Волгоградской области, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

Приложение 19 (в части) к областному Закону противоречит п.2 ст.33 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Так, приложением 19 определено, что "распределение средств от приватизации (продажи) областной собственности на аукционах или по конкурсу, а также от продажи акций акционерных обществ, полученных в областную собственность в процессе приватизации, поступают в областной бюджет в размере 90 процентов и в бюджеты муниципальных образований - в размере 10 процентов".

Пунктом 2 ст.33 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлено, что "денежные средства, полученные от продажи федерального имущества, имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, или муниципального имущества с первого по пятнадцатое число каждого месяца, подлежат перечислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты не позднее двадцать пятого числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные от продажи федерального имущества, имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, или муниципального имущества с шестнадцатого по тридцать первое число каждого месяца, подлежат перечислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты не позднее десятого числа, следующего за соответствующим месяцем".

Следовательно, денежные средства, полученные от приватизации (продажи) государственного имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, должны поступать исключительно в бюджет субъекта Российской Федерации.

Также указанием на то, что денежные средства от приватизации областной собственности поступают в бюджеты муниципальных образований, нарушено положение статьи 8 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой к ведению субъекта Российской Федерации относится определение порядка направления доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации только в бюджет субъекта Российской Федерации, а не в местный бюджет.

Указание на поступление части денежных средств в бюджеты муниципальных образований неправомерно.

Кроме того, статья 218 Бюджетного кодекса РФ определяет, что исполнение бюджетов по доходам предусматривает перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов, возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов, учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Установив поступление части денежных средств от приватизации областной, т.е. государственной, собственности в местные бюджеты органами государственной власти Волгоградской области, тем самым нарушен вышеназванный порядок исполнения бюджета по доходам.

Законом Волгоградской области от 07.05.2002 г. N 701-ОД были внесены изменения в статью 12 областного Закона.

Статьей 2 названного Закона Волгоградской области установлено, что действие этого Закона распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2002 года.

Это положение противоречит п.1 ст.5 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или федеральным законом.

Противоречие заключается в том, что распространение Закона на правоотношения, возникшие до введения его в действие, неправомерно.

Аналогичное противоречие выявлено и в Законе Волгоградской области от 16.10.2002 г. N 741-ОД "О внесении изменений и дополнения в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год".

В статье 2 законов Волгоградской области от 29.11.2002 г. N 760-ОД, от 29.11.2002 г. N 761-ОД, от 18.12.2002 г. N 765-ОД указано, что законы вступают в силу со дня их подписания.

Это положение областных законов противоречит п.3 ст.15 Конституции РФ, согласно которому законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются.

Кроме того, ч.2 п.2 ст.5 Бюджетного кодекса РФ установлено, что закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.

Противоречие заключается в том, что Закон не подлежит применению до момента опубликования, т.е. должен вступать в силу после опубликования.

Вывод: Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству.

Примечание:

- Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 28.01.2002 г. N 663-ОД "О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 25.03.2002 г. N 683-ОД "О внесении изменений и дополнений в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 27.03.2002 г. N 686-ОД "О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 01.04.2002 г. N 687-ОД "О внесении изменений и дополнений в статью 33 Закона Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 23.04.2002 г. N 695-ОД "О внесении изменения в статью 19 Закона Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 07.05.2002 г. N 701-ОД "О внесении изменений в статью 12 Закона Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 25.06.2002 г. N 717-ОД "О внесении дополнений в статью 47 Закона Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 12.07.2002 г. N 724-ОД "О внесении изменений и дополнений в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 16.10.2002 г. N 741-ОД "О внесении изменения и дополнения в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 18.10.2002 г. N 743-ОД "О внесении изменения и дополнения в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" не противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 29.11.2002 г. N 760-ОД "О внесении изменения и дополнения в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 29.11.2002 г. N 761-ОД "О внесении дополнений в статью 47 Закона Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству;

- Закон Волгоградской области от 18.12.2002 г. N 765-ОД "О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 26.12.2001 г. N 649-ОД "Об областном бюджете на 2002 год" противоречит федеральному законодательству.

Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления -

государственный советник

юстиции II класса

В.Р.Клейн