Повторное экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области от 28 октября 2003 г. N 01-10/(073)165-03 "О Законе Волгоградской области от 05.09.2000 г. N 432-ОД "О выборах главы администрации Волгоградской области"

Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года N 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ" и Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 22 октября 2002 г. N 286 "Об утверждении Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации", провело повторную юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 05.09.2000 г. N 432-ОД "О выборах главы администрации Волгоградской области" (далее областной Закон).

Повторная юридическая экспертиза проведена в связи с вступлением в силу Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также на основании Решения Совета при Федеральном управлении Министерства юстиции РФ по южному федеральному округу от 23.10.2003 г.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящим областным Законом устанавливается порядок выборов главы администрации Волгоградской области.

Предметом правового регулирования являются отношения в области избирательных прав и свобод граждан.

Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:

1. Конституция РФ;

2. Федеральный закон от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп."б" п.1 ст.72 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п.2 ст.76 Конституции РФ).

Законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации (п.1 ст.11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Таким образом, принятие областного Закона Волгоградской областной Думой является правомерным.

Вместе с тем, п.2 ст.5 областного Закона противоречит п.1 ст.10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пунктом 2 ст.5 областного Закона определено, что "решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 120 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования".

Пунктом 1 ст.10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что "решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты".

Противоречие заключается в том, что областным Законом установлен иной срок принятия решения о назначении выборов.

Пункт 4 ст.5 областного Закона противоречит п.2 ст.10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пунктом 4 ст.5 областного Закона предусмотрено, что голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Пунктом 2 ст.10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что голосование на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть проведено не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Противоречие заключается в том, что областной Закон устанавливает сроки проведения голосования, не соответствующие Федеральному закону.

Пункт 5 ст.5 областного Закона противоречит пп."б" п.4 ст.10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Согласно п.5 ст.5 областного Закона в случае, если Волгоградская областная Дума не назначит досрочные выборы главы администрации, выборы главы администрации проводятся избирательной комиссией Волгоградской области не позднее чем через 180 дней со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий главой администрации.

В соответствии, с пп."б" п.4 ст.10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" если уполномоченный орган не назначит выборы в установленные сроки, то выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией "не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа".

Противоречие заключается в том, что досрочные выборы должны назначаться и проводиться в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом, а именно не позднее 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа, влекущего за собой неправомочность соответствующего органа.

Пункт 1 ст.6 областного Закона противоречит ст.32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пунктом 1 ст.6 областного Закона определено, что кандидаты на должность главы администрации могут быть выдвинуты непосредственно избирателями путем самовыдвижения, а также по инициативе избирателя, группы избирателей.

В соответствии с п.2 ст.32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком.

Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением, избирательным блоком (п.3 ст.32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Противоречие заключается в том, что кандидаты не могут быть выдвинуты по инициативе избирателя, группы избирателей.

Статья 11 областного Закона не соответствует п.6 ст.3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Согласно ст.11 областного Закона иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, международные организации и международные общественные движения не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению, регистрации кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов.

Пунктом 6 ст.3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме.

Противоречие заключается в том, что Федеральным законом установлен запрет для иностранных лиц, лиц без гражданства и на деятельность, способствующую либо препятствующую достижению определенного результата на выборах, указание на что отсутствует в областном Законе.

Согласно п.2 ст.24 областного Закона избирательные участки образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования.

Однако, в соответствии с п.2 ст.45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные участки образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

Пунктом 6 ст.24 областного Закона определено, что списки избирательных участков с указанием их номеров и границ, мест нахождения участковых избирательных комиссий, помещений для голосования и номеров телефонов участковых избирательных комиссий публикуются главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования.

В соответствии с п.7 ст.19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

Таким образом, установление иного срока официального опубликования информации, указанной выше, в отличии от срока, определенного Федеральным законом, является противоречием федеральному законодательству.

Согласно п.2 ст.55 областного Закона кандидат обязан назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам.

Однако, пунктом 3 ст.58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что кандидаты вправе, а избирательные объединения, избирательные блоки, инициативная группа по проведению референдума обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам.

Противоречие заключается в том, что назначение уполномоченных представителей по финансовым вопросам является не обязанностью соответствующего кандидата, а его правом, т.е. возможностью принимать самостоятельно решение по данному вопросу.

Пунктами 2, 4 ст.59 областного Закона установлено, что зарегистрированные кандидаты обязаны не позднее чем через 30 дней со дня голосования возвратить денежные средства избирательной комиссии Волгоградской области.

После возврата средств избирательной комиссии Волгоградской области зарегистрированный кандидат обязан перечислить неизрасходованные денежные средства избирательного фонда пропорционально вложенным средствам на счета граждан и юридических лиц, осуществивших пожертвования (п.6 ст.59 областного Закона).

Вышеназванные положения областного Закона предоставляют право кандидатам перечислять оставшиеся денежные средства гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования, по истечении 30 дней со дня голосования, что является неправомерным по следующему основанию.

В соответствии с п.11 ст.59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете, после дня голосования кандидаты обязаны перечислить гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования пропорционально вложенным средствам в течении 30 дней со дня голосования.

В противном случае кредитная организация в бесспорном порядке по письменному указанию избирательной комиссии перечисляет на счет комиссии причитающиеся ей денежные средства, а оставшиеся денежные средства - в доход соответствующего бюджета (п.11 ст.59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Согласно п.7 ст.59 областного Закона денежные средства, оставшиеся на специальных избирательных счетах избирательных фондов кандидатов, по истечении 60 дней со дня голосования банк обязан перечислить по письменному указанию избирательной комиссии Волгоградской области в доход областного бюджета.

Однако, как было указано выше, кредитная организация обязана в бесспорном порядке перечислить по письменному указанию избирательной комиссии соответствующие денежные средства в доход бюджета по истечении 30 дней (п.11 ст.59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Пунктом 3 ст.62 областного Закона определен перечень информационных материалов, размещаемых на информационном стенде, который не соответствует Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пунктом 3 ст.61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что на стенде размещается информация о доходах и об имуществе кандидатов, сведения об основаниях регистрации кандидатов, о фактах представления кандидатами недостоверных сведений (если такая информация имеется).

Указание в областном Законе на эти информационные материалы отсутствует, что является противоречием федеральному законодательству.

Согласно п.7 ст.63 областного Закона избирательные бюллетени передаются участковым комиссиям не позднее чем за четыре дня до дня голосования.

Однако, в соответствии с п.14 ст.63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные бюллетени передаются участковым комиссиям не позднее чем за три дня до голосования.

В соответствии с п.4 ст.71 областного Закона избирательная комиссия Волгоградской области признает выборы несостоявшимися в 2 (двух) случаях:

- если в выборах приняли участие менее 25 процентов от включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;

- если число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Пунктом 2 ст.70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определен исчерпывающий перечень оснований признания выборов несостоявшимися, который содержит 6 (шесть) оснований.

Из вышеизложенного следует, что областной Закон содержит ограниченный перечень оснований признания выборов несостоявшимися, в связи с чем вступает в противоречие с Федеральным законом.

Пунктом 2 ст.78 областного Закона определен перечень оснований отказа в регистрации кандидата.

Согласно пп."к" п.2 ст.78 областного Закона избирательная комиссия Волгоградской области вправе отказать в регистрации кандидата в случае, если имеют место иные основания, предусмотренные настоящим областным Законом, т.е. перечень оснований не является исчерпывающим и подлежит расширительному толкованию.

Однако, пунктом 24 ст.38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что перечень оснований отказа в регистрации кандидата, исключения кандидата из списков кандидатов, установленный Федеральным законом является исчерпывающим.

Перечень оснований, установленный Федеральным законом, расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, перечень оснований отказа в регистрации кандидата, установленный областным Законом должен быть приведен в соответствие с аналогичным перечнем Федерального закона.

Согласно п.1 ст.79 областного Закона основаниями для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов главы администрации Волгоградской области являются основания, установленные для отказа кандидата в регистрации и отмены соответствующей регистрации, совершенные после официального опубликования результатов выборов.

Однако, пунктом 2 ст.77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено 4 (четыре) основания отмены судом решения избирательной комиссии о результатах выборов.

Этот перечень не соответствует основаниям, установленным областным Законом для отказа в регистрации кандидата и отмены регистрации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Перечень оснований отмены судом решения избирательной комиссии Волгоградской области, установленный областным Законом подлежит приведению в соответствие с аналогичным перечнем Федерального закона.

Вывод: Закон Волгоградской области от 05.09.2000 г. N 432-ОД "О выборах главы администрации Волгоградской области" противоречит в части федеральному законодательству.

Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

государственный советник

юстиции II класса

В.Р.Клейн