Повторное экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области от 20 ноября 2003 г. N 01-10/(079)183-03 "О Законе Волгоградской области от 20.03.2003 г. N 809-ОД "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно"

Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 02 августа 1999 года N 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ" и Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 22 октября 2002 г. N 286 "Об утверждении Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации", провело повторную юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 20.03.2003 г. N 809-ОД "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно" (далее областной Закон).

Дополнительная юридическая экспертиза проведена по запросу Федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящий областной Закон регулирует отношения, возникающие при предоставлении земельных участков в собственность граждан бесплатно для различных целей из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Предметом регулирования являются земельные правоотношения, которые регулируются земельным законодательством Российской Федерации.

Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:

1. Конституция РФ;

2. Гражданский кодекс РФ;

3. Земельный кодекс РФ;

4. Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения";

5. Федеральный закон от 11.06.2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве";

6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской# Федерации";

7. Федеральный закон от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ).

Земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."к" ст.72 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты (п.2 ст.76 Конституции РФ).

Земельное законодательство Российской Федерации состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст.2 Земельного кодекса РФ).

Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п.2 ст.28 Земельного кодекса РФ).

Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять нормативный правовой акт, регулирующий земельные правоотношения.

Вместе с тем, в областном Законе выявлены противоречия федеральному законодательству.

1. Статья 1 областного Закона определяет перечень лиц, которым предоставляются земельные участки бесплатно, а также цели их предоставления.

Фактически данное положение областного Закона устанавливает правомочия собственника земельных участков распоряжаться земельными участками определенным образом.

Согласно преамбуле областного Закона настоящий Закон регулирует отношения, возникающие при предоставлении земельных участков в собственность граждан бесплатно из земель, находящихся в том числе в муниципальной собственности.

Таким образом, положения областного Закона распространяются и на муниципальные образования - собственников земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Пунктом 1 ст.132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

В соответствии с п.3 ст.209 Гражданского кодекса РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается федеральным законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Пунктом 2 ст.11 Земельного кодекса РФ установлено, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности осуществляются органами местного самоуправления.

Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ, федеральными законами (п.3 ст.27 Земельного кодекса РФ).

Противоречие норм областного Закона, закрепленных в статье 1, заключается в том, что установление положения в областном Законе о предоставлении земельных участков гражданам бесплатно является ограничением права собственника муниципального образования распоряжаться свободно принадлежащей ему собственностью, т.е. свободно осуществлять правомочия собственника, установленные гражданским и земельным законодательством.

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливается# федеральным законом (п.6 ст.50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Пунктом 1 ст.51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Кроме того, муниципальные образования вправе по собственному усмотрению распоряжаться земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.

Пунктом 1 ст.11 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" определено, что земельные участки для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться из земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст.10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

Пунктом 1 ст.10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).

Организация и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса РФ (п.3 ст.10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

Из этого положения Федерального закона следует, что предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности осуществляется гражданам на возмездной основе, т.е. предоставление названных земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства гражданам бесплатно - на безвозмездной основе - является неправомерным.

В соответствии со ст.30 Земельного кодекса РФ, регулирующей порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, земельные участки гражданам для строительства в собственность предоставляются исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), а также в аренду, а следовательно предоставление земельных участков гражданам для строительства бесплатно неправомерно.

Порядок предоставления земельных участков, установленный федеральным законодательством, может быть изменен исключительно федеральным законом, но не законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, законом Волгоградской области, как субъекта Российской Федерации, допущено вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления в части пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также в порядок предоставления земельных участков гражданам для строительства, определенный федеральным законодательством.

2. Статьей 2 областного Закона установлен перечень случаев отказа в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно.

Одним из случаев отказа является "обращение о предоставлении земельного участка в момент наличия спора о принадлежности указанного земельного участка либо спора по его границам".

Однако, п.4 ст.28 Земельного кодекса РФ определен перечень случаев отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, в котором отсутствует такое основание отказа в предоставлении земельного участка как "обращение о предоставлении земельного участка в момент наличия спора о принадлежности указанного земельного участка либо спора по его границам".

Перечень, установленный Земельным кодексом РФ является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, субъектом Российской Федерации превышена компетенция в определении условий отказа по предоставлению земельных участков.

Вывод: Закон Волгоградской области от 20.03.2003 г. N 809-ОД "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно" противоречит федеральному законодательству в части установления ограничений распоряжения собственными земельными участками муниципальными образованиями, предоставления земельных участков бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, строительства, а также условий отказа в предоставлении земельных участков.

Предлагаем привести указанные положения областного Закона в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления государственный советник юстиции II класса

В.Р.Клейн