Экспертное заключение Главного управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области от 29 апреля 2004 г. N 01-10/(055)43-04 "О Законе Волгоградской области от 08 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" (в редакции от 05 мая 1996 года N 61-ОД, от 14 августа 1997 года N 130-ОД, от 15 января 1999 года N 240-ОД, от 11 мая 1999 года N 260-ОД, от 02 сентября 1999 года N 303-ОД, 29 мая 2000 года N 407-ОД, 18 сентября 2000 года N 438-ОД, от 15 января 2001 года N 497-ОД, от 27 марта 2001 года N 525-ОД, от 13 мая 2002 года N 704-ОД, от 28 марта 2003 года N 805-ОД, от 06 апреля 2004 года N 909-ОД)

Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", и Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22 октября 2002 года N 285 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации", провело юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 08 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" (в редакции от 05 мая 1996 года N 61-ОД, от 14 августа 1997 года N 130-ОД, от 15 января 1999 года N 240-ОД, от 11 мая 1999 года N 260-ОД, от 02 сентября 1999 года N 303-ОД, 29 мая 2000 года N 407-ОД, от 18 сентября 2000 года N 438-ОД, от 15 января 2001 года N 497-ОД, от 27 марта 2001 года N 525-ОД, от 13 мая 2002 года N 704-ОД, от 28 марта 2003 года N 805-ОД, от 06 апреля 2004 года N 909-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.

Основанием для проведения юридической экспертизы стало принятие Закона Волгоградской области от 06 апреля 2004 года N 909-ОД "О внесении изменений дополнения в статью 20 Закона Волгоградской области от 08 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" в редакции Главного управления юстиции, а также Обзор деятельности территориальных органов юстиции по проведению повторной юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющих и затрагивающих организацию законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на соответствие Федеральному закону от 04 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подготовленный Федеральным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу (от 09 марта 2004 года N 02-06/55).

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящий Закон регулирует отношения, связанные с осуществлением депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Волгоградской области депутатской деятельности.

Исследуемый нормативный правовой акт определяет права, обязанности и ответственность депутата Волгоградской областной Думы, устанавливает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.

Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется нормативными правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П.Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края";

- Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (в редакции от 04 июля 2003 года N 3-ФКЗ);

- Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;

- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- Федеральным законом от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 04 июля 2003 года N 95-ФЗ).

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" условия осуществления депутатом депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Кроме того, к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 13 указанного выше Федерального закона отнесено установление конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации гарантий депутатской деятельности.

Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственный# власти Волгоградской области вправе регулировать сферу рассматриваемых отношений путем принятия соответствующего нормативного правового акта.

Однако в ходе проведения юридической экспертизы отдельные положения областного Закона, регулирующие вопросы, касающиеся неприкосновенности депутата Думы в течение срока его полномочий, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Пунктом 1 и 4 статьи 18 областного Закона установлено, что "депутат не может быть привлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Думы, кроме случаев задержания на месте совершения правонарушения, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

В случае возбуждения дела, предусматривающего административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении производства по административным правонарушениям, такое дело не может быть передано в суд без согласия Думы. В отношении депутата порядок производства по административным правонарушениям осуществляется под непосредственным надзором прокурора Волгоградской области.".

Статьей 19 исследуемого Закона установлен порядок получения согласия Думы на лишение депутата депутатской неприкосновенности, в соответствии с которым вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению прокурора Волгоградской области, по которому Дума, рассмотрев не позднее чем через четырнадцать дней со дня его получения, принимает мотивированное решение.

Статьей 34 Закона Волгоградской области предусмотрено, что "нарушение положений настоящего Закона, регулирующих вопросы депутатской неприкосновенности, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством".

Перечисленные выше положения исследуемого Закона Волгоградской области не соответствуют федеральному законодательству по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" "в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами".

Пунктом 2 описательной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П установлено, что "законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут".

Пунктом 4.2 указанного выше Постановления Конституционного Суда Российской Федерации определено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (статья 118, части 1 и 2); при этом уголовные и административные дела подсудны судам общей юрисдикции (статья 126). Из данных предписаний во взаимосвязи со статьями 10, 19 (часть 1) и 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей и только суд может разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом и судом".

"Предоставление парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимости получения согласия на передачу дела в суд, то есть фактически о том, позволить ли суду рассматривать дело" ( пункт 4.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П).

Таким образом, установление законом субъекта Российской Федерации запрета на привлечение депутата к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на осуществление связанных с этим мер административно-процессуального характера и на передачу дела в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации неправомерно.

По мнению Главного управления юстиции, второе предложение пункта 1 и пункт 4 статьи 18, статья 19 и 34# областного Закона подлежат исключению.

27 января 2004 года Главным управлением юстиции проводилась повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 08 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" (в редакции от 05 мая 1996 года N 61-ОД, от 14 августа 1997 года N 130-ОД, от 15 января 1999 года N 240-ОД, от 11 мая 1999 года N 260-ОД, от 02 сентября 1999 года N 303-ОД, 29 мая 2000 года N 407-ОД, от 18 сентября 2000 года N 438-ОД, от 15 января 2001 года N 497-ОД, от 27 марта 2001 года N 525-ОД, от 13 мая 2002 года N 704-ОД, от 28 марта 2003 года N 805-ОД), по результатам которой указанный нормативный правовой акт признан не соответствующим федеральному законодательству в части установления ограничений гарантий депутата Волгоградской областной Думы при осуществлении им депутатской деятельности, предусмотренных федеральным законодательством, связанных с освобождением депутата от призыва на военные сборы (повторное экспертное заключение N 01-10/(075)05-04).

Выявленное несоответствие федеральному законодательству устранено путем принятия Закона Волгоградской области от 06 апреля 2004 года N 909-ОД, вносящего соответствующее дополнение в базовый нормативный правовой акт в редакции Главного управления юстиции.

Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 08 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" (в редакции от 05 мая 1996 года N 61-ОД, от 14 августа 1997 года N 130-ОД, от 15 января 1999 года N 240-ОД, от 11 мая 1999 года N 260-ОД, от 02 сентября 1999 года N 303-ОД, 29 мая 2000 года N 407-ОД, от 18 сентября 2000 года N 438-ОД, от 15 января 2001 года N 497-ОД, от 27 марта 2001 года N 525-ОД, от 13 мая 2002 года N 704-ОД, от 28 марта 2003 года N 805-ОД, от 06 апреля 2004 года N 909-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части регламентации вопросов, касающихся депутатской неприкосновенности.

Начальник Главного управления

Государственный советник

юстиции II класса

В.Р.Клейн