Решение Волгоградского областного суда от 30 августа 2006 г. N 3-91/2006 О признании недействительными норм Кодекса об административной ответственности субъекта Российской Федерации в части наделения контролеров-ревизоров, кондукторов-ревизоров и иных работников муниципального пассажирского, автомобильного и электротранспорта правом рассматривать дела о нарушении правил проезда и провоза багажа в транспорте общего пользования и налагать административные взыскания от имени административных комиссий, поскольку наделение полномочиями коллегиального органа работников хозяйствующего субъекта, не входящих в состав административных комиссий, противоречит федеральному законодательству (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда
от 30 августа 2006 г. N 3-91/2006
(извлечение)

ГАРАНТ:

Согласно определению СК по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. N 16-Г06-20 настоящее решение вступило в силу 29 ноября 2006 г.

Именем Российской Федерации

Р.Л.А. обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующими и противоречащими федеральному законодательству части 2 статьи 6 и пункта 18 части 3 статьи 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности N  727-ОД от 17 июля 2002 года.

Как указывает заявитель, оспариваемые ею положения нормативного правового акта противоречат федеральному законодательству, изданы с превышением полномочий органа представительной власти субъекта Российской Федерации, и нарушают ее права и законные интересы.

В судебном заседании Р.Л.А. заявленные требования поддержала в полном объеме и пояснила, что частью 2 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности контролеры-ревизоры, кондукторы-ревизоры и иные уполномоченные на то работники муниципального пассажирского автомобильного и электротранспорта наделены правом рассматривать дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 66 настоящего Кодекса, и налагать административные взыскания от имени административных комиссий. Наделение полномочиями коллегиального органа работников хозяйствующего субъекта, не входящих в состав административных комиссий, противоречит, по мнению заявителя, статьям 22.1 и 22.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Пункт 18 части 3 статьи 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности наделил контролеров-ревизоров, кондукторов-ревизоров и иных уполномоченных на то работников пассажирского автомобильного и электротранспорта полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. Оспариваемая норма Кодекса Волгоградской области противоречит части 6 ст.  28.3 КоАП РФ, статье 1.2 Федерального закона РФ N  134-ФЗ от 08.08.2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля", статье 2 Федерального закона РФ N  161-ФЗ от 14.11.2002 г. "О государственных и унитарных предприятиях".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду статья 12 Федерального закона N 134-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля"

Представители заинтересованных лиц: Волгоградской областной Думы М.В.П., Главы Администрации Волгоградской области К.Г.В. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах компетенции Волгоградской областной Думы и не нарушают прав и законных интересов Р.Л.А.

Выслушав объяснения Р.Л.А., представителей заинтересованных лиц: Волгоградской областной Думы М.В.П., Главы Администрации Волгоградской области К.Г.В., опрошенного в качестве специалиста председателя Волгоградской областной административной комиссии аппарата Главы Администрации Волгоградской области К.М.Н., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры М.Л.В., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению в части признания недействующим и не подлежащим применению части 2 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, судебные прения, Волгоградский областной суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в полном объеме.#

Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

При рассмотрении дела судом установлено, что Волгоградской областной Думой 17 июля 2002 года был принят Кодекс Волгоградской области об административной ответственности N  727-ОД. Настоящий закон был подписан Главой Администрации Волгоградской области, официально опубликован 23 июля 2002 года и вступил в силу через 10 дней после его опубликования. В дальнейшем в Кодекс вносились изменения и дополнения в соответствии с Законами Волгоградской области от 18.12.2002 N  770-ОД, от 18.04.2003 N  812-ОД, от 14.05.2003 N  824-ОД, от 02.06.2003 N  827-ОД, от 14.07.2003 N  850-ОД, от 15.07.2003 N  852-ОД, от 30.12.2003 N  903-ОД, от 13.07.2004 N  935-ОД, от 30.11.2004 N  965-ОД, от 10.03.2005 N  1024-ОД, от 25.03.2005 N  1034-ОД, от 10.06.2005 N  1068-ОД, от 10.06.2005 N  1069-ОД, от 19.07.2005 N  1088-ОД, от 23.12.2005 N  1153-ОД, от 27.12.2005 N  1159-ОД, от 10.01.2006 N  1169-ОД, от 10.01.2006 N  1171-ОД, от 10.01.2006 N  1174-ОД, от 10.01.2006 N  1175-ОД).

Частью 2 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности (в ред. Закона Волгоградской области от 30.12.2003 N  903-ОД) предусмотрено, что контролеры-ревизоры, кондукторы-ревизоры и иные уполномоченные на то работники муниципального пассажирского автомобильного и электротранспорта вправе рассматривать дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 66 (нарушение правил проезда и провоза багажа в транспорте общего пользования) настоящего Кодекса, и налагать административные взыскания от имени административных комиссий.

Указанная норма регионального Закона противоречит требованиям части 2 статьи 22.1 и части 2 статьи 22.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

В силу п. "к" ч.  1 ст.  72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам совместного ведения (ст.  76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст.  1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) к ведению Российской Федерации относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Анализ части 2 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности позволяет суду сделать вывод о том, что правом рассмотрения административных дел и наложения административных взысканий за нарушение правил проезда и провоза багажа в транспорте общего пользования наделены контролеры-ревизоры, кондукторы-ревизоры и иные уполномоченные на то работники муниципального пассажирского автомобильного и электротранспорта, осуществляющие свои полномочия от имени административных комиссий. Суд полагает, что субъект Российской Федерации был бы вправе наделить административные комиссии правом рассмотрения дел об административных правонарушениях. Указанное соответствовало бы требованиям пункта 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, устанавливающего, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами ... административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Однако предоставление названных полномочий административных комиссий контролерам-ревизорам, кондукторам-ревизорам и иным уполномоченным на то работникам муниципального пассажирского автомобильного и электротранспорта противоречит федеральному законодательству.

Из статьи 22.1 КоАП РФ следует, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, могут быть рассмотрены либо мировыми судьями, либо коллегиальными органами, исчерпывающий перечень которых содержится в пунктах 2-4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ.

Часть 2 ст.  22.2 КоАП РФ содержит единственное исключение, позволяющее субъекту Российской Федерации наделить уполномоченных должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ. В данном случае, уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе рассматривать дела об административных правонарушениях только от имени уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не от имени административных комиссий.

Вместе с тем, контролеры-ревизоры, кондукторы-ревизоры и иные уполномоченные на то работники муниципального пассажирского автомобильного и электротранспорта, во-первых, не являются должностными лицами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Волгоградской области. Кроме того, исходя из положений статьи 22.2 КоАП РФ, контролеры-ревизоры, кондукторы-ревизоры и иные уполномоченные на то работники муниципального пассажирского автомобильного и электротранспорта не вправе осуществлять свои полномочия от имени административных комиссий.

Требования Р.Л.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 18 части 3 статьи 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности также являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Пунктом 18 части 3 статьи 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности предусмотрено, что помимо случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются:... контролерами-ревизорами, кондукторами-ревизорами и иными уполномоченными должностными лицами пассажирского автомобильного и городского электрического транспорта - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 66 настоящего Кодекса.

Согласно части 2 ст.  28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается федеральными органами исполнительной власти.

Из анализа статьи 28.3 КоАП РФ следует, что федеральный законодатель правом составления протоколов об административных правонарушениях наделил должностных лиц органов исполнительной власти, должностных лиц иных государственных органов.

Из части 6 ст.  28.3 КоАП РФ, являющейся по существу отсылочной нормой, следует, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Системный анализ части 6 ст.  28.3 вместе с остальными частями названной нормы КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что в субъектах Российской Федерации правом составления протоколов об административных правонарушениях могут быть наделены лишь должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ и должностные лица иных государственных органов субъектов РФ.

Понятие должностного лица содержится в Примечании к статье 2.4 КоАП РФ. Так, федеральный законодатель под должностным лицом понимает лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Таким образом, под должностными лицами, обладающими правом составления протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ст.  66 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности в данном случае не следует понимать должностных лиц хозяйствующих субъектов - работников унитарных предприятий муниципального пассажирского автомобильного и городского электрического транспорта.

Кроме того, из статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N  161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" следует, что унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

В соответствии со ст.  3 названного Федерального Закона РФ унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

К предмету и целям деятельности унитарных предприятий муниципального пассажирского автомобильного и городского электрического транспорта деятельность, связанная с государственным контролем (надзором) за соблюдением действующего административного законодательства не отнесена.

Такими правами, а также правом по составлению протоколов об административных правонарушениях наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, подведомственные им учреждения.

Поскольку вышеуказанная норма Кодекса Волгоградской области об административной ответственности наделяет любое должностное лицо пассажирского автомобильного и городского электрического транспорта контрольными функциями за исполнением административного законодательства и полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, они должны быть признаны судом противоречащими федеральному законодательству.

При вынесении решения суд принимает во внимание и положения ст.  7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N  948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в редакции от 2 февраля 2006 года), согласно которой запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что при принятии оспариваемой нормы Волгоградская областная Дума применила аналогию закона, поскольку возможность рассматривать дела об административном правонарушении от имени органов автомобильного транспорта контролерами-ревизорами и билетными контролерами, а следовательно и составления ими протоколов об административных правонарушениях предусмотрена, в частности, ст.  23.37 КоАП РФ, несостоятельны в силу следующих причин.

Частью 1 статьи 23.37 КоАП РФ федеральный законодатель действительно уполномочил органы автомобильного транспорта на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 11.15 (об административных правонарушениях, совершенных на объектах автомобильного транспорта), частями 3 и 4 статьи 11.18, частью 2 статьи 11.19 настоящего Кодекса. Часть 2 названной статьи наделила контролеров-ревизоров, билетных контролеров, иных уполномоченных на то работников пассажирского междугородного автомобильного транспорта правом рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов автомобильного транспорта.

Вместе с тем, анализ подзаконного акта - Приказа Минтранса России от 21 октября 2002 г. N  134 (в ред. Приказа Минтранса России от 23 июля 2003 г. N  167, зарегистрированного в Минюсте России 1 августа 2003 г. N  4943), свидетельствует о том, что к органам автомобильного транспорта отнесены органы Российской транспортной инспекции, Департамент автомобильного транспорта Минтранса России, но не хозяйствующие субъекты, имеющие своей целью извлечение прибыли.

Отнесение к органам автомобильного транспорта предприятий муниципального пассажирского автомобильного и городского электрического транспорта неправомерно. Поскольку должностные лица органов автомобильного транспорта и работники унитарных муниципальных транспортных предприятий равнозначные понятия, наделение последних правом составления протоколов об административных правонарушениях противоречит требованиям федерального законодательства.

Кроме того, федеральный законодатель, наделяя контролеров-ревизоров, билетных контролеров, иных уполномоченных на то работников пассажирского междугородного автомобильного транспорта правом рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов автомобильного транспорта, фактически устанавливал порядок производства по делам об административных правонарушениях, и, таким образом, действовал в пределах своих полномочий, закрепленных в ст.  1.3 КоАП РФ.

Установление же в региональном законодательстве своего порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и по аналогии закона, противоречит требованиям ст.  1.3 КоАП РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.  194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Р.Л.А. о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству части 2 статьи 6 и пункта 18 части 3 статьи 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности N  727-ОД от 17 июля 2002 года (в ред. Законов Волгоградской области от 18.12.2002 N  770-ОД, от 18.04.2003 N  812-ОД, от 14.05.2003 N  824-ОД, от 02.06.2003 N  827-ОД, от 14.07.2003 N  850-ОД, от 15.07.2003 N  852-ОД, от 30.12.2003 N  903-ОД, от 13.07.2004 N  935-ОД, от 30.11.2004 N  965-ОД, от 10.03.2005 N  1024-ОД, от 25.03.2005 N  1034-ОД, от 10.06.2005 N  1068-ОД, от 10.06.2005 N  1069-ОД, от 19.07.2005 N  1088-ОД, от 23.12.2005 N  1153-ОД, от 27.12.2005 N  1159-ОД, от 10.01.2006 N  1169-ОД, от 10.01.2006 N  1171-ОД, от 10.01.2006 N  1174-ОД, от 10.01.2006 N  1175-ОД) удовлетворить полностью.#

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 6 и пункт 18 части 3 статьи 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности N  727-ОД от 17 июля 2002 года (в ред. Законов Волгоградской области от 18.12.2002 N  770-ОД, от 18.04.2003 N  812-ОД, от 14.05.2003 N  824-ОД, от 02.06.2003 N  827-ОД, от 14.07.2003 N  850-ОД, от 15.07.2003 N  852-ОД, от 30.12.2003 N  903-ОД, от 13.07.2004 N  935-ОД, от 30.11.2004 N  965-ОД, от 10.03.2005 N  1024-ОД, от 25.03.2005 N  1034-ОД, от 10.06.2005 N  1068-ОД, от 10.06.2005 N  1069-ОД, от 19.07.2005 N  1088-ОД, от 23.12.2005 N  1153-ОД, от 27.12.2005 N  1159-ОД, от 10.06.2005 N  1069-ОД, от 10.01.2006 N  1171-ОД, от 10.01.2006 N  1174-ОД, от 10.01.2006 N  1175-ОД).

Сообщение о решении после вступления его в законную силу опубликовать в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт - газете "Волгоградская правда".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.

Судья

И.Г. Кубасов