Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 15 сентября 2008 г. N А12-11940/08-с30 Постановление главы администрации субъекта РФ об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ на 2008 г. признано недействующим и не подлежащим применению, поскольку согласно бюджетному законодательству может распространять свое действие только на очередной финансовый (2009, а не 2008) год; кроме того, в основу нормативов на формирование указанных расходов положены не узаконенные показатели средней величины расходов, а абсолютные величины, не имеющие экономического обоснования и принципов их формирования (извлечение) (отменено)

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 15 сентября 2008 г. N А12-11940/08-с30
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 ноября 2008 г. N А12-11940/2008 настоящее решение отменено

Прокуратура Волгоградской области обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к администрации Волгоградской области о признании постановления главы администрации Волгоградской области от 13.11.2007 N 1923 "Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований на 2008 год" недействующим и не подлежащим применению как не соответствующего федеральному законодательству.

В заседании суда представителем администрации Волгоградской области было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Представитель КБФПиК администрации области ходатайство поддержал.

Остальные лица, участвующие в деле, с заявленным ходатайством не согласились.

Рассмотрев заявленное ходатайство, суд нашел его удовлетворению не подлежащим в связи с тем, что рассматриваемым спором затрагиваются не только правоотношения, регулируемые бюджетным законодательством, но в основном интересы администрации в сфере экономической деятельности, интересы неопределенного круга лиц - населения г. Волгограда, о чем свидетельствуют в том числе последующие приказы КБФПиК администрации Волгоградской области о приостановлении предоставления трансфертов на ремонт и реконструкцию дорог общего пользования, на развитие общественной инфраструктуры муниципального значения.

Суд пришел к выводу о подведомственности дела арбитражному суду в силу статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В ходе рассмотрения дела по существу заявитель - прокуратура Волгоградской области - требования поддержал.

Представители администрации Волгоградской области, КБФПиК администрации Волгоградской области с требованиями не согласны.

Представители администрации г. Волгограда, Департамента финансов администрации г. Волгограда, УФК по Волгоградской области разделили позицию прокуратуры.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, оценив доказательства по делу в совокупности, арбитражный суд считает требования подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Как видно из материалов дела, 13.11.2007 главой администрации Волгоградской области издано постановление N 1923 "Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 год" (далее - постановление).

Текст постановления опубликован в газете "Волгоградская правда" от 23.11.2007 N 221.

Данным постановлением утверждены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, на 2008 г.

Пунктом 1 оспариваемого постановления установлены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, на 2008 г. (далее - нормативы формирования расходов на содержание ОМС).

В соответствии с пунктом 6 постановления оно вступает в силу с 01.01.2008 и распространяет свое действие на отношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 г. (2008 г. и плановый период).

Постановление издано во исполнение статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Волгоградской области от 08.08.2007 N 1505-ОД "Об областном бюджете на 2008 г. и на период до 2010 г.".

Статья 136 Бюджетного кодекса РФ определяет условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Как устанавливает пункт 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 Бюджетного кодекса РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями статьи 136 Бюджетного кодекса РФ положений, обусловливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Между тем пункт 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" вступил в силу с 01.01.2008.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ изменения в статью 136 Бюджетного кодекса РФ вступили в силу с 01.01.2008, за исключением отдельных положений, вступивших в силу со дня официального опубликования (опубликован в "Российской газете" 28.04.2007), и ряда положений, вступающих в силу в более поздние сроки.

Норма Бюджетного кодекса РФ (пункт 2 статьи 136), послужившая основанием для установления вышеуказанных нормативов, вступила в силу с 01.01.2008 и распространяет свое действие, исходя из буквального толкования, только на очередной финансовый год, то есть на 2009 г.

Пунктом 6 постановления его действие распространено на отношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 г., что противоречит нормам Бюджетного кодекса РФ, определяющим порядок составления, рассмотрения и утверждения местных бюджетов.

Пункт 1 статьи 185 Бюджетного кодекса РФ устанавливает сроки внесения проекта бюджета на рассмотрение представительного органа. Местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.

Бюджет г. Волгограда на 2008 г. Волгоградской городской Думой принят 24.10.2007 (решение Волгоградской городской Думы от 24.10.2007 N 50/1239 (редакция от 20.02.2008) "О бюджете г. Волгограда на 2008 г. и на период до 2010 г.").

Учитывая данное обстоятельство, администрация г. Волгограда не могла использовать указанные нормативы при формировании местного бюджета на 2008 г.

По мнению суда, изданное главой администрации Волгоградской области постановление не может вступать в силу с 1 января 2008 г. и распространять свое действие на отношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 г., поскольку в соответствии с Бюджетным кодексом РФ местный бюджет уже был сформирован. Бюджет г. Волгограда на 2008 г. Волгоградской городской Думой был принят 24 октября 2007 г.

У органов местного самоуправления г. Волгограда не имелось возможности использовать указанные в оспариваемом постановлении нормативы при формировании местного бюджета на 2008 г., поскольку бюджет г. Волгограда на 2008 г. и период 2009-2010 гг. депутатами был принят ранее - 24 октября 2007 г., а формировался соответственно еще с июня 2007 г. и 4 сентября главой администрации г. Волгограда уже представлен в Волгоградскую городскую Думу.

Следовательно, очередным годом к текущему (в концепции статьи 136 Бюджетного кодекса РФ в рассматриваемой редакции, имеющей силу только с 2008 г., и с учетом даты издания оспариваемого постановления) является только 2009 г.

Изданное главой администрации области постановление не может вступать в силу с 01.01.2008 и распространять свое действие на отношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 г., так как в соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет г. Волгограда уже был сформирован.

Очередным годом к текущему (в концепции статьи 136 Бюджетного кодекса РФ в рассматриваемой редакции, имеющей силу только с 2008 г., и с учетом даты издания оспариваемого постановления) является только 2009 г.

Согласно пункту 6 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, в случае если не позднее 1 сентября текущего финансового года представительным органом муниципального образования принято решение об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, предусмотренные настоящим Кодексом и иными федеральными законами ограничения и меры в очередном финансовом году применяются исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в очередном финансовом году.

Вместе с тем постановление главы администрации издано 13.11.2007, то есть после 1 сентября текущего финансового года, поэтому органы местного самоуправления г. Волгограда не имели возможности принять решение об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

На основании изложенного следует, что исполнительный орган государственной власти Волгоградской области должен был разработать и принять нормативы, позволяющие органам местного самоуправления осуществлять в текущем режиме планирование бюджета на очередной финансовый год.

Статьей 17 Закона Волгоградской области N 1387-ОД "Об областном бюджете на 2007 год" были утверждены основные показатели по бюджетам муниципальных образований, учитываемые при формировании и распределении областного фонда финансовой поддержки поселений, областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), расчета субвенции на осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов государственных полномочий Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений на 2007 г. (приложение 11 к Закону). Таблицей 3 приложения 11 Основных показателей... были предусмотрены не предельные, а минимальные расходные обязательства бюджетов поселений, муниципальных районов (городских округов), в том числе по содержанию органов местного самоуправления.

Оспариваемым постановлением были утверждены не нормативы формирования, а абсолютные величины расходов на содержание органов местного самоуправления Волгоградской области, что противоречит статьям 12, 131-132 Конституции РФ, пункту 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, без какого-либо экономического обоснования показателей, определяющих принцип формирования нормативов расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 г.

В основу формирования нормативов, расходов на содержание органов местного самоуправления положены не средние, а минимальные расходные обязательства бюджетов поселений муниципальных округов (районов) с численностью жителей не свыше 1000000 человек, а свыше 500000 человек, что противоречит действовавшему на момент принятия оспариваемого постановления Закону Волгоградской области от 28.07.2006 N 1267-ОД "О денежном вознаграждении лиц, замещающих муниципальные должности, и денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области".

Таким образом, в основу нормативов на формирование расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области высшим исполнительным органом государственной власти субъекта были положены не узаконенные показатели средней величины расходов, а абсолютные величины, не имеющие экономического обоснования и принципов их формирования.

В соответствии с пунктом 6 постановления оно вступает в силу с 1 января 2008 г. и распространяет свое действие на отношения, возникшие при формировании местных бюджетов на 2008 г. (2008 г. и плановый период).

Постановление издано во исполнение статьи 136 Бюджетного кодекса РФ и Закона Волгоградской области от 08.08.2007 N 1505-ОД "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года".

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 Бюджетного кодекса РФ.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Статья 136 Бюджетного кодекса РФ, во исполнение которой главой администрации Волгоградской области Максютой Н.К. издано оспариваемое постановление, определяет условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Из вышеизложенного следует, что исполнительный орган государственной власти Волгоградской области должен был разработать и принять нормативы, позволяющие органам местного самоуправления именно формировать в текущем режиме планирование бюджета на очередной 2009 финансовый год. Суд также учитывает, что оспариваемый правовой акт принят с нарушением действующего законодательства Российской Федерации, постановление нарушает права органов местного самоуправления г. Волгограда, граждан, проживающих на территории г. Волгограда.

Согласно статье 49 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Органы местного самоуправления осуществляют экономическую деятельность в рамках законодательства о местном самоуправлении.

Установленные нормативы не позволяют обеспечить решение вопросов местного значения органами местного самоуправления г. Волгограда, установленные статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", превышение установленных нормативов влечет приостановление межбюджетных трансфертов, может привести к применению санкций, связанных с неисполнением уже заключенных администрацией города муниципальных контрактов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать постановление главы администрации Волгоградской области от 13.11.2007 N 1923 "Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований на 2008 год" недействующим и не подлежащим применению как не соответсвующее# статьям 12, 132 Конституции Российской Федерации, статье 136 Бюджетного кодекса РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.