Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 27 октября 2008 г. N А12-2734/08-С18 О признании недействующим акта органа местного самоуправления о территориальном планировании в части отсутствия в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых к размещению на территории города, указания на строительство в пойме реки торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра, а также отнесения территории, на которой расположен земельный участок, выделенный ООО для строительства указанного объекта, к рекреационной зоне, а не к общественно-деловой, как не соответствующего статьям 23, 24, 25 Градостроительного кодекса РФ (извлечение)

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 27 октября 2008 г. N А12-2734/08-С18
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 января 2009 г. N А12-2734/2008 настоящее решение оставлено без изменения

Общество с ограниченной ответственностью (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлениями о признании незаконным и не действующим с момента принятия пункта 2.3 решения Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда", а также решения Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" в части его принятия без учета прав и охраняемых законом интересов ООО на земельный участок (кадастровый номер 34:34:00 00 00:0012), расположенный в пойме р. Царицы и выделенный для строительства торгово-развлекательного комплекса.

Первоначально заявления были приняты к самостоятельному рассмотрению в отдельных производствах, в дальнейшем на основании ходатайства истца определением Арбитражного суда Волгоградской области от 10.04.2008 дела объединены в одно производство в порядке статьи 130 АПК РФ.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 19.05.2008 заявленные требования удовлетворены частично. В удовлетворении требований о признании незаконным и недействующим пункта 2.3 решения отказано. В остальной части требования общества удовлетворены: решение от 29.06.2007 N 47/1112 признано незаконным и не действующим в части его принятия без учета прав и охраняемых законом интересов ООО на земельный участок (кадастровый номер 34:34:00 00 00:0012), расположенный в г. Волгограде по ул. Краснознаменской, 1, в Центральном районе в пойме р. Царицы и выделенный для строительства торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 05.08.2008 решение Арбитражного суда Волгоградской области в части удовлетворения требований ООО отменено, дело в указанной части направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела в порядке статьи 49 АПК РФ заявитель уточнил предмет требования и просит признать решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" незаконным и не действующим с момента принятия в части отсутствия в Основных положениях о территориальном планировании г. Волгограда в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых Генеральным планом г. Волгограда к размещению в Волгограде до 2025 г., упоминания о строительстве торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы; в части указания в абзаце 2 пункта 10.2 Основных положений о территориальном планировании Волгограда на благоустройство р. Царицы с проведением мероприятий по расчистке русла как на первоочередное мероприятие по инженерной подготовке; в части отнесения на основном чертеже Генерального плана г. Волгограда территории, на которой расположен земельный участок, выделенный ООО для строительства торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы, к рекреационной зоне, а не к общественно-деловой.

Заявленные требования мотивированы существенным нарушением прав и законных интересов ООО решением Волгоградской городской Думы в указанной части, а также несоответствием оспариваемого решения статьям 23, 24, 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Представители Волгоградской городской Думы, администрации г. Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре, прокуратуры г. Волгограда с заявленными требованиями не согласились, считают, что при утверждении Генерального плана соблюдены все необходимые процедуры, кроме того, отсутствует нарушение прав и законных интересов ООО.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив доказательства по делу, арбитражный суд находит требования заявителя подлежащими удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействующим нормативного правового акта необходимо соблюдение двух обязательных условий - несоответствие данного акта закону и нарушение прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Как видно из материалов дела, решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" утвержден Генеральный план Волгограда, включающий Основные положения о территориальном планировании г. Волгограда, основной чертеж, схему магистралей городского и внешнего транспорта.

Решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 опубликовано в "Волгоградской газете" от 18.07.2007 N 130.

Заявитель полагает, что его права в сфере предпринимательской деятельности нарушены следующими положениями:

- в Основных положениях о территориальном планировании Волгограда в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых Генеральным планом Волгограда к размещению в Волгограде до 2025 г., не указано строительство торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы;

- в пункте 10.2 Основных положений о территориальном планировании г. Волгограда к первоочередным мероприятиям по инженерной подготовке территории отнесено благоустройство р. Царицы с проведением мероприятий по расчистке русла, профилированию, планировке и озеленению откосов, что исключает возможность строительства на указанной территории торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра.

- На основном чертеже Генерального плана на территории поймы р. Царицы указано размещение 1 рекреационной зеленой зоны парков, скверов, бульваров.

В судебном заседании установлено, что земельный участок выделен ООО в соответствии с постановлением главы г. Волгограда от 03.05.2007 N 1145, которым заявителю в аренду на два года был предоставлен земельный участок (учетный номер 4-96-7, кадастровый номер 34:34:00 00 00:0012) площадью 39155 кв. м (в том числе участок N 1 площадью 21568 кв. м (кадастровый номер 34:34:04 00 44:0005), участок N 2 площадью 17587 кв. м (кадастровый номер 34:34:05 00 09:0013) из земель поселений для строительства капитального объекта - торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра по ул. Краснознаменской, 1, в Центральном районе.

На основании постановления администрации г. Волгограда от 03.05.2007 N 1145 10 мая 2007 г. между администрацией г. Волгограда и ООО заключен договор аренды земельного участка N 7452, договор зарегистрирован в Управлении Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области, о чем в Единый государственный реестр внесена запись от 06.07.2007 N 34-34-01/192/2007-404.

Вопрос о законности выделения земельного участка ООО являлся предметом судебного разбирательства по делу N А12-12735/07-С15.

Арбитражный суд Волгоградской области решением 23.10.2007 удовлетворил заявление ООО о признании недействительным постановления администрации Волгограда от 31.07.2007 N 1773 "Об отмене постановления главы г. Волгограда от 03.05.2007 N 1145 "О предоставлении земельного участка (учетный номер 4-96-7) для строительства объекта обществу с ограниченной ответственностью.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 03.04.2008 решение Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-12735/07-С15 оставлено в силе.

Обстоятельства, установленные указанными судебными актами, в силу статьи 69 АКП РФ имеют преюдициальное значение и не подлежат повторному доказыванию.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду статья 69 АПК РФ

Таким образом, порядок и последовательность действий по предоставлению земельного участка в аренду соответствует действующему земельному законодательству.

Суд считает, что решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" нарушает права и законные интересы заявителя в указанной им части, поскольку пунктом 2.3 оспариваемого решения администрации г. Волгограда рекомендовано отменить постановления о предоставлении земельных участков для строительства объектов капитального строительства, разрешение на строительство которых не соответствует Генеральному плану г. Волгограда.

Кроме того, в настоящее время заявителю отказывают в получении разрешения на строительство торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра и сносе зеленых насаждений, попадающих в зону застройки (письма администрации г. Волгограда от 04.09.2008 N 05-В/2269-44 и от 11.09.2008 N 2256/03).

Проверив решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 на соответствие градостроительному законодательству, суд установил следующее.

Как следует из Основных положений о территориальном планировании г. Волгограда, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда", Генеральный план г. Волгограда разработан в 2002-2005 годах обществом с ограниченной ответственностью "Научно-проектный институт пространственного планирования "ЭНКО" (Санкт-Петербург) в соответствии с договором N ЭП-008/02, заключенным с Комитетом по градостроительству и архитектуре г. Волгограда.

В указанный период до 30.12.2004 действовал Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ, а ряд положений, в том числе статья 29, указанного Градостроительного кодекса в части государственной экспертизы проектной документации действовали до 01.07.2006. Данной нормой было предусмотрено обязательное проведение государственной экспертизы градостроительной документации.

В пункте 6 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации N 73-ФЗ устанавливалось, что градостроительная документация подлежит государственной экологической экспертизе, а кроме того, обязательными условиями для утверждения градостроительной документации являются ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, а также наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.

В статье 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции, действовавшей до 01.01.2007, на момент вынесения проекта генерального плана на публичные слушания) было предусмотрено, что государственной экологической экспертизе подлежат все виды градостроительной документации, в том числе генеральные планы городов.

Кроме того, в период разработки Генерального плана г. Волгограда и до 22.03.2007 действовало Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.12.2000 N 1008, которое предусматривало необходимость проведения государственной экспертизы всей градостроительной документации.

Между тем документы, подтверждающие проведение государственной экспертизы проекта Генерального плана, в материалы дела не представлены.

В соответствии с частями 9-12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27.07.2006, действовавшей во время согласования проекта генерального плана и проведения публичных слушаний), утверждению проекта генерального плана должны предшествовать следующие действия:

1) согласование проекта генерального плана в порядке статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городским округом;

2) опубликование проекта генерального плана не менее чем за три месяца до его утверждения и его размещение на официальном сайте городского округа в сети Интернет для обеспечения возможности заинтересованным лица# представить свои предложения;

3) проведение публичных слушаний проекта генерального плана.

Таким образом, проведение публичных слушаний по смыслу указанной нормы является завершающим этапом, предшествующим утверждению Генерального плана.

Законодателем предполагается, что на публичные слушания должен быть представлен окончательный вариант проекта генерального плана, учитывающий поступившие от заинтересованных лиц предложения и согласование уполномоченных органов.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, публичные слушания проекта Генерального плана проведены 12.11.2006, тогда как письма уполномоченных органов о согласовании проекта Генерального плана получены позже указанной даты; письмо Федерального агентства по управлению федеральным имуществом - 27.11.2006, письмо администрации Светлоярского района Волгоградской области - 25.12.2006, письмо администрации Волгоградской области - 09.01.2007.

Статья 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27.07.2006) предусматривала трехмесячный срок согласования проекта генерального плана со дня его направления.

Как следует из представленных в судебное заседание материалов согласования, письма администрации г. Волгограда о согласовании проекта Генерального плана датированы 20.10.2006. Таким образом, до истечения трехмесячного срока 20.01.2007 публичные слушания проекта Генерального плана не могли быть проведены.

Из карты-схемы границ городского округа Город-герой Волгоград (приложение 1 к Закону Волгоградской области "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ") видно, что городской округ имеет смежные границы с городским округом Город Волжский, а также со Среднеахтубинским, Светлоярским, Калачевским и Городищенским районами.

Между тем в материалы дела не представлены доказательства согласования проекта Генерального плана с Калачевским районом Волгоградской области, тогда как на его территории предусмотрено размещение ряда объектов (основной чертеж Генерального плана).

Суд также учитывает, что для согласования уполномоченным органам были представлены только Положения о территориальном планировании, а не весь Генеральный план.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов публичных слушаний, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Вместе с тем проект Генерального плана разработан без учета предложений заинтересованных лиц. Как видно из представленных материалов согласования, администрация Волгоградской области, территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и администрация Светлоярского района Волгоградской области согласовали проект Генерального плана при условии соблюдения требований, указанных в заключениях.

Так, как следует из письма территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, входящий от 27.11.2006, при утверждении Генерального плана необходимо учитывать интерес Российской Федерации, поскольку совершение действий в отношении собственности Российской Федерации необходимо осуществлять в установленном законом порядке. В письме указаны конкретные объекты, в отношении которых предполагаются действия, затрагивающие права Российской Федерации.

В письме администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области, входящий от 25.12.2006, указано, что в целях соблюдения интересов населения района необходимо не планировать строительство очистных сооружений и других объектов на территории Светлоярского района, а также учитывать интересы собственников земельных долей земель сельскохозяйственного назначения, перешедших в границы г. Волгограда.

В заключении администрации Волгоградской области то проекту Генерального плана, приложенному к письму главы администрации области, входящий от 09.01.2007, указан ряд положений, при условии исключения которых администрация согласовывает представленный проект.

В указанном заключении предписано исключить из проектных границ г. Волгограда некоторые территории Светлоярского муниципального района, согласовать с органами местного самоуправления муниципальных районов предложения о размещении на их территориях новых производственных, коммунальных и иных объектов, исключить из перечня наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых проектом к размещению в Волгограде до 2025 г., многофункциональный общественно-деловой комплекс "Мост" в пойме р. Царицы, предусмотреть строительство второго моста через ВДСК имени Ленина в створе ул. Удмуртской для движения общественного транспорта.

В соответствии с частями 9, 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакциях, действовавших во время получения заключений уполномоченных органов), в случае если в заключении на проект генерального плана содержатся положения о несогласии с проектом с обоснованием причин такого решения, глава администрации городского округа в течение 30 дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии. По результатам работы согласительная комиссия представляет главе администрации городского округа документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; а также материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) по несогласованным вопросам.

В нарушение указанной нормы, несмотря на согласование проекта Генерального плана при условии принятия предложений, указанных в заключениях, согласительная комиссия не создавалась и в проект Генерального плана изменения не вносились.

Так, в проекте Генерального плана не предусмотрено строительство второго моста через ВДСК имени Ленина; в пункте 2 Перечня наиболее крупных объектов обслуживания, указанных в Генеральном плане, в пойме р. Царицы предполагается размещение многофункционального комплекса "Мост". При этом суд учитывает, что данный комплекс планируется возвести в непосредственной близости от земельного участка, предоставленного ООО.

В соответствии с требованиями статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме в том числе включает# перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Комитетом по градостроительству и архитектуре администрации г. Волгограда в опровержение заявленных доводов о несоответствии оспариваемого решения статье 23 Градостроительного кодекса РФ представлено оглавление к тому 2 Генерального плана "Обосновывающие материалы". Из анализа указанного документа можно сделать вывод, что в томе 2 отсутствует перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также карты (схемы), предусмотренные частями 10, 11 указанной статьи.

Статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (части 9, 10) установлено, что проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Волгоградской городской Думой не представлены в судебное заседание доказательства опубликования проекта Генерального плана не менее чем за три месяца до его утверждения.

Согласно части 6 статьи 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Учитывая, что Волгоградская городская Дума не представила доказательств соблюдения указанных положений градостроительного законодательства, суд считает, что решение от 29.06.2007 N 47/1112 не соответствует положениям статей 23, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При вынесении решения арбитражный суд также учитывает, что в соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования (в том числе в Генеральном плане), осуществляется подготовка проекта правил землепользования и застройки.

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации при разработке правил землепользования и застройки должно быть обеспечено соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, утверждение Генерального плана без учета прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе ООО, приведет к нарушению прав указанных лиц при утверждении правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Поскольку суд не может выйти за пределы заявленных требований, а заявитель оспаривает нормативный правовой акт в части, суд признает не действующим решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" в части отсутствия в Основных положениях о территориальном планировании Волгограда в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых Генеральным планом г. Волгограда к размещению в Волгограде до 2025 г., указания на строительство торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы; в части указания в абзаце 2 пункта 10.2 Основных положений о территориальном планировании г. Волгограда на благоустройство р. Царицы с проведением мероприятий по расчистке русла как на первоочередное мероприятие по инженерной подготовке территории; в части отнесения на основном чертеже Генерального плана г. Волгограда территории, на которой расположен земельный участок, выделенный ООО для строительства торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы, к рекреационной зоне, а не к общественно-деловой.

Учитывая, что постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа удовлетворена кассационная жалоба Волгоградской городской Думы, суд считает необходимым возместить Волгоградской городской Думе понесенные судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины в размере 1000 руб.

В то же время, учитывая, что заявленные ООО требования (с учетом уточнений) удовлетворены в полном объеме, в соответствии со статьей 110 АПК РФ суд считает необходимым возместить ООО понесенные судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины в размере 2000 руб.

Таким образом, с Волгоградской городской Думы в пользу заявителя подлежат взысканию судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины в размере 1000 руб.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать не действующим решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" в части отсутствия в Основных положениях о территориальном планировании Волгограда в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых Генеральным планом Волгограда к размещению в г. Волгограде до 2025 г., указания на строительство торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы; в части указания в абзаце 2 пункта 10.2 Основных положений о территориальном планировании г. Волгограда на благоустройство р. Царицы с проведением мероприятий по расчистке русла как на первоочередное мероприятие по инженерной подготовке территории; в части отнесения на основном чертеже Генерального плана г. Волгограда территории, на которой расположен земельный участок, выделенный ООО для строительства торгово-развлекатепьного спортивно-оздоровительного центра в пойме р. Царицы, к рекреационной зоне, а не к общественно-деловой как не соответствующее статьям 23, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Взыскать с Волгоградской городской Думы в пользу ООО судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины в размере 1000 руб.

Решение вступает в силу немедленно после его принятия. Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня вступления в силу в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.