Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 мая 2009 г. N А12-5502/2009 О признании положения нормативного правового акта представительного органа в части, предусматривающей необходимость согласования мест размещения мобильных объектов с органами санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора, не соответствующим федеральному законодательству и недействующим (извлечение)

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 мая 2009 г. N А12-5502/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19 августа 2009 г. N А12-5502/2009 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Первый заместитель прокурора Волгоградской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением в порядке статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к Волгоградской городской Думе (далее - городская Дума) о признании недействующим пункта 3.7 "Порядка размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов на территории Волгограда", утвержденного Решением Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 N 29/589 (в редакции от 04.02.2009) в части, предусматривающей необходимость согласования мест размещения объектов мелкорозничной торговли/услуг и гаражей с органами санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора.

В обоснование заявленных требований Прокурор сослался на несоответствие оспариваемого положения части 3 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции от 22.08.2004), Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, Положению о государственном пожарном надзоре, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, название указанного Положения следует читать как "Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека"

Определениями арбитражного суда от 26.03.2009 и от 23.04.2009 к участию в деле в качестве заинтересованных третьих лиц привлечены Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области, Управление государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Волгоградской области, Администрация Волгограда и Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда.

В судебном заседании представитель Прокурора поддержала заявленные требования.

Представители городской Думы и Администрации находят заявление Прокурора необоснованным. В обоснование возражений ссылаются на то, что согласование с органами санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора места размещения в Волгограде объектов мелкорозничной торговли/услуг и гаражей (далее - мобильные объекты) направлено на достижение взаимодействия между органами местного самоуправления и федеральными органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и пожарной безопасности. Этим достигаются такие цели как: - предупреждение нарушения соответствующих норм и правил; - обеспечение безопасной среды обитания жителей Волгограда; - исключение потерь бюджетных средств муниципального образования. Кроме того, Дума и Администрация полагают, что Прокурор, обратившись с заявлением об оспаривании положений пункта 3.7 Порядка размещения мобильных объектов, фактически выступил в защиту интересов государственных органов, а не прав граждан и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Представители Управления Роспотребнадзора и Управления государственного пожарного надзора поддерживают требования Прокурора. При этом указали, что действующим федеральным законодательством к компетенции органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора не отнесены полномочия по согласованию гражданам и юридическим лицам исходной разрешительной документации для размещения на муниципальной территории мобильных объектов. Полагают, что Администрация Волгограда в силу положений принятого городской Думой Порядка размещения мобильных объектов обязана самостоятельно определять возможность размещения некапитального объекта на испрашиваемой заинтересованным лицом территории, контролировать использование таких объектов без нарушений правил благоустройства, санитарных норм и правил пожарной безопасности. Отметили, что при обращении граждан и организаций за получением согласований, предусмотренных спорным пунктом 3.7 Порядка размещения мобильных объектов, в этом им будет отказано.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы сторон и заинтересованных третьих лиц, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям:

Как установлено материалами дела, Решением Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 г. N 29/589 (сейчас в редакции от 04.02.2009 г.) утвержден "Порядок размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов на территории Волгограда" (далее - Порядок размещения мобильных объектов).

В силу пункта 3.1 раздела 3 данного Порядка граждане и юридические лица, заинтересованные в размещении некапитального объекта мелкорозничной торговли/услуг или гаража, должны обратиться с соответствующим заявлением в администрацию района Волгограда, на территории которой предполагается размещение такого объекта.

Порядком определена исходная разрешительная документация, оформление которой требуется для размещения мобильного объекта на территории Волгограда. К числу такой исходной разрешительной документации отнесен лист согласования места размещения объекта, который выдается заявителю администрацией района для соответствующего оформления (пункт 3.6).

В силу последнего абзаца пункта 3.4 Порядка размещения мобильных объектов администрация района вправе отказать заявителю в принятии положительного решения, если размещение мобильного объекта торговли/услуг или гаража не согласовано одним из согласующих лиц.

Исходя из содержания пункта 3.7 раздела 3 Порядка размещения мобильных объектов, в лист согласования помимо представителей структурных подразделений Администрации Волгограда - Комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда, Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда, представителей отделов и комитетов администраций районов, курирующих вопросы потребительского рынка, включаются также специалисты санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора. При необходимости по решению администрации района в лист согласования включаются дополнительные службы.

Во исполнение данного положения разработаны бланки "Лист согласования места размещения объекта", в которых в качестве согласующих служб включены также Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области и Управление государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Волгоградской области.

Первоначальный текст Решения Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 N 29/589 опубликован 22.06.2006 в издании "Волгоградская газета" за N 79. Изменения, внесенные Решением Волгоградской городской Думы от 04.02.2009 N 15/443, вступили в силу 03.03.2009 - со дня официального опубликования в газете "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград".

Прокурор пришел к заключению о несоответствии пункта 3.7 раздела 3 Порядка размещения мобильных объектов действующему федеральному законодательству, в связи с чем, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в статье 78) отнес к компетенции арбитражных судов рассмотрение требований о признании недействующими решений, принятых органами местного самоуправления, в т.ч. и нормативных актов (полностью или в части), если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 191 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый Прокурором пункт 3.7 раздела 3 Порядка размещения мобильных объектов (т.е. нормативно-правового акта, принятого представительным органом Волгограда) затрагивает в т.ч. права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному, правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4). Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. 5). Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6).

Оценив возражения городской Думы и Администрации, суд пришел к выводу, что органы местного самоуправления Волгограда не доказали соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта действующему федеральному законодательству.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, свобода предпринимательской и иной экономической деятельности (не будучи абсолютной) может быть ограничена (причем исключительно федеральным законом) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Это же корреспондирует положениям статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Приведенная правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в ряде Постановлений (от 01.04.2003 N 4-П, от 18.07.2003 N 14-П, от 12.11.2003 N 17-П и др.), имеет общее значение и в полной мере распространяются# на спорные отношения.

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Исходя из содержания части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; реализация таких полномочий подконтрольна государству.

Пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" императивно гласит: Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования вправе принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования лишь по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Ранее в статье 7 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на органы местного самоуправления возлагалась обязанность осуществлять деятельность в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в пределах своих полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Однако на основании Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ статья 7 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" признана утратившей силу.

Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления полномочиями в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не наделены, правом издания нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения в данной сфере, не обладают.

Преамбулой Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции от 22.07.2008, с изменениями от 14.03.2009) установлено, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. В целях осуществления функций по обеспечению пожарной безопасности государство формирует пожарную охрану как совокупность созданных в установленном порядке органов управления, сил и средств, предназначенных для организации предупреждения пожаров и их тушения, проведения связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона "О пожарной безопасности" граждане обязаны в частности: соблюдать требования пожарной безопасности; иметь в помещениях и строениях, находящихся в их собственности (пользовании), первичные средства тушения пожаров и противопожарный инвентарь в соответствии с правилами пожарной безопасности и перечнями, утвержденными соответствующими органами местного самоуправления; выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц государственного пожарного надзора; предоставлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, возможность должностным лицам государственного пожарного надзора проводить обследования и проверки принадлежащих им производственных, хозяйственных, жилых и иных помещений и строений в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.

Согласно статье 37 Федерального закона "О пожарной безопасности" руководители организаций обязаны в частности: соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты; обеспечивать доступ должностным лицам пожарной охраны при осуществлении ими служебных обязанностей на территории, в здания, сооружения и на иные объекты предприятий; предоставлять по требованию должностных лиц государственного пожарного надзора сведения и документы о состоянии пожарной безопасности на предприятиях, в том числе о пожарной опасности производимой ими продукции.

Статьей 38 Федерального закона "О пожарной безопасности" установлено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

На момент принятия городской Думой оспариваемого Прокурором пункта 3.7 Порядка размещения мобильных объектов какого-либо взаимодействия по вопросу согласования мест размещения на территории Волгограда некапитальных объектов между органами местного самоуправления Волгограда, органами санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора достигнуто не было. Иное материалами дела не подтверждается и указанное обстоятельство в судебном заседании никем не оспаривалось.

Предусмотренное в оспариваемом пункте 3.7 согласование означает, что должностные лица органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора еще на предварительной стадии предполагаемого размещения будущего мобильного объекта торговли/услуг или гаража обязаны осуществить определенные проверочные мероприятия.

Между тем проведение таких проверок для органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора не предписано действующим федеральным законодательством, что повлечет со стороны указанных органов обоснованный отказ в согласовании гражданам и юридическим лицам места размещения будущего мобильного объекта торговли/услуг или гаража.

Следовательно, оспариваемым Прокурором положением нормативного правового акта представительного органа Волгограда для граждан и организаций изначально созданы препятствия для положительного разрешения вопроса о размещении предполагаемого мобильного объекта или гаража на территории Волгограда.

Суд также соглашается с мнением представителя Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области о том, что органы местного самоуправления Волгограда в силу положений Порядка размещения мобильных объектов обязаны самостоятельно определять возможность размещения объекта или гаража на испрашиваемой заинтересованным лицом территории; контролировать использование гражданами и организациями таких объектов без нарушений правил благоустройства, требований санитарных норм и правил, а также правил пожарной безопасности.

Исходя из статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду статья 34 названного Федерального закона

В соответствии с подпунктами 1-3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, указанная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Она находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также настоящим Положением.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящим Положением" следует читать "названным Положением"

Управление государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Волгоградской области в силу Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820, является территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти. Согласно пункту 5 названного Положения Управление руководствуются# в своей деятельности Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также настоящим Положением.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящим Положением" следует читать "названным Положением"

Таким образом, Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области и Управление государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Волгоградской области не входят в систему органов местного самоуправления Волгограда. Отсюда следует, что представительный орган, иные органы муниципального образования Волгоград не вправе определять функции, задачи, компетенцию органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора, а равно принимать правовые акты, обязательные для их исполнения.

При указанных обстоятельствах принятый городской Думой "Порядок размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов на территории Волгограда" в оспариваемой части не соответствует закону, поэтому требования Прокурора подлежат удовлетворению.

Вопрос о взыскании по данному делу государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку в соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ) государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие по делам в арбитражных судах, освобождаются от уплаты государственной пошлины как истцы и как ответчики.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Требования Первого заместителя прокурора Волгоградской области удовлетворить.

Признать пункт 3.7 раздела 3 "Порядка размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов на территорий Волгограда", утвержденного Решением Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 N 29/589 (в редакции от 04.02.2009) в части, предусматривающей необходимость согласования мест размещения мобильных объектов с органами санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора, не соответствующим Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и недействующим.

Настоящее решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа (через Арбитражный суд Волгоградской области).

При этом пункт 3.7 раздела 3 "Порядка размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов на территории Волгограда" (в редакции от 04.02.2009) не подлежит применению с момента принятия настоящего судебного решения и должен быть приведен представительным органом местного самоуправления Волгограда в соответствие с законом.