Решение Волгоградского областного суда от 29 июля 2009 г. N 3-54/2009 О признании не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Волгоградской области от 31 марта 2000 г. N 388-ОД "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области" в части, относящейся к должностным лицам федеральных государственных органов (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 29 июля 2009 г. N 3-54/2009
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Волгоградской областной Думой принят закон от 31 марта 2000 года N 388-ОД "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области" (с последующими изменениями).

Согласно части 2 статьи 11 названного областного Закона жалобы, адресованные уполномоченному по правам человека в Волгоградской области лицами, содержащимися в местах ограничения свободы, просмотру администрацией мест ограничения свободы не подлежат и в течение суток направляются уполномоченному.

Пунктом 3 статьи 13 Закона установлено, что уполномоченный по правам человека в Волгоградской области по вопросам своей деятельности пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, лицами начальствующего состава войск и воинских формирований, администрацией мест ограничения свободы.

Согласно пунктам 1, 3 и 4 статьи 16 Закона должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять уполномоченному по правам человека в Волгоградской области по его запросам материалы и документы, необходимые для осуществления его полномочий.

Орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, обязаны рассмотреть его в месячный срок и о принятых мерах сообщить уполномоченному в письменной форме.

Вмешательство в деятельность уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, а равно воспрепятствование в любой форме его деятельности, неисполнение руководителями и должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, а также другими лицами обязанностей, установленных настоящим Законом, не допускается и влечет ответственность, установленную действующим законодательством.

Данный закон, в соответствии с его статьей 20, вступил в силу со дня его официального опубликования, то есть с 4 апреля 2000 года.

Первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующими и не подлежащими применению: часть 2 статьи 11; пункт 3 статьи 13 в части слов "органов государственной власти", "лицами начальствующего состава войск и воинских формирований, администрацией мест ограничения свободы"; пункт 1 статьи 16 в той части, в которой названная норма возлагает на должностных лиц федеральных органов государственной власти обязанность бесплатно и беспрепятственно предоставлять уполномоченному по правам человека в Волгоградской области по его запросам материалы и документы, необходимые для осуществления его полномочий; пункт 3 статьи 16 в части слов "орган государственной власти" и "должностное лицо"; пункт 4 статьи 16 в части слов "руководителями и должностными лицами государственных органов" Закона Волгоградской области от 31.03.2000 г. N 388-ОД "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области", действующего в редакции Законов области от 11.11.2002 г. N 753-ОД, от 01.04.2003 г. N 808-ОД, от 10.01.2006 г. N 1170-ОД, от 14.05.2007 г. N 1467-ОД, от 08.07.2008 г. N 1725-ОД.

В обоснование требований указано на то, что часть 2 статьи 11 Закона области противоречит статьям 2, 15 и 91 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, так как общие положения и принципы исполнения наказаний, порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных устанавливаются уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации. А поскольку в силу пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации уголовно-исполнительное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, оспариваемая норма принята Волгоградской областной Думой с превышением ее компетенции.

Положения пункта 3 статьи 13, пунктов 1, 3 и 4 статьи 16 Закона области противоречат, по мнению заявителя, статьям 2, 15 и 91 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации статьям 10 и 11 Федерального закона от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", статье 3 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а в части, содержащей понятия "органы государственной власти", "должностные лица государственных органов", "руководители государственных органов" - не соответствуют общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования.

Так, частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Статьями 10 и 11 Федерального закона от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" регламентировано, что Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Поскольку деятельность федеральных государственных органов, Вооруженных сил Российской Федерации и учреждений уголовно-исполнительной системы, регулируется федеральным законодательством, постольку согласно заявлению прокурора установление законом субъекта Российской Федерации порядка деятельности должностных лиц этих органов, организаций и учреждений является вторжением в компетенцию Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Волгоградской областной прокуратуры Мартынов И.И. заявленные требования поддержал в полном объеме и просил суд об их удовлетворении.

Представители Волгоградской областной Думы Самойлова О.К. и Администрации Волгоградской области Королева Е.Н., действующие на основании доверенностей, заявленные требования признали и не возражали против их удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, Волгоградский областной суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме, исходя из следующих обстоятельств.

В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Из материалов дела следует, что 23 марта 2000 года Волгоградской областной Думой принят, 31 марта 2000 года подписан Главой администрации Волгоградской области Закон Волгоградской области N 388-ОД "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области", который был опубликован в газете "Волгоградская правда", N 59 04.04.2000 года.

В настоящее время Закон действует в редакции Законов Волгоградской области от 11.11.2002 г. N 753-ОД, от 01.04.2003 г. N 808-ОД, от 10.01.2006 г. N 1170-ОД, от 14.05.2007 г. N 1467-ОД, от 08.07.2008 г. N 1725-ОД.

Из преамбулы Закона следует, что настоящим нормативным правовым актом определяется компетенция уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, порядок его назначения на должность и освобождения от должности, организационные формы и условия деятельности.

Согласно части 2 статьи 11 Закона Волгоградской области N 388-ОД от 31.03.2000 года жалобы, адресованные уполномоченному лицами, содержащимися в местах ограничения свободы, просмотру администрацией мест ограничения свободы не подлежат и в течение суток направляются уполномоченному.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации уголовно-исполнительное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Общие положения и принципы исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового характера, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации; порядок и условия исполнения и отбывания наказаний, применения средств исправления осужденных; порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных; порядок освобождения от наказания; порядок оказания помощи освобождаемым лицам устанавливаются уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, состоящим из Уголовно-исполнительного Кодекса и других федеральных законов (части 1 и 2 ст. 2 УИК РФ). Порядок рассмотрения обращений осужденных, условия при которых допускается переписка осужденных к лишению свободы, установлены ст.ст. 15, 91 УИК РФ.

Анализируя оспариваемую прокурором часть 2 статьи 11 Закона Волгоградской области N 388-ОД от 31.03.2000 года, суд приходит к выводу о том, что в названной норме урегулирован порядок деятельности администраций мест ограничения свободы при подаче осужденными жалоб и обращений. Таким образом, названная норма областного закона по существу является нормой уголовно-исполнительного законодательства, а принятие такой нормы субъектом Российской Федерации является вторжением в компетенцию Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 13 оспариваемого областного Закона установлено, что уполномоченный по вопросам своей деятельности пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, лицами начальствующего состава войск и воинских формирований, администрацией мест ограничения свободы.

В соответствии с пунктами 1, 3 и 4 статьи 16 Закона области должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять уполномоченному по его запросам материалы и документы, необходимые для осуществления его полномочий (пункт 1). Орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение уполномоченного, обязаны рассмотреть его в месячный срок и о принятых мерах сообщить уполномоченному в письменной форме (пункт 3). Вмешательство в деятельность уполномоченного, а равно воспрепятствование в любой форме его деятельности, неисполнение руководителями и должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, а также другими лицами обязанностей, установленных настоящим Законом, не допускается и влечет ответственность, установленную действующим законодательством (пункт 4).

Указанные нормы Закона Волгоградской области в части, содержащей понятия "органы государственной власти", "должностное лицо", "руководители и должностные лица государственных органов" и "должностные лица органов государственной власти" не обладают признаками определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку допускают возможность под названными органами и их должностными лицами понимать, в том числе, федеральные органы государственной власти и должностных лиц федеральных органов государственной власти.

Между тем, в соответствии с подпунктами "г" и "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти и федеральная государственная служба находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Суд исходит из того, что поскольку деятельность федеральных государственных органов регулируется федеральным законодательством, постольку установление законом субъекта Российской Федерации порядка деятельности должностных лиц этих органов является вторжением в компетенцию Российской Федерации.

С учетом изложенного, региональный законодатель не вправе устанавливать обязанность должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, безотлагательно принимать Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, бесплатно и беспрепятственно предоставлять уполномоченному по его запросам материалы и документы, необходимые для осуществления его полномочий, при получении заключения уполномоченного рассматривать его в месячный срок и о принятых мерах сообщить уполномоченному в письменной форме, устанавливать ответственность должностных лиц федеральных органов государственной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм оспариваемого Закона области.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что положения приведенных норм Закона Волгоградской области в той мере, в какой они применимы к должностным лицам федеральных государственных органов, противоречит# федеральному законодательству.

Кроме того, указанные нормы не обладают по изложенным основаниям признаками определенности, ясности и недвусмысленности, а нарушения этих требований законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, приводит# к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (статья 19 Конституции Российской Федерации), что Волгоградским областным судом рассматривается как противоречие федеральному закону.

Пункт 3 статьи 13 оспариваемого Закона, в котором установлена обязанность лиц начальствующего состава войск и воинских формирований безотлагательно принимать уполномоченного по вопросам его деятельности, кроме того, противоречит статьям 10 и 11 Федерального закона от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", в силу которых Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Принимая во внимание то, что деятельность Вооруженных сил Российской Федерации регулируется федеральным законодательством, установление законом субъекта Российской Федерации порядка деятельности должностных лиц этих органов является вторжением в компетенцию Российской Федерации.

Положения названной нормы областного Закона, также установившие право уполномоченного по правам человека Волгоградской области быть безотлагательно принятым администрацией мест ограничения свободы, не соответствуют выше приведенным требованиям Уголовно-исполнительного Кодекса РФ, поскольку в силу положений ст. 2 названного нормативного правового акта федерального уровня порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений может быть установлен исключительно уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах требования первого заместителя прокурора Волгоградской области являются обоснованными и подлежат удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление первого заместителя прокурора Волгоградской области о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению в части Закона Волгоградской области от 31.03.2000 года N 388-ОД "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области" (в ред. Законов области от 11.11.2002 г. N 753-ОД, от 01.04.2003 г. N 808-ОД, от 10.01.2006 г. N 1170-ОД, от 14.05.2007 г. N 1467-ОД, от 08.07.2008 г. N 1725-ОД) удовлетворить в полном объеме.

Признать не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу: часть 2 статьи 11; пункт 3 статьи 13 в части слов "органов государственной власти", "лицами начальствующего состава войск и воинских формирований, администрацией мест ограничения свободы"; пункт 1 статьи 16 в той части, в которой названная норма возлагает на должностных лиц федеральных органов государственной власти обязанность бесплатно и беспрепятственно предоставлять уполномоченному по правам человека в Волгоградской области по его запросам материалы и документы, необходимые для осуществления его полномочий; пункт 3 статьи 16 в части слов "орган государственной власти" и "должностное лицо"; пункт 4 статьи 16 в части слов "руководителями и должностными лицами государственных органов" Закона Волгоградской области от 31.03.2000 г. N 388-ОД "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области" (в ред. Законов области от 11.11.2002 г. N 753-ОД, от 01.04.2003 г. N 808-ОД, от 10.01.2006 г. N 1170-ОД, от 14.05.2007 г. N 1467-ОД, от 08.07.2008 г. N 1725-ОД).

Сообщение о принятом решении опубликовать в газете "Волгоградская правда" по вступлении решения суда в законную силу.

Взыскать в доход государства с Волгоградской областной Думы и Администрации Волгоградской области государственную пошлину в размере 2000 рублей с каждого.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Волгоградский областной суд в течение 10 дней со дня принятия судом решения.