Решение Волгоградского областного суда от 23 мая 2005 г. N 3-5/2005 "О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в силу абзаца 3 статьи 1, части 3 статьи 2, части 2 статьи 3, абзаца 5 части 1 статьи 5, части 2 статьи 6 Закона Волгоградской области от 14 мая 2003 г. N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области" (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 23 мая 2005 г. N 3-5/2005
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закон Волгоградской области от 14 мая 2003 года N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области".

В обоснование требований указал, что названный закон принят Волгоградской областной Думой с превышением ее полномочий, поскольку регулирует отношения, связанные с гражданско-правовой ответственностью. Вместе с тем, статьей 2 Гражданского Кодекса РФ регулирование имущественных обязательств отнесено к сфере гражданского законодательства. В силу же п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к предмету ведения Российской Федерации.

Кроме того, по мнению прокурора, отдельные положения оспариваемого нормативного правового акта противоречат Федеральному закону РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Так, абзацем 3 статьи 1 и абзацем 5 пункта 1 статьи 5 Закона Волгоградской области предусмотрено право уполномоченного органа в сфере охраны окружающей среды (под которым понимается структурное подразделение администрации Волгоградской области) выдавать предписания о возмещении (компенсации) вреда окружающей среде, что противоречит ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды", устанавливающей добровольный либо судебный порядок возмещения вреда. Понятие же "предписания", по мнению автора заявления, предполагает обязательное требование уполномоченного лица, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение которого предусмотрена административная и (или) иная ответственность.

Пунктом 3 ст. 2 Закона Волгоградской области установлено, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с методиками исчисления размера вреда окружающей среде с учетом понесенных убытков.

Однако в пункте 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" указано, что такой вред возмещается также в соответствии с утвержденными таксами, а при отсутствии такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде он возмещается исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Согласно п. 2 ст. 3 Закона Волгоградской области определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ в соответствии с методиками исчисления размера вреда окружающей среде.

В то же время, в соответствии с п. 1 ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определение размера вреда окружающей среде осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В судебном заседании представитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора Черевчина И.М. требования поддержала и просила Закон Волгоградской области от 14 мая 2003 года N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области" признать противоречащим федеральному законодательству в полном объеме.

Представитель Волгоградской областной Думы Балага С.А. требования прокурора признал в части и согласился с необходимостью признания противоречащими федеральному законодательству части 3 статьи 2, части 2 статьи 3 абзаца 5 части 1 статьи 5 оспариваемого регионального закона.

В остальной части требований просил отказать, ссылаясь на то, что закон Волгоградской области N 820-ОД в целом Волгоградской областной Думой принят с учетом требований федерального законодательства и в пределах своей компетенции.

Представитель Администрации Волгоградской области К.Г.В. и представитель Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области Б.А.В. выразили по делу позицию аналогичную объяснениям представителя Волгоградской областной Думы и просили суд требования прокурора удовлетворить в выше указанной части.

Выслушав объяснения сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры Ч.И.М., полагавшей заявление Волжского межрегионального природоохранного прокурора подлежавшим удовлетворению, Волгоградский областной суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.

При рассмотрении дела судом установлено, что 17 апреля 2003 года Волгоградской областной Думой был принят Закон Волгоградской области N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области". Названный закон был подписан Главой Администрации Волгоградской области 14 мая 2003 года и опубликован в газете "Волгоградская правда" от 24.05.2003 г. N 91.

Суд учитывает, что отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, определение правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности регулируются на федеральном уровне федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и рядом других специальных федеральных законов.

При разрешении заявленных прокурором требований, суд принимает во внимание, что воспроизведение в региональном нормативном правовом акте положений федерального закона фактически представляет собой изложение их содержания, данное в рассматриваемом случае Волгоградской областной Думой.

С учетом того, что отдельные положения Закона Волгоградской области N 820-ОД не содержат в себе новых правовых норм, они не могут быть расценены как результат правотворческой деятельности представительного органа власти Волгоградской области.

В силу ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ разрешает Конституционный Суд РФ.

Таким образом, суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об обжаловании нормативных правовых актов или его отдельных норм, если в них лишь воспроизводится содержание федерального закона или указа Президента.

В тоже# время, право субъекта Российской Федерации на принятие законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды прямо предусмотрено в части 1 статьи 2 Федерального закона РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Статья 1 Закона Волгоградской области N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области" содержит ряд основных понятий, используемых в законе.

Абзац 2 статьи 1 оспариваемого закона, в котором дано определение "вреда окружающей среде" полностью соответствует аналогичному понятию, установленному в статье 1 Федерального закона РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно части 4 статьи 65 Федерального закона N 7-ФЗ перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственные инспектора в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), устанавливается в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

С учетом положений названного федерального закона Волгоградская областная Дума в абзацах 4 и 5 статьи 1 Закона области N 820-ОД вправе установить понятия уполномоченного органа в сфере охраны окружающей среды и специализированных государственных организаций в сфере окружающей среды на территории Волгоградской области.

Вместе с тем, абзац 3 статьи 1 Закона N 820-ОД, где под возмещением (компенсацией) вреда окружающей среде понимается "...система мероприятий хозяйствующих и иных субъектов любой формы собственности, причинивших вред окружающей среде вследствие нарушения законодательства Российской Федерации и Волгоградской области в сфере охраны окружающей среды, проводимых добровольно или по предписанию уполномоченного органа с целью возмещения вреда, нанесенного окружающей среде..." противоречит требованиям федерального законодательства.

Так, в законе Волгоградской области фактически возмещение виновными в причинении вреда окружающей среде возможно либо в добровольном порядке, либо на основании предписаний структурного подразделения администрации Волгоградской области (абз. 4 ст. 1 Закона N 820-ОД), каковым в настоящее время на территории Волгоградской области является Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области.

Данное положение противоречит ч. 1 ст. 78 Федерального закона РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в которой содержится положение о том, что компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Части 1 и 2 статьи 2 (Обязанность полного возмещения (компенсации) вреда окружающей среде) Закона N 820-ОД полностью повторяют текстуально положения, закрепленные в частях 1 и 2 статьи 77 Федерального Закона РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Частью 3 статьи 2 Закона Волгоградской области N 820-ОД предусмотрено, что "...вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной или иной деятельности, возмещается в порядке, установленном главой администрации Волгоградской области в соответствии с методиками исчисления размера вреда окружающей среде с учетом понесенных убытков...".

Однако ч. 3 ст. 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено возмещение указанного вреда в соответствии с утвержденными таксами, а при отсутствии такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде он возмещается исходя из фактических затрат, на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Таким образом, в указанной норме региональный законодатель установил иной, отличающийся от закрепленного в федеральном законе порядок возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

Кроме того, в соответствии со ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии # законодательством.

Установление оспариваемым Законом Волгоградской области только имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде противоречит требованиям федерального законодательства.

Кроме того, в соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Согласно ст. 3 ГК РФ, гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущены опечатки, вместо "настоящего Кодекса", "настоящему Кодексу" следует читать "названного Кодекса", "названному Кодексу" соответственно

Обязательства вследствие причинения вреда образуют отдельный институт гражданского права. Правовое регулирование отношений, возникающих из данного вида обязательств, осуществляется главой 59 ГК.

В то же время, положения о возмещении вреда содержатся и в ст.ст. 77-79 федерального закона "Об охране окружающей среды", которыми предусматриваются особенности возмещения вреда при его причинении окружающей среде. Таким образом, при регулировании отношений, возникающих из причинения вреда окружающей среде, применяется специальный федеральный закон.

Поскольку выше перечисленные статьи Федерального закона "Об охране окружающей среды" регулируют отношения, входящие в предмет гражданского права, следовательно они являются составной частью гражданского законодательства. По указанным основаниям Волгоградская областная Дума, устанавливая в Законе области N 820-ОД нормы гражданского права, регулирующие порядок возмещения вреда, действовала за пределами своих полномочий.

Положения части 1 статьи 3 Закона Волгоградской области N 820-ОД о возмещении вреда окружающей среде в добровольном порядке, либо на основании решения суда или арбитражного суда соответствуют положениям Федерального Закона N 7-ФЗ, закрепленным в ч. 1 ст. 78.

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Волгоградской области N 820-ОД определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ в соответствии с методиками исчисления размера вреда окружающей среде.

В то же время, в соответствии с абзацем 2 ч. 1 ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определение размера вреда окружающей среде осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Не включение в нормы регионального закона положений об определении размера вреда на основании такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, противоречит федеральному законодательству.

Установление в части 3 статьи 3 Закона области N 820-ОД 20-летнего срока исковой давности для обращения с исками о компенсации вреда окружающей среде соответствует положениям ч. 3 ст. 78 Федерального Закона РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и по существу не является нормотворческой деятельностью областной Думы.

Статьей 4 Закона Волгоградской области N 820-ОД определена компетенция уполномоченного органа в сфере возмещения (компенсации) вреда окружающей среде. Указанная норма в полной мере соответствует и не противоречит статье 6 Федерального закона РФ N 7-ФЗ, закрепившей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Положения, изложенные в статье 5 (Права государственных инспекторов в сфере возмещения (компенсации) вреда окружающей среде) Закона Волгоградской области N 820-ОД, по тексту соответствуют аналогичным положениям, установленным в статье 66 Федерального закона РФ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", за исключением абзаца 5 части 1.

Так, абзацем 5 ч. 1 ст. 5 Закона N 820-ОД предусмотрено право государственных инспекторов в сфере возмещения (компенсации) вреда окружающей среде выдавать предписания о возмещении (компенсации) вреда окружающей среде в виде предоставления экономически обоснованных материальных и (или) финансовых ресурсов специализированным государственным организациям в целях обеспечения проведения природоохранных и природовосстановительных мероприятий на территории Волгоградской области. Таким образом, фактически предусмотрено право государственного инспектора требовать от нарушителей законодательства в сфере охраны окружающей среды передачи финансовых и материальных средств на счет государственного учреждения - Экологический фонд Волгоградской области.

Вместе с тем, указанный порядок противоречит ряду нормативных правовых актов федерального уровня, согласно которым

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения пропущена часть текста

В соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона РФ N 7-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации.

С учетом указанного, Волгоградская областная Дума была вправе в части 1 статьи 6 оспариваемого закона делегировать главе администрации области право определять государственное учреждение, наделяемое полномочиями в сфере охраны окружающей среды.

Однако положения части 2 статьи 6 регионального закона, согласно которой специализированная государственная организация вправе осуществлять мероприятия по реализации областных целевых программ (подпрограмм) за счет поступающих в установленном порядке и имеющих целевое назначение средств от возмещения (компенсации) вреда окружающей среде, противоречат статье 19 Федерального закона РФ N 173-ФЗ от 23.12.2004 года "О федеральном бюджете на 2005 год", согласно которой в 2005 году суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), перечисляются в местные бюджеты, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Статьи 7 и 8 выше указанного Закона Волгоградской области регулируют вопросы контроля за исполнением Закона N 820-ОД и его вступления в законную силу и не противоречат требованиям федерального законодательства.

С учетом изложенного, суд считает обоснованными требования прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству абзаца 3 статьи 1, части 3 статьи 2, части 2 статьи 3, абзаца 5 части 1 статьи 5, части 2 статьи 6 Закона Волгоградской области от 14 мая 2003 года N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области".

Руководствуясь ст.ст. 194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Волгоградской области от 14 мая 2003 года N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области" удовлетворить в части.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в силу абзац 3 статьи 1, часть 3 статьи 2, часть 2 статьи 3, абзац 5 части 1 статьи 5, часть 2 статьи 6 Закона Волгоградской области от 14 мая 2003 года N 820-ОД "О возмещении (компенсации) вреда окружающей среде на территории Волгоградской области".

В удовлетворении остальной части требований Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.