Приказ Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 29 июня 2009 г. N 86 "Об утверждении Стратегии управления государственным долгом Волгоградской области в условиях мирового финансового кризиса" (утратил силу)

Приказ Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 29 июня 2009 г. N 86
"Об утверждении Стратегии управления государственным долгом Волгоградской области в условиях мирового финансового кризиса"

ГАРАНТ:

Приказом Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 24 июня 2011 г. N 221 настоящий приказ признан утратившим силу

В соответствии с планом мероприятий по обеспечению стабильного функционирования экономики и социальной сферы Волгоградской области, утвержденным постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 28 ноября 2008 года N 1644, приказываю:

ГАРАНТ:

По-видимому, в преамбуле настоящего приказа допущена опечатка, названное постановление не содержит Плана мероприятий по обеспечению стабильного функционирования экономики и социальной сферы Волгоградской области

1. Утвердить прилагаемую Стратегию управления государственным долгом Волгоградской области в условиях мирового финансового кризиса.

2. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя председателя Комитета - начальника управления государственного долга Копаневу М.В.

3. Настоящий приказ вступает в действие с момента его подписания.

Заместитель Главы Администрации Волгоградской области - председатель Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства

А.В. Дорждеев

Стратегия
управления государственным долгом Волгоградской области в условиях мирового финансового кризиса
(утв. приказом Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 29 июня 2009 г. N 86)

Введение

Разработка данной стратегии обусловлена изменениями финансово-экономической ситуации в стране и Волгоградском регионе. В условиях мирового финансового кризиса и общего ухудшения экономической конъюнктуры заимствований появилась потребность корректировки проводимой политики государственных внутренних заимствований области, обозначить стратегию управления госдолгом, предметно определить направления долговой стратегии.

Политика в области заимствований определяет источники и пути достижения краткосрочных и долгосрочных целей, сформулированных с учетом направлений социально-экономического развития региона и приоритетов политики расходов и инвестиционной политики субъекта Российской Федерации.

Управление государственным долгом является частью системы управления финансовыми ресурсами Волгоградской области, поскольку государственный долг при непродуманной долговой политике является потенциальным источником экономических и политических рисков. Данный фактор предопределяет тесную взаимосвязь управления государственным долгом с вопросами экономической безопасности Волгоградской области.

Качественное и эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, оптимизацию расходов на обслуживание государственного долга Волгоградской области, но и создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.

1. Цели, задачи и принципы стратегии управления государственным долгом Волгоградской области

Под управлением государственным долгом Волгоградской области следует понимать стратегию управления государственными заимствованиями в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, своевременного погашения принятых обязательств, минимизации стоимости его обслуживания и оптимального распределения во времени связанных с долгом платежей.

Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств региона в полном объеме по возможно низкой стоимости. Основными задачами при управлении государственным долгом в условиях экономического кризиса являются:

- обеспечение для области решения важных социально-значимых в условиях кризиса задач, при недопущении неконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Волгоградской области;

- снижение влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Волгоградской области на финансирование иных статей расходов областного бюджета;

- недопущение единовременного отвлечения значительного объема средств областного бюджета на погашение и обслуживание государственного долга Волгоградской области.

Необходимо повышать эффективность государственных заимствований, оптимизировать структуру долга с целью минимизации стоимости заимствований, обеспечить точный и своевременный учет государственного долга.

Принципами политики управления государственным долгом Волгоградской области являются:

- соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- сохранение объема долговых обязательств на экономически безопасном уровне;

- полнота и своевременность исполнения обязательств;

- минимизация стоимости обслуживания долга;

- эффективность использования заемных средств;

- прозрачность управления долгом.

Значимость задач, решаемых в рамках бюджетной политики в области заимствований и управления государственным долгом как составной части системы управления финансовыми ресурсами Волгоградской области, определяет необходимость рассмотрения вопросов нормативно-правового обеспечения деятельности в данной области.

2. Направление стратегии управления государственным долгом Волгоградской области

Мировой финансовый кризис, повлекший ухудшение ситуации на фондовом рынке, резкий спад производства в реальном секторе экономики и общее снижение макроэкономических показателей, привели к сокращению доходной части бюджета Волгоградской области.

Превышение расходных полномочий над доходами требует необходимости привлечения заемных средств, доступность которых в условиях кризиса резко снизилась. В более жестких условиях необходимо оптимизировать расходы, сохраняя при этом социально значимые обязательства и финансирование уже строящихся объектов, дефицит бюджета должен быть при этом умеренным, чтобы в условиях кризиса иметь возможность выйти на рынок и занять средства, необходимые для покрытия дефицита и погашения долговых обязательств. При формировании дефицита необходимо создавать запас прочности.

Содержание долговой политики включает широкий комплекс мероприятий: разработку концепции долговой политики, определение ее стратегических направлений, целей, главных задач; создание адекватного механизма реализации долговой политики; управление деятельностью по планированию заимствований; организацию размещения займов; предоставление государственных гарантий; контроль за целевым использованием привлекаемых ресурсов, а также за своевременным погашением государственного долга.

Необходимым элементом долгового управления является расчет долговой нагрузки на бюджет субъекта Российской Федерации.

С экономической точки зрения уровень долговой нагрузки является критерием соответствия объема обязательств и выплат по ним, поступлениям в бюджет, степени покрытия обязательств собственными доходами.

Методы управления государственным долгом можно подразделить на административные и финансовые.

Административные методы основаны на быстром и четком выполнении распоряжений органов государственной власти и управления; они не предусматривают оценку экономической эффективности и результатов действий по управлению государственным долгом.

Финансовые методы основаны на выборе способов анализа финансовых показателей связанных с погашением и обслуживанием государственного долга и форм обеспечения погашения государственного долга.

Наиболее оптимальное сочетание административных и финансовых методов обусловлено внутренними и внешними экономическими и политическими факторами. В условиях экономического кризиса, когда возникают трудности с выполнением ранее взятых обязательств по погашению и обслуживанию долговых обязательств, наиболее эффективными являются: рефинансирование, реструктуризация, конверсия займов, консолидация займов, новация, пролонгация, уступка права требования.

Долговые инструменты в виде кредитов, облигаций и государственных гарантий остаются основными способами взаимодействия органов власти с коммерческими банками.

Условия предоставления заемных средств становятся менее приемлемы для субъектов из-за сокращения сроков кредитования и повышения процентной ставки.

Оптимальные ставки на полугодовые рублевые кредиты находятся в районе 22-23% годовых. Возможные сроки заимствований сокращаются до краткосрочных - в три-шесть месяцев.

Привлечение кредитных ресурсов остается необходимым фактором для обеспечения сбалансированности бюджета.

Основные задачи по определению объемов и сроков кредитования заключаются в том, чтобы привлекать заемные средства на покрытие кассового разрыва в пределах сумм, необходимых для финансирования утвержденных лимитов бюджетных обязательств, проводить регулярный мониторинг на рынке кредитования, регулярно организовывать информационное взаимодействие с банками.

В целях минимизации расходов по процентным платежам за пользование кредитными средствами предусматривается проведение аукционов на право заключения государственных контрактов по оказанию финансовых услуг, при этом процентная ставка должна быть фиксированной на весь срок заключенного контракта.

Однако в новых рыночных условиях необходимо перестраиваться всем участникам процесса: и кредитным организациям, и органам власти всех уровней бюджетной системы.

Одним из ключевых способов решения проблем кредитования может быть внесение изменений в порядок принятия решений, своевременность проведения тендеров, включение в условия тендеров реальных условий, исключающих излишние ограничения.

При определении объемов и сроков заимствований в условиях финансового кризиса на рынке ценных бумаг необходимо:

- вести беспрерывный мониторинг рынка ценных бумаг;

- проводить размещение ценных бумаг Волгоградской области только при благоприятной конъюнктуре на рынке;

- использовать практику заимствований на рынке ценных бумаг для финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств только с приемлемой (не влекущей излишних расходов на обслуживание государственного долга для бюджета области) доходностью;

- отдавать приоритет использованию среднесрочных заимствований на рынке ценных бумаг с целью снижения долговой нагрузки на бюджет области;

- выпускать финансовые инструменты только с постоянной или фиксированной ставкой купонного дохода или дисконта с целью снижения риска непредвиденных расходов на обслуживание государственного долга в будущие периоды.

Основными задачами Волгоградской области по поддержанию надежности и ликвидности ценных бумаг Волгоградской области в условиях финансового кризиса на рынке ценных бумаг определены следующие меры:

- своевременное погашение и обслуживание заимствований с целью недопущения наступления технического дефолта по существующим обязательствам и безусловное исполнение взятых на себя обязательств по ценным бумагам Волгоградской области;

- проведение работы с биржевыми площадками по процедуре листинга.

В целях снижения расходов на обслуживание государственных ценных бумаг Волгоградской области предусматривается:

- выбор контрагентов и заключение договоров на рынке ценных бумаг только через проведение открытых торгов, что позволит снизить выплаты областного бюджета по агентским и прочим договорам;

- проведение процедуры листинга вновь размещаемых ценных бумаг.

Одним из наиболее выгодных способов привлечения заемных средств является получение бюджетных кредитов из средств федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет.

Возможность привлечения бюджетных кредитов на цели сбалансированности областного бюджета приведет к сокращению расходов на обслуживание государственного долга.

Выделение бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации осуществляется на основании обоснованной заявки субъекта и в соответствии с формализованной методикой предоставления бюджетных кредитов.

В рамках мероприятий, проводимых Правительством Российской Федерации по поддержанию реального сектора экономики, Волгоградская область намерена продолжать предоставлять государственные гарантии для реализации высокоэффективных, с точки зрения общественной значимости и экономической отдачи, программ и проектов системообразующим предприятиям, являющимся крупными работодателями, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения.

Вопрос о предоставлении государственной гарантии Волгоградской области должен решаться с учетом взвешенного подхода на этапе включения принципалов в перечень государственных гарантий на очередной финансовый год.

В рамках складывающейся ситуации, вызванной мировым финансовым кризисом, необходимо минимизировать риски и избегать дополнительных расходов областного бюджета, связанных с возможностью наступления гарантийных случаев.

Для эффективной реализации долговой политики необходимо совершенствовать систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и мониторинг государственного долга, внедрять прогрессивные технологии по управлению государственным долгом, позволяющие контролировать состояние долговой нагрузки и отслеживать ход выполнения расходных обязательств в режиме реального времени, гибко реагировать на изменяющиеся условия финансовых рынков и использовать наиболее благоприятные источники и формы заимствований, планировать принятие новых долговых обязательств исходя из принципа исполнения всех обязательств в полном объеме.

3. Оптимизация структуры и параметров государственного долга

Совершенствование управления государственным долгом Волгоградской области осуществляется в рамках реализации программы реформирования региональных финансов и включает три взаимосвязанных направления деятельности:

1. Формирование бюджетной политики в части планирования объема и структуры государственного долга исходя из постановленных целей перед бюджетом Волгоградской области.

2. Осуществление заимствований с учетом платежеспособности и долговой емкости областного бюджета, проведение операций с государственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры и минимизацию расходов на обслуживание.

3. Организация учета долговых обязательств и операций с государственным долгом.

Программой реформирования региональных финансов на 2009-2010 годы предусмотрено внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Волгоградской области. Реализация мероприятий в рамках программы позволит повысить эффективность проведения долговой политики, направленной на оптимизацию параметров, характеризующих долговую нагрузку на бюджет области.

Управление структурой государственного долга в соответствии с данной стратегией следует осуществлять посредством систематического отбора форм заимствований, отвечающих потребности области в привлечении финансовых ресурсов и способствующих минимизации стоимости государственного долга при заданном уровне рисков.

Основой бюджетной политики в части управления государственным долгом, обеспечивающей необходимый уровень экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования областной инфраструктуры и выполнения социальных программ от рисков, связанных с погашением долга. К числу таких расходов должны быть отнесены текущие расходы бюджета, включая расходы по обслуживанию государственного долга области, а также частично расходы капитального характера (реализация задач по приобретению оборудования и капитальному ремонту объектов областной инфраструктуры).

В среднесрочном планировании необходимо четко контролировать объемы заимствований осуществляемых в нынешних и прогнозируемых экономических условиях для сохранения долговой нагрузки на управляемом уровне.

Мероприятия по внедрению формализованных процедур управления государственным долгом Волгоградской области должны способствовать достижению целей долговой политики.

При формировании областного бюджета необходимо учитывать стратегию долговой политики, нацеленную на достижение оптимального отношения государственного долга к утвержденному общему годовому объему доходов бюджета Волгоградской области без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, установить дополнительные критерии в области разработки и реализации заемной политики.

Определить предельный размер долга, исходя из ретроспективного анализа государственного долга Волгоградской области и состояния долга субъектов РФ, на уровне не более 30% по отношению к утвержденному общему годовому объему доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений для эффективного, а на уровне не более 50% - для безопасного управления государственным долгом.

Отношение расходов на обслуживание государственного долга к расходам бюджета за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ, не должно превышать 5%. Такая стоимость обслуживания государственного долга может считаться экономически обоснованной.

Объем краткосрочных прямых обязательств Волгоградской области, принимаемых в текущем году, следует поддерживать в пределах 10% относительно утвержденного общего годового объема доходов бюджета Волгоградской области без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Отношение долга по гарантиям к утвержденному общему годовому объему доходов бюджета Волгоградской области без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений необходимо ограничить 5 процентами.

4. Управление рисками, связанными с управлением государственным долгом Волгоградской области

Основными рисками исполнения областного бюджета, в том числе в части привлечения заемных средств, можно определить:

- риск процентной ставки, показывающий вероятность неблагоприятного для Волгоградской области изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах;

- риск ликвидности, связанный с отсутствием у областного бюджета средств для полного исполнения своих обязательств в срок;

- кредитный риск - риск неплатежа организации по обязательствам, гарантированным администрацией области;

- риск недостаточного спроса на облигации в определенный момент времени, который ведет к невозможности удовлетворения потребностей эмитента.

В отдельные периоды риски ухудшения условий заимствований могут возрастать в силу макроэкономических причин, ухудшения общей конъюнктуры на рынках, снижения банковской ликвидности в связи с окончанием года. Учитывая, что основной объем заимствований может приходиться именно на эти периоды, область будет вынуждена привлекать средства на относительно невыгодных условиях.

Источником риска процентной ставки являются изменения условий на рынке заимствований, которые в значительной степени находятся вне контроля исполнительного органа государственной власти области.

Исходя из этого, основным подходом к минимизации данного риска является отказ от использования заимствований, которым присущ высокий риск процентной ставки. Одним из вариантов этого подхода является осуществление заимствований с фиксированной ставкой и с возможностью досрочного погашения.

Источником риска ликвидности являются изменения макроэкономических факторов, влияющих на формирование доходов и расходов областного бюджета и, как следствие, объемов заимствований. Данный риск поддается определенному контролю со стороны исполнительного органа государственной власти области.

Одним из подходов к минимизации риска ликвидности является повышение точности бюджетных прогнозов. Другим подходом может быть построение оценки долговой емкости бюджета на основе консервативных или даже пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового состояния области.

Основным инструментом управления ликвидностью областного бюджета и государственными заимствованиями Волгоградской области является оптимизация источников финансирования дефицита бюджета, которая подразумевает решение следующих задач:

- обеспечение полного и своевременного финансирования расходов;

- использование временно не востребованных для финансирования расходов средств областного бюджета.

В рамках решения этих задач необходимо проводить следующие мероприятия:

- на регулярной основе осуществлять контроль кассового исполнения областного бюджета в квартальной и месячной разбивке;

- при планировании заимствований в обязательном порядке использовать прогнозы поступления доходов, финансирования расходов, погашение долга и привлечение государственных заимствований, а также анализ исполнения бюджета предыдущих лет;

- при планировании заимствований учитывать не только потребности бюджета, но и экономические возможности по мобилизации ресурсов, коньюктуру# на финансовых рынках, прогнозные оценки потребности в заимствованиях до конца года;

- объемы заимствований определять по структуре и распределять в течение года таким образом, чтобы не допускать ухудшения существенных условий заимствований;

- для сглаживания пиков платежей по финансированию расходов бюджета, в том числе на погашение долга, целесообразно при планировании бюджета и заимствований предусматривать резервные средства.

Резервные средства могут направляться на сокращение долга, однако данный путь не является самым эффективным способом использования временно свободных средств и в конечном итоге может только увеличить риски исполнения бюджета. Чем больше средств в начале года направляется на сокращение долга, тем больший объем необходимо будет привлекать в конце года.

В этой связи финансовый орган может применять стратегию сокращения долга, как правило, в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем году.

В целях исключения рисков возникновения просроченной задолженности при исполнении бюджета необходимо использовать несколько правил:

- в кассовом плане исполнения бюджета источником погашения долговых обязательств использовать преимущественно только собственные доходы;

- привлечение новых заимствований не увязывать по сроку с погашением долговых обязательств;

- все кредитные договора заключать с правом досрочного погашения. Таким образом, бюджет будет иметь возможность составлять для себя удобный, распределенный во времени график погашения кредита. Кроме того, всегда будет существовать возможность замены дорогих долговых обязательств на более дешевые ресурсы.

Эти правила позволят четко выдерживать графики погашения и обслуживания долговых обязательств за счет собственных доходов. В случае отсутствия возможности привлечения плановых заимствований ликвидность следует регулировать путем сокращения непроцентных расходов.

Возможные подходы к минимизации кредитного риска включают:

- предоставление государственных гарантий организациям на поддержание основной производственной деятельности и на капитальные вложения;

- требование обеспечения при выдаче государственной гарантии;

- проведение анализа финансового состояния и кредитоспособности получателя гарантии, с тем чтобы гарантии выдавались исключительно организациям, которые имеют финансовую возможность исполнить соответствующие обязательства в срок и в установленных размерах;

- постоянный контроль кредитоспособности каждой организации на протяжении всего срока гарантии, с тем чтобы при обнаружении ухудшения финансового положения организации можно было предпринять необходимые меры для погашения максимально возможной суммы;

- недопущение чрезмерной концентрации предоставления гарантий одной организации или в одной отрасли экономики.

Кредитный риск в определенной мере поддается контролю органам исполнительной государственной власти области.

В сложившейся финансово-экономической ситуации необходимо искать новые пути взаимодействия с кредитными организациями, решать как стандартные, так и новые финансовые задачи.

Волгоградская область будет стремиться к проведению максимально гибкой политики заимствований, позволяющей оперативно заменять одни долговые инструменты другими, в зависимости от изменения условий на внутреннем и внешнем рынках в интересах бюджета Волгоградской области.