Решение Волгоградского областного суда от 9 ноября 2006 г. N 3-158/2006 О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Волгоградской области от 11 февраля 2005 г. N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" в части, касающейся педагогических работников (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 9 ноября 2006 г. N 3-158/2006
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением Верховного суда Российской Федерации от 14 марта 2007 г. N 16-Г07-2 настоящее решение оставлено без изменения

См. также решение Волгоградского областного суда от 26 ноября 2009 г. N 3-74/2009

Именем Российской Федерации

Г.С.Т., проживающий в р.п. Елань Волгоградской области, работающий учителем в Еланской муниципальной основной общеобразовательной средней школе N 2, обратился в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельные положения Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области".

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения и далее по тексту допущены опечатки, дату названного Закона следует читать как 4 марта 2005 г.

В обоснование своих требований указал, что названный закон в указанной части противоречит Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и Постановлению Правительства РФ от 27 июня 2003 года N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности".

По мнению заявителя, оспариваемый им закон области изменил существующий ранее принцип компенсации, поскольку обязал льготополучателей предварительно уплатить стоимость коммунальных услуг с последующим возмещением им понесенных затрат.

Кроме того, Закон Волгоградской области N 1019-ОД содержит понятие "социальной нормы", что при его исполнении препятствует возмещению понесенных расходов в полном объеме.

Указанные обстоятельства, по мнению Г.С.Т., ухудшают материальное положение заявителя, ущемляют его права на достойную жизнь, практически отменяют право на бесплатное отопление и освещение жилья, предусмотренное Федеральным законом РФ "Об образовании".

Г.С.Т. в судебное заседание не явился, просил дело рассмотреть в свое отсутствие. Вместе с тем, в судебном заседании 14 сентября 2005 года свои требования уточнил и суду пояснил, что просит признать недействующим и не подлежащим применению названный региональный Закон в той части, в какой он лишил педагогов права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа. В частности, заявитель не был согласен с правомерностью установления в Законе положений, устанавливающих вместо полной оплаты жилья и коммунальных услуг их оплату "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг", "исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области".

Возражал против установления в законе положения о возмещении расходов по оплате отопления, "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья", "из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья".

Заявитель также полагал, что наличие в Законе области норм, согласно которым возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья должно производиться "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", а расходы по оплате электроэнергии производятся педагогам из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц также противоречат требованиям федерального законодательства.

Представитель Волгоградской областной Думы К.Е.П. в судебном заседании заявленные требования не признала, пояснив, что Закон Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" соответствует федеральному законодательству, принят в соответствии с полномочиями, предоставленными Волгоградской области как субъекту Российской Федерации.

В частности сослалась на то, что освобождение от платы за содержание и ремонт жилья в пределах установленной социальной нормы площади жилья в расчете на специалиста является льготой, то есть дополнительной мерой социальной поддержки, и не может ухудшить положение специалистов по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Также, по утверждению представителя заинтересованного лица освобождение от платы за электроэнергию в объеме не более 50 кВт не ухудшает положение специалистов, так как действовавшее ранее законодательство не предусматривало освобождение от платы за электроэнергию в полном объеме, а только за освещение. Объем же в 50 кВт не только включает в себя затраты на освещение, но и покрывает часть электроэнергии, используемой другими электроприборами.

Кроме того, по мнению представителя Волгоградской областной Думы, с учетом анализа законодательства, действующего ранее до принятия федерального Закона N 122-ФЗ, оспариваемые заявителем положения Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" не ухудшили положение педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках в Волгоградской области.

Объяснения, аналогичные указанным, дал в судебном заседании представитель главы Администрации Волгоградской области М.А.В. Просил суд отказать Г.С.Т. в удовлетворении его требований, сославшись на то, что Волгоградская областная Дума, устанавливая в оспариваемом Законе области размер, условия и порядок возмещения расходов в качестве мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, действовала в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Выслушав объяснения представителей Волгоградской областной Думы и главы Администрации Волгоградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Е.Л.Ф., поддержавшей заявленные Г.С.Т. требования, Волгоградский областной суд находит их обоснованными и подлежащими удовлетворению, исходя из следующих обстоятельств.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Кроме того, суд с учетом требований части 3 статьи 246 ГПК РФ полагает необходимым выйти за пределы заявленных Г.С.Т. и в порядке нормоконтроля дать оценку всему оспариваемому нормативному правовому акту на предмет его противоречия федеральному законодательству в части, нарушающей права и законные интересы педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности.

При рассмотрении дела судом было установлено, что 11 февраля 2005 года Волгоградской областной Думой был принят Закон Волгоградской области N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области". Указанный закон 4 марта 2005 года был подписан Главой Администрации Волгоградской области, 11 марта 2005 года опубликован в газете "Волгоградская правда" N 42 и с этого времени вступил в законную силу.

Названный закон, как указано в его Преамбуле, устанавливает размеры, условия и порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области.

Перечень категорий работников, на которых распространяются положения областного Закона, к которому отнесены и педагогические работники, определен в статье 1 Закона области. В частности, в пункте 1 статьи 1 названного Закона указано, что правом на возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья пользуются работающие и проживающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, занятые по основному месту работы в учреждениях, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, ... педагогические работники.

Анализ положений части 2 статьи 6 Закона области N 1019-ОД свидетельствует о том, что названной нормой действительно установлен такой порядок возмещения расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, при котором лицо, имеющее право на получение мер социальной поддержки, сначала самостоятельно должно произвести их оплату.

Так, согласно указанной норме Закона области предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья работающим специалистам (в том числе работающим специалистам, вышедшим на пенсию) производится по месту работы, а неработающим пенсионерам и пенсионерам, работающим в других должностях, - по месту жительства в территориальных управлениях управления социальной защиты населения администрации Волгоградской области в установленные настоящим Законом сроки.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящим Законом" следует читать "названным Законом"

Бюджетные учреждения, в которых работают специалисты, и муниципальные органы социальной защиты населения составляют ведомости на основании представленных документов об оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, начисляют и выплачивают суммы, причитающиеся к возмещению, отражают их в бухгалтерском учете в соответствии со сметами бюджетных учреждений.

Фактически Законом Волгоградской области установлены выплаты гражданам денежной компенсации частично понесенных ими расходов по оплате жилья и коммунальных услуг по электроснабжению, теплоснабжению.

К указанным выводам суд приходит, исходя из анализа, в том числе, и следующих норм оспариваемого Закона.

Так, в статье 3 Закона области указано, что меры социальной поддержки специалистам по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области в государственном и муниципальном жилищных фондах. В случае невозможности предоставления специалистам жилой площади в пределах социальной нормы площади жилья меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в полном объеме. Цены на оплату жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах устанавливаются органами местного самоуправления.

Пунктом 2 статьи 3 предусмотрено при отсутствии возможности выделения специалистам жилой площади в домах муниципального жилищного фонда разрешается производить оплату специалистам за наем жилой площади по договорам с собственниками жилых помещений, предоставившими их для проживания специалистов в размере, предусмотренном пунктом 1 настоящей статьи, но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "пунктом 1 настоящей статьи" следует читать "пунктом 1 названной статьи"

В пункте 3 названной нормы содержится положение о том, что расходы по оплате жилья возмещаются специалистам ежемесячно в виде выплаты денежной компенсации.

Статья 4 оспариваемого Закона области гласит следующее:

Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений, осуществляется по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг, связанным с предоставлением мер социальной поддержки по оплате отопления жилья, используемым для расчета межбюджетных отношений (далее - среднеобластные нормативы).

Среднеобластные нормативы, устанавливаемые главой администрации Волгоградской области по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, не могут быть изменены после начала отопительного сезона.

Органы местного самоуправления в случае принятия нормативов оплаты коммунальных услуг выше среднеобластных нормативов, установленных главой администрации Волгоградской области, предусматривают собственные дополнительные бюджетные источники для финансирования возмещения расходов специалистам сверх среднеобластных нормативов (пункт 1 статьи 4).

Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений в домах с центральной системой теплоснабжения, предоставляется за фактически занимаемую общую площадь жилых помещений (в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области, за исключением случая, указанного в пункте 1 статьи 3 настоящего Закона.

Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года (пункт 2 статьи 4).

Компенсация за оплату отопления жилья газом производится исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья.

Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года (пункт 3 статьи 4).

Плата за электрическое отопление компенсируется исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья.

Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления (пункт 4 статьи 4).

В случае использования печного отопления жилья возмещение расходов на приобретение топлива производится исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области один раз в год (пункт 5 статьи 4).

В случае проживания специалиста на предоставленной ему государственными или муниципальными органами жилой площади, превышающей социальную норму площади жилья, и невозможности предоставления жилой площади в пределах этой нормы меры социальной поддержки, связанные с отоплением жилых помещений, предоставляются за отопление фактически занимаемой площади в полном объеме (пункт 6 статьи 4).

Согласно статье 5 Закона области

1. Возмещение расходов по оплате электроосвещения жилых помещений предоставляется из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно.

В случае если два или несколько специалистов - членов одной семьи имеют право на меры социальной поддержки по оплате электроосвещения жилых помещений, эти меры социальной поддержки предоставляются каждому из них.

2. Расходы по оплате электроосвещения членам семьи специалиста не возмещаются.

Вместе с тем, суд полагает, что установление выше указанного порядка и размеров предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг педагогам, проживающим в сельской местности, а также размеров предоставляемых компенсаций противоречит требованиям федерального законодательства.

Оспариваемый заявителем закон издан в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 2 статьи 153 которого установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона, нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящего Федерального закона" следует читать "названного Федерального закона"

- вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года;

- при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В соответствии с частью 1 статьи 160 ЖК РФ отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно статье 8 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными Федеральными законами.

Абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади.

При этом статья 59 Жилищного кодекса РСФСР предусматривала, что для перечисленных категорий работников льготы по обеспечению бесплатного освещения и отопления предоставляются без каких-либо ограничений и норм.

По нормам может предоставляться только жилое помещение.

Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" пунктом 30 статьи 16 абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" дополнен предложением: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ".

Исходя из приведенных выше положений федерального законодательства следует, что работники образования в сельской местности не должны нести расходы по оплате жилой площади, отоплению, освещению.

Между тем, указанные выше положения регионального Закона свидетельствуют о фактической частичной замене установленных федеральным законодательством натуральных льгот на денежную компенсацию, и не позволяет# расценивать денежную компенсацию как меру дополнительного характера.

Абзацем 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" (в редакции Федерального закона РФ N 122-ФЗ от 05.08.2004) субъектам Российской Федерации предложено установить размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки работникам образования, учитываемых в межбюджетных отношениях, участниками которых граждане не являются.

Законодательный акт, который бы определял размер, условия и порядок возмещения расходов не гражданам, а организациям, непосредственно осуществляющим предоставление услуг по отоплению и освещению, в Волгоградской области не принят.

Устанавливая взамен натуральных льгот денежные компенсации, Волгоградская областная Дума нарушила требования федерального законодательства.

Предоставление мер социальной поддержки в силу отдельных положений статей 3-5 Закона Волгоградской области ограничено пределами социальной нормы площади жилья в Волгоградской области, ценой за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах, установленными главой администрации Волгоградской области среднеобластными нормативами потребления жилищно-коммунальных услуг, занимаемой жилой площадью в коммунальных квартирах и общежитиях, тарифами оплаты за центральное отопление, установленными органами местного самоуправления, среднеобластными нормативами расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья, среднеобластными нормативами потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья, 50 киловаттами на одного специалиста в месяц при оплате электроосвещения.

Однако, согласно абзацу 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" ранее педагоги в сельской местности пользовались правом на бесплатное жилье с отоплением и освещением на всю фактически занимаемую жилую площадь без ограничения какими-либо нормами.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Г.С.Т. о признании недействующим и не подлежащим применению отдельных положений Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" (в ред. Законов Волгоградской области от 12.01.2006 N 1190-ОД, от 25.10.2006 N 1306-ОД) удовлетворить.

Признать не действующими и не подлежащими применению пункт 1 статьи 3 Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", пункт 2 статьи 3 названного Закона в части слов "но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах", пункт 3 статьи 3 названного Закона, пункт 1 статьи 4 названного Закона в части слов "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг", пункт 2 статьи 4 названного Закона в части слов "(в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области... Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года", пункт 3 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья. Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года", пункт 4 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья. Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления", пункт 5 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", пункт 1 статьи 5 названного Закона в части слов "из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно", пункт 2 статьи 6 названного Закона с момента вступления настоящего судебного решения в законную силу в части, касающейся педагогических работников.

Сообщение о принятом решении опубликовать в газете "Волгоградская правда" по вступлении решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.