Решение Волгоградского областного суда от 24 февраля 2010 г. N 3-15/2010 Об отказе в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Волгоградской области от 4 марта 2005 г. N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" в части, касающейся медицинских работников (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 24 февраля 2010 г. N 3-15/2010
(извлечение)

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 июня 2010 г. N 16-Г10-11 настоящее решение оставлено без изменения, кассационная жалоба Б.Н.П. - без удовлетворения

Б.Н.П., проживающая в х. Верхнекардаильский Новониколаевского района Волгоградской области, работавшая медсестрой в участковой больнице х. Верхнекардаильский с 10 ноября 1980 года по 1 октября 2007 года, являющаяся с 1 марта 2001 года пенсионером, обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просила признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельные положения Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 4 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области".

В обоснование своих требований указала, что

пункт 1 статьи 3 приведенного Закона Волгоградской области в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области",

пункт 2 статьи 3 названного Закона в части слов "но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах",

пункт 3 статьи 3 названного Закона, пункт 1 статьи 4 названного Закона в части слов "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг",

пункт 2 статьи 4 названного Закона в части слов "(в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области... Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года",

пункт 3 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья. Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года",

пункт 4 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья. Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления",

пункт 5 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области",

пункт 1 статьи 5 названного Закона в части слов "из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно",

пункт 2 статьи 6 названного Закона в части, касающейся медицинских работников, проживающих и проработавших в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области не менее десяти лет, вышедшими на пенсию с должностей, указанных в п. 1 ст. 1 Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 04.02.2005 г., противоречат абзацу 2 п. 9 ст. 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан".

По мнению заявителя, оспариваемый ею Закон области фактически частично заменил установленные федеральным законодательством натуральные льготы на денежную компенсацию и не позволяет расценивать денежную компенсацию как меру дополнительного характера.

Кроме того, Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан ранее для работников со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности, а также проживающих с ними членов их семей, было предоставлено право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. При этом льготы по обеспечению бесплатного отопления и освещения предоставлялись без каких-либо ограничений и норм.

Указанные обстоятельства, по мнению Б.Н.П., ухудшают ее материальное положение, ущемляют права на достойную жизнь, практически отменяют право на бесплатное отопление и освещение жилья, предусмотренное Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Б.Н.П. в судебное заседание не явилась, просила дело рассмотреть в свое отсутствие.

Представители Волгоградской областной Думы Б.В.Г. и К.М.С., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании заявленные требования не признали, пояснив, что Закон Волгоградской области N 1019-ОД от 4 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" соответствует федеральному законодательству, принят в соответствии с полномочиями, предоставленными Волгоградской области как субъекту Российской Федерации.

В частности, сослалась на то, что Федеральным законом Российской Федерации N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. льготы медицинским и фармацевтическим работкам# по предоставлению бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением отменены с 1 января 2005 г. Частью 6 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (в действующей редакции) предусмотрено, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления. Таким образом, установление таких мер в оспариваемом Законе области в отношении медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения, к коим следует отнести и заявительницу, является правом а не обязанностью представительного органа власти Волгоградской области.

Кроме того, порядок предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам на территории области не изменился, такие меры, как и до 1 января 2005 года, предоставляются в натуральной форме, путем освобождения от соответствующих платежей, а совокупный объем их финансирования увеличился.

Объяснения аналогичные указанным дал в судебном заседании представитель Главы Администрации Волгоградской области М.А.В., действующий на основании доверенности. Просил суд отказать Б.Н.П. в удовлетворении ее требований, сославшись на то, что Волгоградская областная Дума, устанавливая в оспариваемом Законе области размер, условия и порядок возмещения расходов в качестве мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, действовала в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Выслушав объяснения представителей Волгоградской областной Думы и Главы Администрации Волгоградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Е.Л.Ф., возражавшей против удовлетворения требований заявленных Б.Н.П., Волгоградский областной суд находит их необоснованными и не подлежащими удовлетворению, исходя из следующих обстоятельств.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

При рассмотрении дела судом было установлено, что 11 февраля 2005 года Волгоградской областной Думой был принят Закон Волгоградской области N 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области". Указанный Закон 4 марта 2005 года был подписан Главой Администрации Волгоградской области, 11 марта 2005 года опубликован в газете "Волгоградская правда" N 42 и с этого времени вступил в законную силу.

В настоящее время Закон действует в редакции Законов Волгоградской области от 12.01.2006 N 1190-ОД, от 25.10.2006 N 1306-ОД, от 02.05.2007 N 1456-ОД, от 13.08.2007 N 1517-ОД, от 29.12.2007 N 1618-ОД, от 08.04.2008 N 1655-ОД, от 30.04.2008 N 1673-ОД, от 30.04.2008 N 1675-ОД, от 09.11.2009 N 1960-ОД, с изменениями, внесенными Решением Волгоградского областного суда от 09.11.2006 N 3-158/2006.

Названный Закон, как указано в его преамбуле, устанавливает размеры, условия и порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области.

Перечень категорий работников, на которых распространяются положения областного Закона, к которому отнесены и педагогические работники, определен в статье 1 Закона области.

В частности, в пункте 1 статьи 1 названного Закона указано, что правом на возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья пользуются работающие и проживающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, занятые по основному месту работы в учреждениях, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, медицинские работники, работающие в учреждениях здравоохранения и образовательных учреждениях: врачи, провизоры, работники, занимающие должности среднего медицинского и фармацевтического персонала.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В силу пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан утратила силу.

Данная статья дополнена частью 5, в соответствии с которой меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и частью 6, согласно которой меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Анализ положений части 2 статьи 6 Закона области N 1019-ОД свидетельствует о том, что в отношении медицинских работников названной нормой действительно установлен такой порядок возмещения расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, при котором лицо, имеющее право на получение мер социальной поддержки, сначала самостоятельно должно произвести их оплату.

Так, согласно указанной норме Закона области предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья работающим специалистам (в том числе работающим специалистам, вышедшим на пенсию) производится по месту работы, а неработающим пенсионерам и пенсионерам, работающим в других должностях, - по месту жительства в территориальных управлениях управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области в установленные настоящим Законом сроки.

Бюджетные учреждения, в которых работают специалисты, и муниципальные органы социальной защиты населения составляют ведомости на основании представленных документов об оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья, начисляют и выплачивают суммы, причитающиеся к возмещению, отражают их в бухгалтерском учете в соответствии со сметами бюджетных учреждений.

Фактически Законом Волгоградской области установлены выплаты гражданам денежной компенсации частично понесенных ими расходов по оплате жилья и коммунальных услуг по электроснабжению, теплоснабжению.

К указанным выводам суд приходит, исходя из анализа, в том числе и следующих норм, оспариваемого Закона.

Так, в статье 3 Закона области указано, что меры социальной поддержки специалистам по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области в государственном и муниципальном жилищных фондах. В случае невозможности предоставления специалистам жилой площади в пределах социальной нормы площади жилья меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в полном объеме. Цены на оплату жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах устанавливаются органами местного самоуправления.

Пунктом 2 статьи 3 предусмотрено: при отсутствии возможности выделения специалистам жилой площади в домах муниципального жилищного фонда разрешается производить оплату специалистам за наем жилой площади по договорам с собственниками жилых помещений, предоставившими их для проживания специалистов, в размере, предусмотренном пунктом 1 настоящей статьи, но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах.

В пункте 3 названной нормы содержится положение о том, что расходы по оплате жилья возмещаются специалистам ежемесячно в виде выплаты денежной компенсации.

Статья 4 оспариваемого Закона области гласит следующее:

"Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений, осуществляется по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг, связанным с предоставлением мер социальной поддержки по оплате отопления жилья, используемым для расчета межбюджетных отношений (далее - среднеобластные нормативы).

Среднеобластные нормативы, устанавливаемые главой администрации Волгоградской области по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, не могут быть изменены после начала отопительного сезона.

Органы местного самоуправления в случае принятия нормативов оплаты коммунальных услуг выше среднеобластных нормативов, установленных главой администрации Волгоградской области, предусматривают собственные дополнительные бюджетные источники для финансирования возмещения расходов специалистам сверх среднеобластных нормативов" (пункт 1 статьи 4).

"Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений в домах с центральной системой теплоснабжения, предоставляется за фактически занимаемую общую площадь жилых помещений (в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области, за исключением случая, указанного в пункте 1 статьи 3 настоящего Закона.

Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года" (пункт 2 статьи 4).

"Компенсация за оплату отопления жилья газом производится исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья.

Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года" (пункт 3 статьи 4).

"Плата за электрическое отопление компенсируется исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья.

Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления" (пункт 4 статьи 4).

"В случае использования печного отопления жилья возмещение расходов на приобретение топлива производится исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области один раз в год" (пункт 5 статьи 4).

"В случае проживания специалиста на предоставленной ему государственными или муниципальными органами жилой площади, превышающей социальную норму площади жилья, и невозможности предоставления жилой площади в пределах этой нормы меры социальной поддержки, связанные с отоплением жилых помещений, предоставляются за отопление фактически занимаемой площади в полном объеме" (пункт 6 статьи 4).

Согласно статье 5 Закона области:

"1. Возмещение расходов по оплате электроосвещения жилых помещений предоставляется из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно.

В случае если два или несколько специалистов - членов одной семьи имеют право на меры социальной поддержки по оплате электроосвещения жилых помещений, эти меры социальной поддержки предоставляются каждому из них.

2. Расходы по оплате электроосвещения членам семьи специалиста не возмещаются".

Проанализировав приведенные нормы областного Закона, суд приходит к выводу о том, что установление вышеуказанного порядка и размеров предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг медицинским работникам, проживающим в сельской местности, а также размеров предоставляемых компенсаций не противоречит требованиям федерального законодательства.

Оспариваемый заявителем Закон издан в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 2 статьи 153 которого установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны# быть соблюдены# следующее условие:

- при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Кроме того, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N 383-О-П "По жалобе граждан А.В. Иванова и других на нарушение их конституционных прав отдельными положениями пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что закрепленное в пункте 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ правовое регулирование - во взаимосвязи с положениями преамбулы и статьи 153 данного Федерального закона - не предполагает отмену права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг (отопления и освещения), приобретенного работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 1 января 2005 года, а, напротив, обеспечивает возможность его сохранения после указанной даты. При этом органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при возможном изменении порядка и способа социальной поддержки указанной категории медицинских работников должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня их социальной защиты в жилищно-коммунальной сфере.

Проанализировав указанные положения действующего федерального и приведенные выше нормы областного законодательства, суд приходит к выводу о том, что предоставление медицинским и фармацевтическим работникам на территории Волгоградской области мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в пределах установленных социальной нормы жилой площади и нормативов потребления соответствующих услуг не свидетельствует о лишении данной категории лиц права на льготы, которыми они пользовались до 1 января 2005 года, и не ухудшает условия их предоставления.

При этом суд исходит из того, что порядок предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам на территории области путем ежемесячного возмещения расходов по оплате соответствующих платежей изменен не был.

Так, в силу п. 3 Правил расходования субсидий, выделяемых из фонда компенсаций для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 25 марта 2004 г. N 259, предоставление льгот осуществлялось с 1 апреля 2004 года (момент вступления в силу Постановления) в форме возмещения льготополучателям соответствующих затрат бюджетными учреждениями.

Суд также принимает во внимание то обстоятельство, что совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат после 1 января 2005 года не уменьшался, а условия предоставления указанных льгот ухудшены не были, что подтверждается материалами дела.

В соответствии со Справкой Первого заместителя председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области за 2009 год выделено субвенций из областного бюджета на реализацию мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в сумме 37033,49 тыс. рублей. Из Закона Волгоградской области от 24 января 2006 года N 1191-ОД "Об исполнении областного бюджета за 2004 год" бюджету Волгоградской области на компенсацию расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности (в том числе и медицинским работникам) были предоставлены субсидии в сумме 22989 тыс. рублей.

Таким образом, требования части 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, не допускающие после 1 января 2005 года ухудшения условий предоставления и уменьшения объема финансирования соответствующих льгот, при издании оспариваемого Закона Волгоградской области от 4 марта 2005 года N 1019-ОД были соблюдены.

Отказывая Б.Н.П. в удовлетворении заявленных требований, суд также учитывает то обстоятельство, что заявитель является вышедшим на пенсию медицинским работником муниципальной организации здравоохранения. В то же время с учетом положений ч. 6 статьи 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения должны быть установлены органами местного самоуправления. Установление таких мер в Законе субъекта Российской Федерации представительным органом государственной власти Волгоградской области является самостоятельной добровольной инициативой названного органа.

При таких обстоятельствах заявление Б.Н.П. удовлетворению не подлежит как необоснованное.

Доводы заявителя о противоречии оспариваемого в части Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 04.03.2005 г. федеральному законодательству являются несостоятельными, основанными на неправильном толковании действующих нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих отношения в области предоставления льгот медицинским (фармацевтическим) работникам.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Б.Н.П. в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 4 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" (в ред. Законов Волгоградской области от 12.01.2006 N 1190-ОД, от 25.10.2006 N 1306-ОД, от 02.05.2007 N 1456-ОД, от 13.08.2007 N 1517-ОД, от 29.12.2007 N 1618-ОД, от 08.04.2008 N 1655-ОД, от 30.04.2008 N 1673-ОД, от 30.04.2008 N 1675-ОД, от 09.11.2009 N 1960-ОД, с изменениями, внесенными Решением Волгоградского областного суда от 09.11.2006 N 3-158/2006) в части, касающейся медицинских работников - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней с подачей жалобы через Волгоградский областной суд.