Решение Волгоградского областного суда от 25 сентября 2007 г. N 3-131/2007 О признании не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Волгоградской области от 8 ноября 1994 г. N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы" ввиду неясности и двусмысленности Закона области в той части, в которой он содержит понятия органов государственной власти и должностных лиц названных органов (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 25 сентября 2007 г. N 3-131/2007
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению части 3 статьи 12 в той части, в которой названная норма возлагает на прокурора Волгоградской области, председателя Волгоградского областного суда, председателя Арбитражного суда Волгоградской области дать обратившимся с запросом депутату или группе депутатов Волгоградской областной Думы устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок, статьи 15 в части слов "органов государственной власти", части 2 статьи 16 в части слов "органы государственной власти" и "должностные лица", части 1 статьи 17 в части слов "органы государственной власти" и "должностные лица", части 2 статьи 17 в части слов "руководители органов и лица, указанные в части первой настоящей статьи", части 3 статьи 17 в части слов "соответствующих органов", статьи 31 в части слов "органов государственной власти" Закона Волгоградской области от 08.11.1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы".

В обоснование требований указано, что выше указанные нормы областного Закона в оговоренной части противоречат статье 71 Конституции Российской Федерации, статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В судебном заседании прокурор Волгоградской областной прокуратуры З.И.М. заявленные требования поддержала в полном объеме, пояснив, что часть 3 статьи 12 оспариваемого Закона области, возложившая на прокурора Волгоградской области, председателя Волгоградского областного суда, председателя Арбитражного суда Волгоградской области обязанность дать обратившимся с запросом депутату или группе депутатов Волгоградской областной Думы устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок противоречит требованиям ст. 71 Конституции РФ, согласно которой судоустройство, установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Нормы Закона области - ст. 15, ч. 2 ст. 16, ст. 17, ст. 31, содержащие понятия органов государственной власти и должностных лиц указанных органов, противоречат ст. 71 Конституции РФ и статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", поскольку их правовая неопределенность позволяет правоприменителям под органами государственной власти и их должностными лицами понимать, в том числе, федеральные государственные органы и их должностных лиц, отношения с участием которых могут быть урегулированы только федеральным законодательством.

Представитель Волгоградской областной Думы Б.В.Г. требования первого заместителя прокурора Волгоградской области признал в части признания недействующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 12 Закона Волгоградской области от 08.11.1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы". В удовлетворении остальной части требований просил первому заместителю прокурора области отказать, ссылаясь на то, что в положениях ст. 15, ч. 2 ст. 16, ст. 17, ст. 31 оспариваемого Закона отсутствует правовая неопределенность, названные нормы в пределах компетенции Волгоградской областной Думы регулируют отношения с участием государственных органов субъекта Российской Федерации и должностных лиц этих органов.

Выслушав объяснения прокурора Волгоградской областной прокуратуры З.И.М., представителя Волгоградской областной Думы Б.В.Г., действующего на основании доверенности, исследовав материалы дела, Волгоградский областной суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме, исходя из следующих обстоятельств.

Из материалов дела следует, что 27 октября 1994 года Волгоградской областной Думой принят, 8 ноября 1994 года подписан Главой администрации Волгоградской области Закон Волгоградской области N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы", который был опубликован в газете "Волгоградская правда", N 220 17.11.1994 года.

В настоящее время Закон действует в редакции Законов Волгоградской области от 05.05.1996 N 61-ОД, от 14.08.1997 N 130-ОД, от 15.01.1999 N 240-ОД, от 18.03.1999 N 247-ОД, от 11.05.1999 N 260-ОД, от 02.09.1999 N 303-ОД, от 29.05.2000 N 407-ОД, от 18.09.2000 N 438-ОД, от 15.01.2001 N 497-ОД, от 27.03.2001 N 525-ОД, от 13.05.2002 N 704-ОД, от 28.03.2003 N 805-ОД, от 06.04.2004 N 909-ОД, от 04.03.2005 N 1017-ОД, от 11.01.2006 N 1184-ОД, от 15.06.2006 N 1234-ОД, от 14.07.2006 N 1255-ОД.

Согласно статье 12 Закона области депутат или группа депутатов Думы вправе обращаться с запросом к председателю Думы, главе администрации Волгоградской области, прокурору Волгоградской области, председателю Волгоградского областного суда, председателю Арбитражного суда Волгоградской области, председателю Избирательной комиссии Волгоградской области, а также к руководителям расположенных на территории области предприятий и организаций независимо от форм собственности и подчиненности.

В оспариваемой прокурором части 3 статьи 12 Закона области установлено, что орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок.

Из анализа указанных норм следует, что представительным органом Волгоградской области на прокурора Волгоградской области, председателя Волгоградского областного суда, председателя Арбитражного суда Волгоградской области возложена обязанность дать обратившимся к ним с запросом депутату или группе депутатов Волгоградской областной Думы устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок.

Вместе с тем, согласно п.п. "г" и "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации судоустройство, установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности отнесено к ведению Российской Федерации.

Статьями 2, 4 Федерального конституционного закона РФ "О судебной системе в Российской Федерации" от 31.12.96 N 1-ФКЗ (в редакции Федеральных конституционных законов от 15.12.2001 N 5-ФКЗ, от 04.07.2003 N 3-ФКЗ, от 05.04.2005 N 3-ФКЗ) предусмотрено, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящим Федеральным конституционным законом" следует читать "названным Федеральным конституционным законом"

В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи Российской Федерации, составляющие единую судебную систему Российской Федерации.

Частью 1 статьи 20 названного Федерального конституционного закона РФ предусмотрено, что верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности судов, перечисленных в части 1 настоящей статьи, устанавливаются федеральным конституционным законом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения и далее по тексту допущены опечатки, вместо "настоящей статьи" следует читать "названной статьи"

Из статьи 25 Федерального конституционного закона РФ следует, Арбитражный суд субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражного суда субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом.

Анализ положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства свидетельствует о том, что порядок деятельности федеральных судов, к коим относятся Волгоградский областной суд и Арбитражный суд Волгоградской области, руководителей (председателей) этих судов может быть определен исключительно в федеральном конституционном законе. С учетом указанного, установление в части 3 статьи 12 оспариваемого Закона области обязанности председателя Волгоградского областного суда, председателя Арбитражного суда Волгоградской области дать обратившимся к ним с запросом депутату или группе депутатов Волгоградской областной Думы устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок, противоречит требованиям федерального законодательства.

Кроме того, частью 2 статьи 10 Федерального закона N 2202-1 от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" определено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

Таким образом, в федеральном законодательстве содержится прямое указание на порядок и сроки разрешения жалоб и заявлений органами прокуратуры, в связи с чем установление в региональном законе нормы, возлагающей на прокурора Волгоградской области обязанность дать обратившимся к нему с запросом депутату или группе депутатов Волгоградской областной Думы устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок, является превышением компетенции Волгоградской областной Думы.

Статьей 15 Закона области N 12-ОД предусмотрено право депутата Думы по вопросам своей депутатской деятельности быть принятым вне очереди на приеме руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, предприятий и организаций, лицами начальствующего состава воинских формирований на территории Волгоградской области.

Из части 2 статьи 16 названного Закона следует, что при обращении депутата Думы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации должностные лица обеспечивают депутата по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют ему необходимую информацию и документацию с учетом федерального законодательства о государственной тайне.

В соответствии с частями 1-3 статьи 17 Закона N 12-ОД органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату на его обращение ответ или предоставить запрашиваемые им документы или сведения в согласованный с депутатом срок, но не позднее трех дней.

В случае необходимости проведения, в связи с обращением депутата, дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и лица, указанные в части первой настоящей статьи, обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения депутата. Окончательный ответ предоставляется депутату не позднее тридцати дней со дня получения обращения депутата.

Депутат Думы имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения депутат должен быть извещен заблаговременно.

Статьей 31 Закона Волгоградской области установлено, что невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований депутата Думы либо создание им препятствий в осуществлении депутатской деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных настоящим законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на обращения депутатов Думы влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящим законом" следует читать "названным законом"

Указанные нормы Закона Волгоградской области в части, содержащей понятия "органы государственной власти" и "должностные лица органов государственной власти" не обладают признаками определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку допускают возможность под названными органами и их должностными лицами понимать, в том числе, федеральные органы государственной власти и должностных лиц федеральных органов государственной власти.

Между тем, в соответствии с подпунктами "г" и "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти и федеральная государственная служба находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Суд исходит из того, что поскольку деятельность федеральных государственных органов регулируется федеральным законодательством, постольку установление законом субъекта Российской Федерации порядка деятельности должностных лиц этих органов является вторжением в компетенцию Российской Федерации.

С учетом изложенного, региональный законодатель не вправе устанавливать обязанность должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, принимать во внеочередном порядке депутатов Волгоградской областной Думы, безотлагательно предоставлять депутату Думы необходимую информацию и документацию, рассматривать обращения депутатов и предоставлять запрашиваемые документы в сроки, определенные региональным законодателем, извещать о дне рассмотрения поставленных депутатом вопросов на заседаниях органов федеральных государственных органов власти, устанавливать ответственность должностных лиц федеральных органов государственной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм оспариваемого Закона области.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что положения статей Закона Волгоградской области в той мере, в какой они применимы к должностным лицам федеральных государственных органов, противоречит# федеральному законодательству.

Кроме того, указанные нормы не обладают по изложенным основаниям признаками определенности, ясности и недвусмысленности, а нарушения этих требований законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (статья 19 Конституции Российской Федерации), что Волгоградским областным судом рассматривается как противоречие федеральному закону.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что положения оспариваемого Закона области основаны на требованиях Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку согласно требованиям названного Федерального закона под органами государственной власти понимаются исключительно органы государственной власти субъектов Российской Федерации суд находит несостоятельными в силу следующих обстоятельств.

Так, согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Частью 3 статьи 5 Конституции РФ установлены основы федеративного устройства Российской Федерации и предусмотрено, что федеративное устройство, в частности, основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ названных и иных норм Конституции РФ позволяет сделать суду вывод о том, что в указанном нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу на территории Российской Федерации, имеется общее понятие "органов государственной власти", при чем при определении уровня указанных органов в Конституции РФ содержатся уточняющие определения, как то "органы государственной власти Российской Федерации" и "органы государственной власти субъектов Российской Федерации".

В Федеральном законе РФ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" понятие "орган государственной власти" без уточняющих определений, характеризующих уровень деятельности таких органов, не используется. Федеральным законодателем установлена такая конструкция правовых норм, при которой исключается их двойное, неясное толкование. Так, в названном Федеральном законе используются следующие определения "органы государственной власти субъектов Российской Федерации", "федеральные органы государственной власти", "органы государственной власти Российской Федерации".

Указанное свидетельствует о несостоятельности ссылок представителей Волгоградской областной Думы, и подтверждает обоснованность прокурора о неясности и двусмысленности Закона области в той части, в которой он содержит понятия органов государственной власти и должностных лиц названных органов.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление первого заместителя прокурора Волгоградской области удовлетворить.

Признать не действующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 12 в той части, в которой названная норма возлагает на прокурора Волгоградской области, председателя Волгоградского областного суда, председателя Арбитражного суда Волгоградской области дать обратившимся с запросом депутату или группе депутатов Волгоградской областной Думы устный или письменный ответ не позднее чем в двухнедельный срок, статью 15 в части слов "органов государственной власти", часть 2 статьи 16 в части слов "органы государственной власти" и "должностные лица", часть 1 статьи 17 в части слов "органы государственной власти" и "должностные лица", часть 2 статьи 17 в части слов "руководители органов и лица, указанные в части первой настоящей статьи", часть 3 статьи 17 в части слов "соответствующих органов", статью 31 в части слов "органов государственной власти" Закона Волгоградской области от 08.11.1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы".

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения пропущена часть текста, вместо "дать обратившимся" следует читать "обязанность дать обратившимся"

Взыскать с Волгоградской областной Думы государственную пошлину в доход государства в сумме 2000 рублей.

Сообщение о принятом решении опубликовать в официальном публикаторе нормативных правовых актов Волгоградской области - газете "Волгоградская правда".

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.