Повторное экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 15 марта 2010 г. N 228н "На Закон Волгоградской области от 16 октября 2006 г. N 1290-ОД "О патронатном воспитании в Волгоградской области" (в редакции от 28 декабря 2007 г. N 1606-ОД, от 17 ноября 2008 г. N 1767-ОД)"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 16 октября 2006 г. N 1290-ОД "О патронатном воспитании в Волгоградской области" (в редакции от 28 декабря 2007 г. N 1606-ОД, от 17 ноября 2008 г. N 1767-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.

Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящим Законом устанавливаются правовые основы формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в виде патронатного воспитания в Волгоградской области.

Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются общественные отношения, возникающие в сфере социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Волгоградской области.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- Семейным кодексом Российской Федерации;

- Законом Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции от 27.12.2009 N 374-ФЗ);

- Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции от 17.12.2009 N 315-ФЗ);

- Федеральным законом от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в редакции от 17.12.2009 N 326-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 17.12.2009 N 326-ФЗ);

- Федеральным законом от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (в редакции от 18.07.2009 N 178-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2002 N 724 "О продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам" (в редакции от 16.07.2009 N 576);

- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацам 1 и 2 пункта 2 статьи 3 Семейного кодекса Российской Федерации семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, которые указаны в статье 2 настоящего Кодекса, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации настоящим Кодексом, и по вопросам, непосредственно настоящим Кодексом не урегулированным.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 3 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

Отношения, указанные в части 1 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом. Отношения, указанные в части 2 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом, и по вопросам, не урегулированным непосредственно настоящим Федеральным законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

Частью 1 статьи 14 названного Федерального закона определено, что установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Договор об осуществлении опеки или попечительства заключается с опекуном или попечителем в соответствии со статьей 16 настоящего Федерального закона.

Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.

Однако, в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.

1. Пунктами 4, 5, 8 статьи 3 анализируемого нормативного правового акта определено, что передача ребенка на патронатное воспитание осуществляется на основании договора о передаче ребенка на патронатное воспитание, который заключается между учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание, и патронатным воспитателем.

Ребенок, переданный на патронатное воспитание, является воспитанником учреждения, которое передало ребенка (детей) на патронатное воспитание.

Положение об отборе кандидата в патронатные воспитатели и форма договора о передаче ребенка на патронатное воспитание утверждаются главой администрации Волгоградской области.

Однако, в соответствии с частями 1 и 4 статьи 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Договор об осуществлении опеки или попечительства заключается с опекуном или попечителем в соответствии со статьей 16 настоящего Федерального закона.

Порядок и сроки заключения договора, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, определяются Правительством Российской Федерации

Частью 2 статьи 16 указанного выше Федерального закона определено, что орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации сторон заключения договора о передаче ребенка на патронатное воспитание не предусмотренных действующим федеральным законодательством.

Аналогичное несоответствие действующему федеральному законодательству выявлено в содержании определения понятий "патронатное воспитание", "патронатный воспитатель", "ребенок, передаваемый на патронатное воспитание", "учреждение, передающее ребенка на патронатное воспитание", изложенный в статье 1 анализируемого нормативного правового акта; в тексте статьи 5 "Договор о передаче ребенка на патронатное воспитание"; статьи 6 "Установление отношений между патронатным воспитателем и учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание"; статьи 10 "Учреждение, передающее ребенка на патронатное воспитание"; статьи 14 "Финансовое обеспечение исполнения норм настоящего Закона" анализируемого нормативного правового акта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце пункта 1 настоящего заключения допущена опечатка, вместо "статье 1" следует читать "статье 2"

2. Пунктом 8 статьи 4 рассматриваемого Закона установлено, что положение об отборе кандидата в патронатные воспитатели и форма договора о передаче ребенка на патронатное воспитание утверждаются главой администрации Волгоградской области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в пункте 2 настоящего заключения допущена опечатка, вместо "Пунктом 8 статьи 4" следует читать "Пунктом 8 статьи 3"

Вместе с тем, пунктом 10 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" определено, что к полномочиям органов опеки и попечительства относятся подбор, учет и подготовка в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части определения порядка отбора кандидатов в патронатные воспитатели.

Аналогичное несоответствие действующему федеральному законодательству выявлено в тексте статьи 7 "Документы, представляемые лицом, желающим взять ребенка на патронатное воспитание" рассматриваемого нормативного правого# акта.

3. В соответствии с пунктом 6 статьи 3 рассматриваемого Закона личное дело ребенка, переданного на патронатное воспитание, хранится в учреждении, которое передало ребенка на патронатное воспитание.

Вместе с тем, согласно пунктам 13-15 Правил ведения личных дел несовершеннолетних подопечных, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 423, ведение личных дел подопечных, помещенных в организацию для детей-сирот, и составление описи документов, содержащихся в их личных делах, осуществляются уполномоченным специалистом организации для детей-сирот.

При переводе подопечного в другую организацию для детей-сирот его личное дело передается руководителю указанной организации под роспись о получении.

При передаче подопечного из организации для детей-сирот под опеку или попечительство его личное дело направляется в орган опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации в тексте анализируемого Закона положения о том, что личное дело ребенка, переданного на патронатное воспитание, хранится в учреждении, которое передало ребенка на патронатное воспитание.

4. Согласно пункту 7 статьи 3 Закона при передаче ребенка на патронатное воспитание патронатному воспитателю выдаются следующие документы:

- свидетельство о рождении или паспорт ребенка;

- заключение о состоянии здоровья ребенка;

- страховой медицинский полис;

- иные необходимые для обеспечения воспитания и обучения ребенка документы.

Однако, пунктом 10 Правил ведения личных дел несовершеннолетних подопечных, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 423 (далее - Правила), установлено, что на каждого подопечного, передаваемого под опеку или попечительство, орган опеки и попечительства или организация для детей-сирот передают опекунам из личного дела подопечного документы (при их наличии), указанные в подпунктах "а", "в"-"е" пункта 2 и подпунктах "б"-"г", "е"-"л" и "п" пункта 3 настоящих Правил.

Документы передаются лично опекуну под роспись о получении в течение 3 дней со дня принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна.

При прекращении опеки или попечительства опекун передает указанные документы в орган опеки и попечительства.

Подпунктами "а", "в"-"е" пункта 2 и подпунктах "б"-"г", "е"-"л" и "п" пункта 3 Правил установлено, что названными выше документами являются:

- свидетельство о рождении, а при его отсутствии - заключение медицинской экспертизы, удостоверяющее возраст подопечного, паспорт (для подопечных старше 14 лет);

- документы, подтверждающие отсутствие родителей (единственного родителя) или невозможность воспитания ими несовершеннолетних:

а) решение суда о лишении родителей родительских прав (об ограничении в родительских правах), признании родителей недееспособными (ограниченно дееспособными), безвестно отсутствующими или умершими;

б) свидетельство о смерти родителей (единственного родителя);

в) документ об обнаружении найденного (подкинутого) ребенка, выданный органом внутренних дел или органом опеки и попечительства;

г) заявление родителей (единственного родителя) о согласии на усыновление (удочерение) ребенка, оформленное в установленном порядке;

д) справка об отбывании родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, либо о нахождении родителей в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

е) копия решения суда о назначении родителям наказания в виде лишения свободы;

ж) иные документы;

- медицинские документы, в том числе заключение экспертной медицинской комиссии органа управления здравоохранением субъекта Российской Федерации о состоянии здоровья, физическом и умственном развитии подопечного, а также заключение психолого-медико-педагогической комиссии (для подопечных с ограниченными возможностями здоровья);

- справка о состоянии здоровья матери и течении родов (в случае передачи подопечного из родильного дома, родильного отделения медицинской организации);

- документы об образовании (для подопечных школьного возраста);

- правоустанавливающие документы на жилое помещение и иное недвижимое имущество (свидетельства о государственной регистрации права собственности, договоры социального найма жилого помещения, ордера);

- договоры об использовании жилых помещений, принадлежащих подопечному на праве собственности;

- опись имущества подопечного и документы, содержащие сведения о лицах, отвечающих за его сохранность;

- договоры об открытии на имя подопечного счетов в кредитных организациях;

- документы, содержащие сведения о наличии и месте жительства (месте нахождения) братьев, сестер и других близких родственников;

- полис обязательного медицинского страхования;

- решение суда о взыскании алиментов, пенсионное удостоверение, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, пенсионная книжка подопечного, получающего пенсию, удостоверение об инвалидности;

- справка медико-социальной экспертизы установленного образца о признании подопечного инвалидом, индивидуальная программа его реабилитации;

- предварительное разрешение органа опеки и попечительства о распоряжении доходами подопечного;

- справка с места работы (учебы) подопечного.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации иного перечня документов, подлежащих выдаче патронатному воспитателю, чем предусмотрено федеральным законодательством.

5. Пунктом 5 статьи 9 Закона определено, что патронатный воспитатель не является законным представителем ребенка, в отношении которого установлен патронат.

Вместе с тем, частями 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" установлено, что опекуны являются законными представителями своих подопечных и вправе выступать в защиту прав и законных интересов своих подопечных в любых отношениях без специального полномочия.

Попечитель может выступать в качестве законного представителя своего подопечного в случаях, предусмотренных федеральным законом. Попечители несовершеннолетних граждан оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении своих обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации в нарушение требований федерального законодательства положения о том, что патронатный воспитатель не является законным представителем ребенка, в отношении которого установлен патронат.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов настоящего заключения приводится в соответствии с источником

5. Согласно статье 15 анализируемого нормативного правового акта контроль за условиями жизни и воспитания ребенка, переданного в семью на патронатное воспитание, осуществляют орган опеки и попечительства и учреждение, передающее ребенка на патронатное воспитание.

Учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание, проводится комплексное обследование условий содержания ребенка один раз в месяц в течение первых трех месяцев после передачи ребенка на патронатное воспитание, далее - один раз в три месяца в течение первого года после передачи ребенка на патронатное воспитание, далее - один раз в полгода.

Не реже одного раза в год проводится комплексная проверка, включающая в себя оценку состояния здоровья ребенка, его образования, умственного развития, внешнего вида и гигиены, эмоционального и поведенческого развития, навыков самообслуживания ребенка, отношений в семье.

Результаты проверки оформляются актом, который хранится в учреждении, заключившем договор о передаче ребенка на патронатное воспитание.

Координацию деятельности по патронатному воспитанию ведут органы исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере образования, социальной защиты населения, здравоохранения.

За общую координацию деятельности по патронатному воспитанию отвечает уполномоченный орган администрации Волгоградской области, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования.

Вместе с тем, частями 1 и 2 статьи 24 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" определено, что надзор за деятельностью опекунов и попечителей осуществляется органами опеки и попечительства по месту жительства подопечных либо, если опекуны или попечители назначены по их месту жительства, органами опеки и попечительства по месту жительства опекунов или попечителей.

Орган опеки и попечительства обязан осуществлять в порядке и в сроки, которые определяются Правительством Российской Федерации, проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей, определяемых в соответствии с частью 4 статьи 15 настоящего Федерального закона.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектов# Российской Федерации иного порядка осуществления надзора за деятельностью патронатных воспитателей, чем предусмотрено федеральным законодательством.

6. Абзацем 3 статьи 8 рассматриваемого Закона определено, что органы опеки и попечительства в соответствии с возложенными на них задачами в течение 15 рабочих дней со дня подачи заявления кандидатом в патронатные воспитатели готовят заключение о возможности быть патронатным воспитателем.

Вместе с тем, согласно абзацам 1 и 3 пункта 9 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, утвержденных постановлением Правительством Российской Федерации от 18.05.2009 N 423, орган опеки и попечительства в течение 15 дней со дня представления документов, предусмотренных пунктом 4 настоящих Правил, на основании указанных документов и акта обследования принимает решение о назначении опекуна (о возможности гражданина быть опекуном, которое является основанием для постановки его на учет в качестве гражданина, выразившего желание стать опекуном) либо решение об отказе в назначении опекуна (о невозможности гражданина быть опекуном) с указанием причин отказа.

Решение органа опеки и попечительства о назначении опекуна или об отказе в назначении опекуна оформляется в форме акта, предусмотренного законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации, а о возможности или о невозможности гражданина быть опекуном - в форме заключения.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного срока подготовки органами опеки и попечительства заключения о возможности быть патронатным воспитателем, чем предусмотрено федеральным законодательством.

Кроме того, в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.

Частью 2 статьи 12 исследуемого Закона определено, что материальное обеспечение ребенка может производиться в денежной и натуральной формах, что должно быть закреплено в договоре о передаче ребенка на патронатное воспитание.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 6 статьи 145 Семейного кодекса Российской Федерации устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Пунктом 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации определено, что дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном статьей 37 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" подопечные не имеют права собственности на имущество опекунов или попечителей, а опекуны или попечители не имеют права собственности на имущество подопечных, в том числе на суммы алиментов, пенсий, пособий и иных предоставляемых на содержание подопечных социальных выплат.

В целях исключения вероятности нарушения прав детей, переданных в семью на патронатное воспитание, связанной с возможностью замены денежной формы материального обеспечения детей на натуральную форму при применении нормы части 2 статьи 12 исследуемого Закона предлагаем названное положение изложить в следующей редакции:

"Материальное обеспечение ребенка производиться# в денежной и дополнительно может производиться в натуральной форме, что должно быть закреплено в договоре о патронатном воспитании".

В тексте исследуемого нормативного правового акта положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 октября 2006 г. N 194.

Законы Волгоградской области от 28 декабря 2007 г. N 1606-ОД, от 17 ноября 2008 г. N 1767-ОД, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 16 января 2008 г. N 6, от 26 ноября 2008 г. N 219-220.

Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 16 октября 2006 г. N 1290-ОД "О патронатном воспитании в Волгоградской области" (в редакции от 28 декабря 2007 г. N 1606-ОД, от 17 ноября 2008 г. N 1767-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Государственный советник юстиции Российской Федерации класса

М.А. Колесников