Решение Волгоградского областного суда от 8 ноября 2010 г. N 3-62/2010 Заявление прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности оставлено без удовлетворения, поскольку установление обстоятельств, связанных с тем, предполагается ли оказать услуги сексуального характера безвозмездно либо на возмездной основе, находится за пределами правового регулирования названной нормы; административная ответственность устанавливается не за оказание такого рода услуг, а размещение объявлений соответствующего содержания (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 8 ноября 2010 г. N 3-62/2010
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 2011 г. N 16-Г10-59 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационное представление заместителя прокурора Волгоградской области - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

В соответствии со статьей 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 г. N 1693-ОД размещение объявлений об оказании сексуальных услуг на зданиях, сооружениях, транспортных средствах и иных объектах - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению статьи 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, указав в обоснование заявленных требований, что оспариваемая норма, установившая административную ответственность за размещение объявлений на зданиях, сооружениях, транспортных средствах и иных объектах об оказании сексуальных услуг противоречит ст. 4, пунктам 1, 4-5 ст. 38 Федерального закона "О рекламе", ст. 2 Гражданского Кодекса РФ, ст.ст. 1.3 и 1.3.1 Кодекса РФ об административной ответственности, пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В судебном заседании прокурор Волгоградской областной прокуратуры П.Е.Н. заявленные требования поддержала в полном объеме и просила об их удовлетворении, пояснив, что диспозиция статьи 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности не соответствует общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования, поскольку из содержания оспариваемой нормы не усматривается о возмездном или безвозмездном оказании услуг сексуального характера идет речь в размещаемых объявлениях.

В случае, если ответственность устанавливается за размещение объявлений об оказании сексуальных услуг на возмездной основе, то такая деятельность является нарушением законодательства о рекламе.

В силу ст. 4, п.п. 1, 4, 5 ст. 38 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Из статей 1.3 и 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

С учетом указанного, по мнению прокурора, ст. 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности противоречит приведенным нормам федерального законодательства, поскольку вводит административную ответственность за нарушение законодательства о рекламе, находящегося в исключительном ведении Российской Федерации.

Кроме того, размещение объявлений об оказании сексуальных услуг на безвозмездной основе не запрещено ни федеральным, ни региональным, ни муниципальным законодательством. Тем самым, установление ответственности за деяние, не запрещенное действующим законодательством, не согласуется с положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Отмеченные обстоятельства создают условия для неоднозначного толкования оспариваемой нормы Кодекса Волгоградской области с точки зрения характера предоставляемых сексуальных услуг (на возмездной или безвозмездной основе). Указанное, как полагает прокурор, свидетельствует о нарушении требований определенности, ясности и недвусмысленности и не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, установленного статьей 19 Конституции Российской Федерации.

Представители Волгоградской областной Думы Б.В.Г. и С.О.К., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании заявленные требования не признали, пояснив, что оспариваемая заместителем прокурора Волгоградской области правовая норма принята представительным органом государственной власти Волгоградской области в пределах его полномочий и правовые отношения, связанные с рекламой, не регулирует, а направлена на обеспечение охраны здоровья молодежи, формирования ее здорового образа жизни, духовно-нравственного, гражданского и патриотического воспитания. Установление административной ответственности за размещение объявлений об оказании услуг сексуального характера является мерой, способствующей закреплению среди молодежи ценностей и навыков здорового образа жизни, ее целью является предотвращение и снижение заболеваемости особо опасными и социально обусловленными заболеваниями (туберкулез, венерические заболевания, ВИЧ-инфекция, наркомания, алкоголизм).

Аналогичные объяснения дала в судебном заседании действующая на основании доверенности представитель Главы Администрации Волгоградской области Ц.Е.Н., которая просила суд отказать заместителю прокурора Волгоградской области в удовлетворении заявленных требований.

Выслушав объяснения прокурора Волгоградской областной прокуратуры П.Е.Н., представителей Волгоградской областной Думы Б.В.Г., С.О.К. и представителя Главы Администрации Волгоградской области Ц.Е.Н., исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Волгоградский областной суд находит заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению, исходя из следующих обстоятельств.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Между тем по настоящему делу не установлено противоречия Кодекса Волгоградской области об административной ответственности в оспариваемой заявителем части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Из пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации следует, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса).

При рассмотрении дела судом было установлено, что 29.05.2008 года Волгоградской областной Думой был принят Закон Волгоградской N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности".

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения пропущена часть текста, после "Закон Волгоградской" следует читать "области"

Указанный Закон 11 июня 2008 года был подписан Главой Администрации Волгоградской области, 18 июня 2008 года опубликован в газете "Волгоградская правда" N 105 и с этого времени вступил в законную силу.

В настоящее время Закон действует в редакции Законов Волгоградской области от 27.02.2009 N 1854-ОД, от 13.07.2009 N 1914-ОД, от 13.07.2009 N 1917-ОД, от 22.07.2009 N 1932-ОД, от 09.11.2009 N 1956-ОД, от 28.12.2009 N 1976-ОД, от 24.03.2010 N 2014-ОД, от 08.06.2010 N 2053-ОД, от 15.07.2010 N 2075-ОД, от 15.07.2010 N 2076-ОД.

Из статьи 4.2 оспариваемого Закона области следует, что размещение объявлений об оказании сексуальных услуг на зданиях, сооружениях, транспортных средствах и иных объектах -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Указанная статья расположена в Главе 4 Кодекса "Административные правонарушения, посягающие на здоровье и общественную нравственность".

Доводы прокурора о том, что указанная норма принята Волгоградской областной Думой с превышением компетенции, поскольку вторгается в сферу федерального законодателя, наделенного в силу ст. 4, п.п. 1, 4, 5 ст. 38 Федерального закона "О рекламе" исключительными полномочиями по регулированию отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, являются несостоятельными.

Исходя из положений, закрепленных в п. 6 ч. 2 статьи 2 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона от 28.09.2010 N 243-ФЗ), действие указанного федерального закона не распространяется на объявления физических лиц или юридических лиц, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

С учетом указанного объявления физических лиц не попадают в область регулирования Закона "О рекламе", если они не связаны с осуществлением предпринимательской деятельности.

Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (часть 1 ст. 2 Гражданского Кодекса РФ). Отсутствие связи с основной коммерческой деятельностью лица - основное отличие частных объявлений от рекламы.

Субъектами предпринимательской деятельности могут быть только юридические лица и граждане, в установленном законом порядке зарегистрированные как индивидуальные предприниматели. Следовательно, объявления физических лиц могут быть признаны рекламой только при наличии надлежащей регистрации ИП. Иные же частные объявления рекламой не являются.

Кроме того, одним из условий регистрации предпринимательской деятельности является регистрация вида деятельности, определенного в соответствии с Постановлением Госстандарта РФ от 06.11.2001 N 454-ст "О принятии и введении в действие ОКВЭД" (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности). Вместе с тем классификатор не предусматривает такого вида услуг как "сексуальные услуги". Таким образом, эти услуги не могут быть легализованы в установленном законом порядке в качестве одного из видов предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона "О рекламе" реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Пунктами 2 и 3 статьи 3 названного Федерального закона предусмотрено, что под товаром как объектом рекламирования понимается продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Системный анализ приведенных норм федерального законодательства свидетельствует о том, что деятельность по размещению на зданиях, сооружениях, транспортных средствах и иных объектах объявлений об оказании сексуальных услуг будь то на платной или бесплатной (безвозмездной) основе не может рассматриваться в качестве рекламы, поскольку объектом рекламы могут быть только товары и услуги, разрешенные в обороте на территории Российской Федерации. Вместе с тем сексуальные услуги, не будучи легализованными в Российской Федерации, не могут выступать в качестве объекта рекламы.

Таким образом, оспариваемое заместителем прокурора области правовое регулирование законодателя субъекта Российской Федерации согласуется с требованиями, закрепленными в статьях 1.1 и 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; к ведению Российской Федерации в области, законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из того, что сложившееся на современном этапе развитие общественных отношений выявило необходимость урегулирования вопросов защиты нравственности.

Посредством размещения объявлений, предлагающих услуги сексуального характера, фактически до всеобщего сведения может быть доведена информация о предоставлении, в том числе, платных сексуальных услуг, или, говоря иными словами, о предоставлении запрещенных законом услуг проституток (статья 6.11 КоАП).

В связи с этим Волгоградский областной суд приходит к выводу о том, что деятельность, связанная с размещением объявлений об оказании сексуальных услуг способствует занятию проституцией, и, соответственно сама по себе является правонарушением, посягающим на здоровье граждан, общественную нравственность и установленный общественный порядок.

Размещение подобного рода объявлений в местах со свободным доступом не только противоречит нормам морали, но и может повлечь за собой нарушение уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за вовлечение в занятие проституцией, а также за пособничество в организацию и содержание притонов для занятия проституцией (ст.ст. 240, 241 Уголовного кодекса РФ).

Несостоятельными являются доводы прокурора и о том, что при установлении ответственности за размещение объявлений об оказании услуг сексуального характера законодатель Волгоградской области нарушил принцип установления административной ответственности, поскольку в Волгоградской области отсутствуют какие-либо законодательные либо иные акты, запрещающие размещение объявлений такого рода.

Так, необходимость регулирования отношений, возникающих в сфере общественной нравственности, приобрела в настоящее время особую актуальность, во-первых, в связи с резко возросшим оборотом продукции сексуального характера, во-вторых, поскольку это вытекает из международно-правовых обязательств РФ.

Важнейшим средством правового противодействия правонарушениям в сфере общественной нравственности является административное законодательство. Основным нормативным правовым актом на федеральном уровне является Кодекс РФ об административных правонарушениях, глава 6 которого предусматривает ответственность за административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность: административные правонарушения, связанные с проституцией: неисполнение родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35 КоАП РФ); занятие проституцией (ст. 6.11 КоАП РФ); получение дохода от занятия проституцией, если этот доход связан с занятием другого лица проституцией (ст. 6.12 КоАП РФ).

Таким образом, в КоАП РФ содержатся лишь отдельные нормы, направленные на запрет услуг сексуального характера.

Кроме того, на федеральном уровне оборот эротической продукции ограничен Законом РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации". В силу ст. 37 названного Закона распространение выпусков специализированных радио- и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному времени, если иное не установлено местной администрацией.

В данной статье также содержится норма, в которой говорится, что розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально предназначенных для этого помещениях, расположение которых определяется местной администрацией.

Поскольку приведенные нормы федерального уровня, регламентирующие, в том числе, оборот продукции сексуального характера, не решают в полной мере задач ограждения граждан от столкновения с оборотом продукции эротического характера в повседневной жизни и защиты несовершеннолетних от несвоевременного знакомства с подобного рода материалами, Волгоградская областная Дума в пределах своей компетенции обоснованно ввела норму и установила административную ответственность за размещение объявлений об оказании услуг сексуального характера. Вводя ответственность за размещение объявлений об оказании сексуальных услуг, Волгоградская областная Дума фактически принимала меры по административному регулированию и обеспечению выполнения:

- Закона Волгоградской области от 22 июня 2001 N 522-ОД "О государственной молодежной политике в Волгоградской области", в силу ст. 2 которого приоритетными сферами молодежной политики являются обеспечение охраны здоровья молодежи, формирование ее здорового образа жизни, духовно-нравственное, гражданское и патриотическое воспитание молодежи.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, номер названного Закона следует читать как N 552-ОД

В соответствии со ст. 14 указанного Закона области приоритетными мерами по охране здоровья молодежи, осуществляемыми органами государственной власти Волгоградской области, органами местного самоуправления, являются: осуществление профилактических мероприятий по предотвращению и снижению заболеваемости, в том числе особо опасными и социально обусловленными заболеваниями (туберкулез, венерические заболевания, ВИЧ-инфекция, наркомания, алкоголизм и другие заболевания), ведущими к росту инвалидности и смертности среди молодежи.

Статьей 3 Закона Волгоградской области от 5 июня 2009 года N 1893-ОД "О дополнительных мерах по защите детей в Волгоградской области от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию" (в ред. Закона Волгоградской области от 13.07.2009 N 1917-ОД) Волгоградская областная Дума наделена полномочиями по принятию законов и иных нормативных правовых актов в сфере защиты детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, а также по осуществлению контроля за их исполнением.

Обязанность органов государственной власти принимать меры по защите детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе от распространения печатной продукции, порнографии, наркомании, токсикомании и антиобщественного поведения установлена в Федеральном законе от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 17.12.2009) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статьи 14 и 14.1).

В силу того, что административное законодательство находится в совместном ведении федерального центра и субъектов Российской Федерации, ответственность за размещение объявлений об оказании сексуальных услуг федеральным законодателем не установлена, представительный орган государственной власти Волгоградской области правомерно и в пределах своих полномочий установил административную ответственность за вышеуказанные действия в ст. 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности.

Не основан на требованиях действующего законодательства и фактических обстоятельствах дела довод прокурора о том, что принятие Волгоградской областной Думой оспариваемой нормы Кодекса может повлечь за собой незаконное и необоснованное привлечение физических и юридических лиц к административной ответственности.

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В силу положений статей 1 (часть 1), 2 и 18, 72 (пункт "б" части 1), Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Отнесение Конституцией Российской Федерации защиты прав и свобод человека одновременно к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов означает, что ответственность за установление и обеспечение надлежащего функционирования правовых механизмов, гарантирующих ее реализацию, возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. При этом, по смыслу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 11 марта 2008 года N 4-П, вводимое субъектами Российской Федерации правовое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в"), оно носит вторичный характер, производно от базового, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в соответствии с вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 1), 17, 18, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации принципом единства правового регулирования, и конкретизирует содержащиеся в нем нормативные положения.

Федеральный законодатель, исходя из того, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1, Конституции Российской Федерации), в статье 1.3 КоАП Российской Федерации установил предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Соответственно, вне сферы, определенной указанным законоположением, законодательство об административной ответственности относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы - исходя из конституционно-правовой природы совместного ведения и в силу статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации - не должны противоречить федеральным законам.

В соответствии с указанными требованиями законодатель Волгоградской области установил меры, направленные на обеспечение интеллектуальной, нравственной и психической безопасности детей в Волгоградской области, в том числе в виде запрета размещать в публично доступных местах объявления антисоциальной направленности. Сам по себе запрет такой деятельности по целенаправленному и бесконтрольному распространению информации, способной нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе сформировать искаженные представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных брачных отношений, - среди лиц, лишенных в силу возраста возможности самостоятельно критически оценить такую информацию, не может рассматриваться как нарушающий права граждан и юридических лиц.

Следовательно, само по себе установление административной ответственности за размещение объявлений об оказании сексуальных услуг на зданиях, сооружениях, транспортных средствах и иных объектах законом субъекта Российской Федерации не может рассматриваться как нарушение прав граждан и юридических лиц.

Кроме того, доводов о том какие конкретно права и каких лиц нарушены оспариваемой нормой Кодекса прокурор не привел.

Несостоятельны доводы заявления заместителя прокурора Волгоградской области в той части, что диспозиция статьи 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности не соответствует общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования.

Из анализа названной нормы не следует двойственность ее толкования, поскольку установление обстоятельств, связанных с тем предполагается ли оказать услуги сексуального характера безвозмездно либо на возмездной основе, находится за пределами правового регулирования названной нормы Кодекса. В силу ст. 4.2 Кодекса административная ответственность устанавливается не за оказание такого рода услуг, а размещение объявлений соответствующего содержания. При этом оказание сексуальных услуг на платной основе или бесплатно не имеет правового значения для квалификации действий лица, разместившего такие объявления, по ст. 4.2 Кодекса области.

При таких обстоятельствах заявление заместителя прокурора Волгоградской области о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению статьи 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 г. N 1693-ОД является необоснованным и удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Волгоградской области о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению статьи 4.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 г. N 1693-ОД - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней с подачей жалобы через Волгоградский областной суд.