Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16 июня 2011 г. N А12-2633/2011 О признании недействующим решения Волгоградской городской Думы от 20 декабря 2007 г. N 55/1396 "Об утверждении Положения о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград и примерных форм договоров" как не соответствующего федеральному законодательству в сфере управления многоквартирными домами и защиты конкуренции (извлечение)

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16 июня 2011 г. N А12-2633/2011
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть решения объявлена 16 июня 2011 г.

Полный текст решения изготовлен 16 июня 2011 г.

Общество с ограниченной ответственностью "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" (далее по тексту - заявитель, ООО "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103") обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Волгоградской городской Думе, в котором просит: признать недействующим пункты 2.1, 2.2 Положения о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград, утвержденного Решением Волгоградской городской Думы от 20.12.2007 N 55/1396, как не соответствующие ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ч. 7 ст. 5, ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 2 ст. 44, ч. 1 ст. 48, ч. 3 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (дело N А12-2633/2011).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области с требованием к Волгоградской городской Думе: признать решение N 55/1396 "Об утверждении Положения о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград и примерных форм договоров" от 20 декабря 2007 г. недействующим, не соответствующим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ч. 7 ст. 5, ч. 1 ст. 14, ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (дело NN А12-4911/2011).

Определением от 02.06.2011 арбитражный суд, на основании статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, объединил дела N А12-2633/2011 и N А12-4911/2011 в одно производство, с присвоением делу статистического номера N А12-2633/2011.

К участию в деле в качестве заинтересованных третьих лиц привлечены Департамент жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда, администрация Волгограда, общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Управдом".

В судебном заседании представители заявителей требования поддержали.

Волгоградская городская Дума возражает против удовлетворения заявленных требований, представлен отзыв.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда и администрация Волгограда просят отказать в удовлетворении требований.

Представитель Прокуратуры Волгоградской области просит удовлетворить заявленные требования.

Изучив представленные документы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив их доводы, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 АПК РФ).

Как следует из материалов дела, 20.12.2007 Волгоградской городской Думой было принято решение N 55/1396 "Об утверждении Положения о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград и примерных форм договоров" (далее - Положение).

Вышеназванное решение от 20.12.2007 N 55/1396 было опубликовано в газете "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград" N 10, 22.01.2008.

Пункт 1.3. предусматривает, что Положение устанавливает порядок реализации собственниками помещений в многоквартирных домах решений о выборе способа управления многоквартирными домами, находящимися в настоящее время в управлении муниципальных учреждений жилищно-коммунального хозяйства районов Волгограда, а также порядок заключения договоров на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах с товариществами собственников жилья (далее - ТСЖ) в случаях, когда городской округ город-герой Волгоград не является членом ТСЖ, и договоров управления многоквартирными домами с управляющими организациями (в части объектов муниципальных жилищного и нежилого фондов Волгограда) после выбора способа управления многоквартирными домами собственниками помещений в этих многоквартирных домах.

В силу пункта 2.1 Положения для принятия многоквартирного дома в непосредственное управление собственниками помещений, в управление управляющей организацией лицо, уполномоченное собственниками помещений (при непосредственном управлении собственниками помещений), управляющая организация обращаются в департамент жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда (далее - Департамент) с заявлением о передаче многоквартирного дома в управление согласно приложениям 1, 2 к настоящему Положению соответственно с приложением следующих документов:

документа, подтверждающего полномочия заявителя (доверенности, копий приказа о назначении, учредительного протокола и т.д.);

свидетельства о государственной регистрации управляющей организации;

свидетельства о постановке на учет управляющей организации в налоговых органах;

устава управляющей организации;

протокола общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме по выбору способа управления (непосредственного управления собственниками помещений, определения конкретной управляющей организации) с приложениями, на основании которых он составлен (сообщение (извещение) о проведении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, документы, подтверждающие вручение сообщений (извещений) собственникам о проведении общего собрания собственников в многоквартирном доме не позднее чем за 10 дней до даты его проведения (реестр вручения сообщений (извещений) или другое), регистрационные листы собственников помещений, принявших участие в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме (в случае проведения общего собрания в очной форме), решения собственников помещений (бюллетени голосования), принявших участие в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме (в случае проведения общего собрания в заочной форме), договор управления многоквартирным домом (в случае выбора способа управления многоквартирным домом управляющей организацией) (примерные формы указанных документов приведены в Методических рекомендациях о порядке проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме при выборе способа управления, утвержденных Распоряжением Департамента от 02.02.2007 N 86р "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме при выборе способа управления");

выкопировки из технического паспорта многоквартирного дома или справки БТИ, отражающих общую площадь многоквартирного дома и общие площади жилых и нежилых помещений, а также количество жилых и нежилых помещений в указанном многоквартирном доме.

Вышеуказанные документы представляются в оригиналах и копиях, за исключением решений собственников помещений (бюллетеней голосования), представляемых только в оригиналах.

Департамент проводит проверку представленных документов на соответствие действующему законодательству Российской Федерации (в части муниципальных жилищного и нежилого фондов Волгограда) с составлением соответствующего акта. В случае отсутствия существенных нарушений действующего законодательства Российской Федерации направляет в муниципальное учреждение жилищно-коммунального хозяйства соответствующего района Волгограда письменное обращение (с обязательным приложением копии акта проверки), обязывающее вышеуказанное учреждение в 30-дневный срок осуществить действия по передаче функций по управлению многоквартирным домом собственникам помещений в многоквартирном доме (при непосредственном управлении собственниками помещений), управляющей организации в соответствии с пунктом 2.3 раздела 2 настоящего Положения (пп. 2.2.1., 2.2.2 Положения).

На основании п.п. 2.3.1.-2.3.2 Положения муниципальное учреждение жилищно-коммунального хозяйства соответствующего района Волгограда на основании письменного обращения Департамента, указанного в подпункте 2.2.2 пункта 2.2 раздела 2 настоящего Положения: готовит и передает лицу, уполномоченному собственниками помещений в многоквартирном доме (при непосредственном управлении собственниками помещений), управляющей организации по акту приема-передачи техническую и иную документацию по указанному многоквартирному дому в объеме, соответствующем перечню, установленному действующим законодательством; вносит в установленном порядке соответствующие изменения в договоры технического обслуживания, обеспечения указанного многоквартирного дома жилищно-коммунальными услугами, расчетно-кассового обслуживания и другие либо расторгает их.

Полагая, что Положение не соответствует нормам федерального законодательства и нарушает их права, ООО "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" и Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области обратились в Арбитражный суд Волгоградской области с требованиями о признании Положения недействующим.

ООО "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" ссылается на то, что 21.12.2009 оно обратилось, как вновь выбранная управляющая организация в ряде многоквартирных домов Центрального района Волгограда, в муниципальное учреждение "ЖКХ Центрального района Волгограда" с просьбой передать техническую документацию и иные документы, связанные с управлением многоквартирными домами Центрального района города Волгограда.

Муниципальное учреждение "ЖКХ Центрального района Волгограда" в письме от 13.01.2010 N 2 отказало ООО "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" в передаче технической документации и иных документов, сославшись в качестве основания на Положение.

Статья 194 АПК РФ предусматривает, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

В соответствии с частью 7 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений определены частью 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

10) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Исходя из данной нормы к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных вопросов отнесено осуществление контроля за использованием и сохранностью лишь муниципального жилищного фонда.

В целях создания условий для управления многоквартирными домами органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм (п. 1 ч. 1 ст. 165 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В данном случае, принятие оспариваемого Положения, предусматривающего выполнение органом местного самоуправления контрольных функций в части проверки документов для принятия многоквартирного дома в непосредственное управление собственниками помещений, в управление управляющей организацией и ТСЖ на наличие каких-либо нарушений действующего законодательства не относится к компетенции органа местного самоуправления и не определено вышеназванными нормативно-правовыми актами федерального уровня, как вопросы местного значения.

Жилищным кодексом Российской Федерации определен правовой механизм определения и реализации способа управления многоквартирным домом.

В силу статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме является органом управления многоквартирным домом.

Согласно пункту 4 части 2 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме относится, в частности, выбор способа управления многоквартирным домом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду пункт 4 части 2 статьи 44 Жилищного кодекса РФ

Частью 1 статьи 48 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правом голосования на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме обладают собственники помещений в данном доме.

Исходя из положений статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации управление многоквартирным домом должно обеспечивать, в частности, решение вопросов пользования общим имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме (часть 1).

Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией (часть 2 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 данной статьи способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для собственников помещения в многоквартирном доме.

Орган местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано (часть 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, следует, что органы местного самоуправления наделены полномочиями только в отношении муниципального жилья, а не всего жилого фонда, и соответственно правами, наравне с иными собственниками.

Следовательно, достаточным основанием для передачи функций управления многоквартирным домом является соответствующее решение общего собрания собственников помещений в таком доме. Нормами Жилищного кодекса Российской Федерации не предусмотрена подача соответствующего заявления собственников помещений в многоквартирном доме, либо товарищества собственников жилья, либо управляющей организации в орган местного самоуправления.

Статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу оспариваемого акта передача функций управления многоквартирным домом должна происходить под контролем органа местного самоуправления и фактически с его разрешения в зависимости от оценки полноты и качества представленных документов. Это означает, что функции управления многоквартирным домом, в частности, от одной управляющей организации к другой передаются не по воле собственников помещений в таком доме, а по усмотрению органа местного самоуправления.

Такой правовой механизм может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Следовательно, оспариваемый нормативный акт не соответствует указанным федеральным законам, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что решение Волгоградской городской думы N 55/1396 от 20.12.2007 "Об утверждении Положения о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград и примерных форм договоров" не соответствует положениям ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ч. 7 ст. 5, ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 2 ст. 44, ч. 1 ст. 48, ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации и подлежит признанию судом недействующим.

Довод администрации Волгограда о том, что оспариваемый акт не является нормативным судом отклоняется.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемое Положение обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц (распространяются на любые юридические лица, как действующие, так и создаваемые в будущем, осуществляющих деятельность в городе Волгограде) и рассчитанные на неоднократное применение.

Пункт 2 оспариваемого Решения содержит указание на рекомендацию собственникам помещений в многоквартирных домах, товариществам собственников жилья, созданным и осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования городского округа город-герой Волгоград, руководствоваться Положением при реализации решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе способа управления многоквартирными домами.

Вместе с тем, оспариваемое Положение предусматривает выполнение органом местного самоуправления контрольных функций в части проверки документов на наличие каких-либо нарушений действующего законодательства для принятия многоквартирного дома в непосредственное управление собственниками помещений, товариществам собственников жилья, управляющим организациям.

Таким образом, несмотря на рекомендательный характер пункта 2 оспариваемого решения от 20.12.2007 N 55/1396, Положением о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград органом местного самоуправления предусмотрен механизм контроля за его исполнением без установления каких-либо изъятий.

В соответствии с ч. 6 ст. 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Доказательств того, что оспариваемый нормативный акт основан на требованиях действующего законодательства, ответчиком не представлено.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 333.21 НК РФ при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается для организаций в размере 2000 рублей.

Согласно ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующим в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

За подачу заявления ООО "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" уплатило в федеральный бюджет по платежному поручению N 119 от 22.02.2011 государственную пошлину в размере 2000 руб.

В порядке распределения судебных расходов следует взыскать с Волгоградской городской Думы в пользу ООО "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" сумму 2000 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

Признать недействующим решение Волгоградской городской Думы от 20.12.2007 N 55/1396 "Об утверждении Положения о порядке передачи функций по управлению многоквартирными домами на территории городского округа город-герой Волгоград и примерных форм договоров", как не соответствующее статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", части 7 статьи 5, части 1 статьи 14, пункту 4 части 2 статьи 44, части 1 статьи 48, статье 161 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Взыскать с Волгоградской городской Думы в пользу общества с ограниченной ответственностью "Эксплуатационная служба "Микрорайон 103" судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу заявления в размере 2000 рублей.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в установленном законом порядке в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.