Решение Волгоградского областного суда от 22 сентября 1998 г. N 3-104 О признании отдельных положений Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" от 27 декабря 1996 г. N 95-ОД не соответствующими положениям федерального законодательства (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 22 сентября 1998 г. N 3-104
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Избирательная комиссия Волгоградской области обратилась к Волгоградской областной Думе и Главе Администрации Волгоградской области с иском о признании ч. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 31, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 5, ст. 10, ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17, ч. 2 ст. 18, ч. 2 ст. 19, ч. 4 ст. 47, ч. 8 и 9 ст. 47, ч. 10 ст. 47, ч. 2 ст. 48, ч. 3 ст. 49, ч. 5 ст. 49, ч. 3 ст. 48, ч. 6 ст. 49, ч. 1 ст. 52 Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" несоответствующими ч. 5 ст. 4, ч. 3 ст. 10 абзацу 11 ст. 2, ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. 2 ст. 23, ч. 12 ст. 56, ст. 55, ч. 21 ст. 56, ч. 3 ст. 57, ч. 3 ст. 58, ч. 1 ст. 58, ч. 4 ст. 57, ч. 5 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5.09.97 г.

В судебном заседании представитель истца по доверенности К.П.А. исковые требования поддержал, изменив их в части, и в обоснование иска указал следующее.

30 сентября 1997 г. вступил в силу Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Согласно положениям части 7 статьи 1 указанного Федерального Закона в случае, если ему противоречат законы субъектов Российской Федерации, то применяются нормы этого Федерального закона.

В действующий Закон Волгоградской области от 27.12.96 г. N 95-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" (с изменениями и дополнениями от 31 января, 4 февраля, 9 июля 1997 года и 30 июня 1998) не вносились поправки с целью его приведения в соответствие с Федеральным законом.

Главой Администрации Волгоградской области не подписан Закон Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" в новой редакции, принятый 30 июля 1998 г. областной Думой в трех чтениях и направленный Главе Администрации области для подписания и обнародования.

Таким образом единственным законодательным актом, регулирующим подготовку и проведение выборов депутатов Волгоградской областной Думы, является вышеназванный закон области, который содержит ряд противоречий и несоответствий с Федеральным законом.

Для устранения очевидных разногласий между нормами Федерального закона и Закона Волгоградской области и обеспечения правомерного применения в процедуре предстоящих выборов депутатов Волгоградской областной Думы норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", по мнению истца, необходимо решение суда о несоответствии действующего Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" Федеральному закону.

Представитель ответчика Волгоградской областной Думы по доверенности А.И.Л. в судебном заседании исковые требования признал в полном объеме.

Представитель ответчика главы Администрации Волгоградской области по доверенности П.В.Н. в судебном заседании исковые требования признал, за исключением требований о признании ст. 10 Закона Волгоградской области несоответствующей ст. 19 Федерального Закона.

Судебная коллегия, выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключения прокурора С.Г.П., полагавшей исковые требования Волгоградской областной избирательной комиссии законными и обоснованными, находит иск подлежащим удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

В соответствии с частью 7 статьи 1 Федерального Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" "Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить настоящему Федеральному закону. В случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат настоящему закону, применяются нормы настоящего Федерального закона".

Согласно ст. 11 названного Федерального закона в случае, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует, либо не может быть применен вследствие установленного судом его несоответствия Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону, Конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, соответствие которым является обязательным для проведения соответствующих выборов, выборы органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе настоящего Федерального закона, а также иных федеральных законов, обеспечивающих Конституционные права граждан Российской Федерации, избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. При этом закон субъекта Российской Федерации применяется в части, не противоречащей указанным федеральным законом.

При рассмотрении дела судом было установлено следующее.

В части 2 статьи 2 и части 1 статьи 31 Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" содержатся нормы, устанавливающие ограничение пассивного избирательного права, закрепляющие такое основание для его приобретения как постоянное проживание в Волгоградской области.

Вместе с тем, часть 5 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях" установила, что "ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации". Такие ограничения установлены Конституцией России только для выборов Президента РФ (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ).

Часть 2 статьи 3 областного закона регулирует отношения, связанные с назначением выборов избирательной комиссией в случае, если областная Дума не назначит выборы в установленный срок. При этом, областным законом установлено, что выборы проводятся в первое воскресенье месяца по истечении трех месяцев со дня окончания полномочий или самороспуска". Часть 3 статьи 10 Федерального закона определяет подробную процедуру действий избирательной комиссии в таком случае и в частности, закрепляет положение о том, что "выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией соответственно в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутата, в первое или второе воскресенье месяца, следующего за тремя месяцами со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутата...".

Таким образом, областной закон в противоречие с Федеральным не позволяет избирательной комиссии проводить выборы в указанных случаях во второе воскресенье месяца, а только в первое по истечении трех месяцев со дня окончания полномочий.

Часть 2 статьи 5 областного закона в противоречие с абзацем 11 статьи 2 Федерального закона содержит меньшее количество обязательных признаков избирательного объединения.

Так, в указанной норме закона Волгоградской области нет признака политического характера общественного объединения, определен срок регистрации устава объединения, в качестве основания для приобретения статуса избирательного объединения "не позднее чем за 6 месяцев до объявления дня выборов", в то время как абзац 11 статьи 2 федерального закона устанавливает срок "не позднее чем за один год до дня голосования".

Статья 10 областного закона устанавливает систему избирательных округов для проведения выборов депутатов областной Думы, закрепляя перечень территорий, входящих в состав каждого избирательного округа в соответствии с приложением N 1 к областному закону. Федеральный закон в статье 19 содержит объемный комплекс правил образования избирательных округов в объеме гибкой форме для каждых новых выборов с учетом применения численности избирателей в округе.

Кроме того, федеральным законом установлены права и обязанности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, органов исполнительной власти в процедуре образования избирательных округов.

Учет границ административно-территориальных единиц при этом в соответствии с частью 4 статьи 19 федерального закона является второстепенным признаком.

Областной закон в части 1 статьи 16 устанавливает, что избирательная комиссия Волгоградской области формируется в соответствии с федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и определяет круг субъектов, наделенных правом вносить предложения по кандидатурам на должность членов избирательной комиссии.

Вместе с тем, названный федеральный закон утратил силу согласно части 2 статьи 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а правила выдвижения кандидатур в состав избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, в том числе и более широкий круг субъектов, представляющих эти кандидатуры, установлены частью 1 статьи 23 федерального закона.

Нормы областного закона, содержащиеся в части 3 статьи 17, части 2 статьи 18, части 2 статьи 19, устанавливают исчерпывающий перечень организаций, имеющих право вносить предложения по формированию окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий для организации выборов депутатов областной Думы, а также другие правила назначения членов указанных избирательных комиссий. Перечисленные положения не учитывают права окружных и территориальных избирательных комиссий предыдущего состава вносить предложения по формированию соответствующих избирательных комиссий.

Кроме того, часть 2 статьи 23 федерального закона содержит и другие правила формирования указанных комиссий, не отраженные в областном законе (обязанность назначить не менее трети каждой избирательной комиссии на основе предложений от избирательных объединений, имеющих фракции; ограничение по назначению не более трети членов комиссии из числа государственных и муниципальных служащих)

Часть 4 статьи 47 областного закона (в редакции пункта 26 Закона Волгоградской области от 9 июля 1997 года N 125-ОД "О внесении изменений и дополнений в Закон Волгоградской области от 27.12.96 г. N 95-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы") устанавливает, что в случае, обнаружения в переносном избирательном ящике большего числа бюллетеней, чем число указанных в заявлении, составляется акт избирательной комиссии, обеспечивающей голосование вне помещений для голосования, который прилагается к протоколу об итогах голосования". Часть 12 статьи 56 федерального закона требует признания в таком случае недействительными всех бюллетеней, обнаруженных в соответствующем переносном ящике с последующей процедурой отражения этого факта в протоколе об итогах голосования.

Части 8 и 9 статьи 47 областного закона устанавливают содержание протокола об итогах голосования на избирательном участке при проведении выборов депутатов Волгоградской областной Думы.

Статьей 55 федерального закона установлена единая для всех видов выборов и референдумов система содержания протокола участковой комиссии об итогах голосования на соответствующем избирательном участке.

Форма протокола по федеральному закону существенно отличается от формы протокола по областному закону: нумерацией строк; их количеством; обязательным указанием в протоколе некоторых обстоятельств, отметок о которых не требует областной закон.

В частности, областной закон не требует раздельного указания количества бюллетеней, выданных избирателям для досрочного голосования в помещении территориальной (окружной) и участковой избирательной комиссии, указания отдельной строкой количества недействительных бюллетеней по основаниям части 12 статьи 56 федерального закона.

Часть 10 статьи 47 областного закона определяет порядок при котором необходимо составление протоколов участковой избирательной комиссии об итогах голосования на соответствующем участке в 2-х экземплярах, в то время как федеральный закон предписывает составлять такой протокол в трех экземплярах, а часть 27 статьи 56 федерального закона определяет порядок использования третьего экземпляра протокола.

Часть 2 статьи 48 областного закона противоречит части 3 статьи 57 федерального закона и касается различием форм протоколов и участковых избирательных комиссий об итогах голосования, на основании которых территориальная избирательная комиссия устанавливает итоги голосования, на соответствующей территории.

Часть 3 статьи 49 областного закона и часть 3 статьи 58 федерального закона устанавливают основания для признания окружной избирательной комиссией недействительными выборов по избирательному округу. При этом исчерпывающий перечень оснований по областному закону не содержит, во-первых, такого основания как "по решению суда" (в "в") ч. 3 ст. 58 федерального закона), а во-вторых, устанавливает возможность признания выборов недействительными "более чем на трети избирательных участков" в качестве одного из оснований, в то время как согласно пункту "б" части 3 статьи 58 федерального закона в таких случаях требуется признание выборов недействительными "не менее чем на одной четвертой части избирательных участков".

Часть 5 статьи 48 областного закона определяет строки протокола окружной избирательной комиссии о результатах выборов в избирательном округе, количество и система которых не совпадает с требованиями, изложенными в части 1 статьи 58 федерального закона.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду часть 5 статьи 49 названного Закона

Часть 3 статьи 49 областного закона противоречит части 4 статьи 57 федерального закона в части установления количества экземпляров протоколов окружной и территориальной избирательных комиссий о результатах голосования или выборов: областной закон предусматривает необходимость составления двух экземпляров, в то время как федеральный закон закрепляет составление таких протоколов в трех экземплярах и устанавливает в части 8 статьи 57 порядок использования третьих экземпляров.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду часть 3 статьи 48 названного Закона

Часть 1 статьи 52 областного закона устанавливает для проведения повторных выборов срок "не позднее 65 дней со дня первоначальных выборов". Вместе с тем, часть 5 статьи 59 федерального закона закрепит указанный срок "не позднее, чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов или не позднее чем через три месяца после признания выборов недействительными".

Принимая во внимание вышеизложенные несоответствия и противоречия между областным и федеральным законом, учитывая требования ч. 7 ст. 11 и ст. 11 федерального закона "Об основных гарантиях...", а также то, что единственным законом, регламентирующим проведение выборов в Волгоградской области является Закон Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" от 14.11.1996 г., судебная коллегия приходит к выводу о необходимости признания Закона области несоответствующим Федеральному закону в части заявленных истцом требований.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду часть 7 статьи 1 названного Федерального закона

Руководствуясь ст.ст. 191-197 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

Исковые требования избирательной комиссии Волгоградской области удовлетворить в полном объеме.

Признать часть 2 ст. 2 и часть 1 ст. 31 Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" от 14.06.96 г. несоответствующими ч. 5 ст. 4 Федерального Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- часть 2 ст. 3 областного закона несоответствующей части 3 ст. 10 Федерального закона;

- часть 2 ст. 5 областного закона несоответствующей абзацу 11 ст. 2 Федерального закона;

- статью 10 областного закона несоответствующей ст. 19 Федерального Закона;

- часть 1 ст. 16 областного закона несоответствующей ч. 1 ст. 23 Федерального Закона;

- часть 3 ст. 17, часть 2 ст. 18, часть 2 ст. 19 областного закона несоответствующими ч. 2 ст. 23 федерального закона;

- часть 4 ст. 47 областного закона несоответствующей ч. 12 ст. 56 Федерального закона;

- части 8 и 9 ст. 47 областного закона несоответствующими ст. 55 Федерального закона;

- часть 2 ст. 48 областного закона несоответствующей ч. 3 ст. 57 Федерального закона;

- часть 3 ст. 49 областного закона несоответствующей ч. 3 ст. 58 Федерального закона;

- часть 5 ст. 49 областного закона несоответствующей ч. 1 ст. 58 Федерального закона;

- часть 3 ст. 48 и часть 6 ст. 49 областного закона несоответствующей ч. 4 ст. 57 Федерального закона;

- часть 1 ст. 52 областного закона несоответствующей ч. 5 ст. 59 Федерального Закона;

Признанные несоответствующими федеральному закону положения областного закона признать недействующими с момента вынесения решения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд России в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.