Решение Волгоградского областного суда от 7 февраля 2006 г. N 3-2/2006 Закон Волгоградской области от 14 мая 2005 г. N 1058-ОД "Об установлении границ и наделении статусом Городищенского района и муниципальных образований в его составе" признан не подлежащим применению в части исключения из состава территории Волгограда поселка Водный, поселка Гули Королевой, поселка Горный и поселка Майский, поскольку оспариваемым Законом была изменена граница Волгограда, на что требовалось согласие населения указанных поселков (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 7 февраля 2006 г. N 3-2/2006
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного суда РФ от 24 мая 2006 г. N 16-Г06-11 настоящее решение оставлено без изменения, кассационные жалобы Администрации Городищенского муниципального района Волгоградской области, Администрации Волгоградской области, Горнополянского сельского Совета - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

П.Н.М., М.Р.С., К.Н.И., Д.В.И., Н.А.В., А.В.П., К.Л.Д., Б.Т.И., Ж.С.В., Х.Ф.А. обратились в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просили признать частично противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закон Волгоградской области N 1058-ОД от 14 мая 2005 года "Об установлении границ и наделении статусом Городищенского района и муниципальных образований в его составе".

В обоснование своих требований указали, что они проживают в поселках "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" административно подчиненных Администрации Советского района города Волгограда.

Оспариваемый ими закон Волгоградской области не включил названные поселки в черту города-героя Волгограда. С принятием закона они были лишены статуса жителей города-героя Волгограда.

Оказавшись за пределами границ города Волгограда, они терпят убытки и неудобства, связанные с лишением многих социальных благ, медицинского обслуживания, защиты со стороны правоохранительных органов. Нарушается их право на осуществление местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах в органы местного самоуправления города.

Ссылаются на то, что при принятии данного Закона Волгоградской областной Думой не было учтено мнение граждан поселков, возражавших против их отнесения к Городищенскому муниципальному району Волгоградской области.

В судебном заседании заявители и их представитель Л.Н.А. заявленные требования поддержали в полном объеме, просили оспариваемый нормативный правовой акт признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим в той части, в которой он исключил из состава территории городского округа город-герой Волгоград поселки "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский".

Полагают, что при принятии оспариваемого Закона не были учтены требования федерального закона о том, что границы муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться с учетом исторически сложившихся земель населенных пунктов.

Поскольку поселки "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" находились в составе Советского района г. Волгограда, считают, что они должны быть включены в состав городского округа город-герой Волгоград.

В судебном заседании представитель Волгоградской областной Думы М.В.П., представитель Администрации Волгоградской области К.Г.В., Администрации Городищенского района Волгоградской области А.В.В., представители Горнополянского сельского Совета Г.А.В. и Э.К.Ю. требования заявителей не признали и просили суд отказать в его удовлетворении за необоснованностью.

Представители заинтересованных лиц Администрации города Волгограда З.Л.А., Волгоградского городского Совета народных депутатов К.Э.М., полагали заявленные требования подлежащими удовлетворению в полном объеме.

Представитель Министерства регионального развития Российской Федерации в судебное заседание не явился, представил суду письменное возражение, в котором указал, что с учетом положений Федерального закона РФ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Волгоградская областная Дума была уполномочена на принятие оспариваемого закона области. Вместе с тем, в указанном документе отмечено, что в рассматриваемом судом деле возражений у Министерства регионального развития Российской Федерации по поводу установления границ Городищенского района и муниципальных образований в его составе оспариваемым Законом не имеется.

Выслушав объяснения заявителей и их представителя, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры С.В.В., просившей суд отказать заявителям в удовлетворении заявленных требований, Волгоградский областной суд полагает заявление П.Н.М. и остальных заявителей обоснованным и подлежащим удовлетворению в полном объеме, исходя из следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Материалами дела подтверждено, что Законом Волгоградской области N 1058-ОД от 14 мая 2005 года "Об установлении границ и наделении статусом Городищенского района и муниципальных образований в его составе" были установлены границы муниципального образования Городищенский район согласно картографическому описанию, (приложение 1) и карте-схеме (приложение 2). В составе Городищенского района были образованы сельские поселения, в том числе, Горнополянское - в границах согласно картографическому описанию (приложение 7), в состав которого вошли поселки Горный, Майский, Водный и Гули Королевой.

Закон был подписан главой Администрации Волгоградской области, 25 мая 2005 года опубликован в газете "Волгоградская правда" и вступил в законную силу.

Разрешая заявленные требования, суд принимает во внимание, что административно-территориальное устройство и организация местного самоуправления - два разных предмета правового регулирования.

Первый регулируется Законом Волгоградской области от 7 октября 1997 г. N 139-ОД "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области", второй - Законом области от 14 августа 1997 г. N 132-ОД (до его признания утратившим силу Законом от 6 июля 2004 г. N 929-ОД) "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области".

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Аналогичная по содержанию норма имелась и в статье 3 названного выше Закона области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области".

Согласно статье 1 Закона области "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области" административно-территориальное устройство - это система территориальной организации государственной власти в области, представляющая собой совокупность взаимосвязанных административно-территориальных единиц.

Как следует из материалов дела, решением Исполнительного комитета Волгоградского областного Совета депутатов трудящихся N 16/426 от 28 июня 1966 года (л.д. 80) Горно-Полянский сельский Совет Калачевского района Волгоградской области был передан в административное подчинение исполкома Советского райсовета города Волгограда.

Согласно решения Исполнительного комитета Волгоградского областного Совета депутатов трудящихся N 5/245 от 1 апреля 1977 года (л.д. 81-83) в связи с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 23.03.77 об образовании Городищенского района за счет части территорий Дубовского, Иловлинского и Калачевского районов из Калачевского района в состав Городищенского района был передан Горонополянский сельсовет с населенными пунктами п. Горная Поляна, п. Водный, п. Горный, п. Гули Королевой, п. Майский, административно подчиненный исполкому Советского райсовета г. Волгограда.

Вместе с тем, указанное обстоятельство административно-территориального устройства поселков не исключало осуществления на их территории городского самоуправления.

Более того, материалами дела подтверждено наличие у территории поселков "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" всех признаков территории муниципального образования город Волгоград: городская муниципальная собственность, формируемая на основании распоряжения Правительства Российской Федерации N 1502-р от 13 ноября 2001 года, бюджет города и его выборные органы местного самоуправления.

Указанное обстоятельство нашло свое отражение и в Уставе муниципального образования - города-героя Волгограда.

Так, согласно статьи 3 Устава города Волгограда, Волгоград территориально образуется в границах города с учетом территорий, входящих в его административное подчинение, и является муниципальным образованием.

Указание же в статье 7 Устава Городищенского района Волгоградской области на то, что по земельным границам в состав территории Городищенского района входят, в том числе, населенные пункты: поселки "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский", само по себе не свидетельствует, что на территории этих поселков осуществлялось местное самоуправление органами местного самоуправления Городищенского района. Включение поселков в территорию Городищенского района сторонами под сомнение не ставился.

Однако, как пояснили заявители и не оспаривали по существу представители заинтересованных лиц, органы местного самоуправления Городищенского района - Администрация и Городищенская районная Дума (статья 8 Устава) участия в решении вопросов местного значения на территории поселков "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" не принимали.

Уплата жителями поселков земельного налога в бюджет Городищенского района, также не свидетельствует об осуществлении на территории поселков самоуправления органами местного самоуправления Городищенского района Волгоградской области.

Осуществление же местного самоуправления городом Волгоградом на территории выше указанных поселков подтверждается следующими доказательствами.

Постановлением Администрации города Волгограда от 28 августа 2003 года N 1075 "О внесении изменений в постановление Администрации Волгограда от 26 апреля 2000 г. N 529 "Об общегородском перечне наименований улиц и населенных пунктов Волгограда" был утвержден Общегородской перечень улиц и населенных пунктов Волгограда (л.д. 65), согласно которому поселки "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" были отнесены к населенным пунктам Волгограда (Советский район).

Законом Волгоградской области от 16 июня 2000 года N 413-ОД "О создании судебных участков мировых судей в Волгоградской области" были установлены границы судебного участка N 107 (Советский район города Волгограда). В его состав в границах города Волгограда вошли, в том числе улицы Вольная, Водная, Геологическая, Иваницкая, Красикова, Лундышева, Мостового, Орошаемая. Прибрежная, Степная, Школьная, Юная, переулок Мостового, являющиеся улицами поселков "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский".

Постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 25 декабря 2003 года N 66/1294 "О назначении выборов депутатов Волгоградского городского Совета народных депутатов" была утверждена схема образования 48 избирательных округов для проведения выборов Волгоградского городского Совета народных депутатов. Согласно названной схеме (л.д. 79) границы избирательного округа N 36 Советского района Волгограда были определены таким образом, что в него вошли п. Горный, п. им. Гули Королевой, п. Водный.

Как пояснили заявители и не оспаривали представители заинтересованных лиц, жители названных поселков принимали участие в выборах депутата Волгоградского городского Совета народных депутатов, избранный ими депутат Лазарев исполняет свои полномочия и в настоящий момент.

В соответствии с пп. "б" п. 3.1 Положения об Администрации Советского района Волгограда, утвержденного Постановлением Администрации города Волгограда от 2 марта 1998 года N 269 "Об утверждении положений об Администрациях районов Волгограда", администрация Горнополянского сельсовета является территориальным структурным подразделением Администрации Советского района г. Волгограда.

Кроме того, представитель Администрации Городищенского района Волгоградской области в судебном заседании пояснил, что какой-либо муниципальной собственности Городищенского района на территории спорных поселков не имеется, вопросы установления транспортной и иной инфраструктуры, медицинского обслуживания, охраны правопорядка и другие вопросы местного значения органами местного самоуправления Городищенского района в поселках "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" не решались.

Доводы представителей заинтересованных лиц на то, что границы муниципального образования городской округ город-герой Волгоград устанавливались впервые, а потому не могли быть изменены, является необоснованной по следующим основаниям.

Отсутствие законодательного закрепления субъектом Российской Федерации границ муниципального образования не свидетельствует об отсутствии муниципального образования и осуществления в нем местного самоуправления как таковых.

Кроме того, доводы представителей заинтересованных лиц в этой части противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 5 Закона области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области" муниципальное образование имеет свой устав, в котором указываются границы, состав территории и порядок осуществления местного самоуправления на данной территории.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Устава города Волгограда, зарегистрированного 11 октября 1996 года, Волгоград территориально образуется в границах города с учетом территорий, входящих в его административное подчинение, и является муниципальным образованием.

Пунктами 3 и 4 статьи 5 Устава Городищенского района Волгоградской области (в ред. от 2 ноября 2001 г.) установлено, что территория района определена границами, существующими на момент принятия Устава района.

Официальным документом, фиксирующим границы района, является план (схема) района.

Положения пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющего, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, законодательным органом субъекта Российской Федерации при принятии оспариваемого нормативного правового акта учтены не были.

Таким образом, по делу установлено, что муниципальное образование "город Волгоград" существовало до принятия оспариваемого Закона в границах, включающих поселки "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский", жители которых принимали участие в решении вопросов местного значения города Волгограда.

Следовательно, исключение оспариваемым Законом поселков "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский из состава муниципального образования город Волгоград и их последующее включение в Городищенский муниципальный район должно рассматриваться не иначе как изменение границ обоих муниципальных образований - города Волгограда и Городищенского района.

Поскольку в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые им по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 84 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, в период со дня вступления в силу настоящей главы до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85 настоящего Федерального закона. Изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13 настоящего Федерального закона.

Пунктом 3 статьи 12 данного Федерального закона установлено, что изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Заявителями были представлены суду письменные доказательства, свидетельствующие о том, что мнение жителей поселков, в своем большинстве желающих, чтобы поселки, в которых они проживают были оставлены в границах города Волгограда, законодательным органом при принятии оспариваемого Закона не выяснялось.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемым Законом была изменена граница муниципального образования город Волгоград, и, таким образом, требовалось согласие населения поселков "Водный", "Гули Королевой", "Горный" и "Майский" на их лишение этим Законом права на участие в городском самоуправлении.

Принимая во внимание изложенное и, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление П.Н.М., М.Р.С., К.Н.И., Д.В.И., Н.А.В., А.В.П., К.Л.Д., Б.Т.И., Ж.С.В., Х.Ф.А. о признании частично противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Волгоградской области N 1058-ОД от 14 мая 2005 года "Об установлении границ и наделении статусом Городищенского района и муниципальных образований в его составе" удовлетворить.

Признать Закон Волгоградской области N 1058-ОД от 14 мая 2005 года "Об установлении границ и наделении статусом Городищенского района и муниципальных образований в его составе" в части исключения из состава территории городского округа город-герой Волгоград поселка "Водный", поселка "Гули Королевой", поселка "Горный" и поселка "Майский" недействующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении опубликовать в газете "Волгоградская правда" после вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.