Решение Волгоградского областного суда от 31 января 2006 г. N 3-4/2006 О признании недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу отдельных частей Положения о государственном строительном надзоре Волгоградской области, поскольку оспариваемым НПА орган государственного строительного надзора фактически наделен полномочиями по осуществлению проверки проектов правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, проверки документации по планировке территорий и т.п., однако названные полномочия относятся и к ведению органов местного самоуправления (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 31 января 2006 г. N 3-4/2006
(извлечение)

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2006 г. N 16-Г06-8 настоящее решение оставлено без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения

Администрация города Волгограда обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области", ссылаясь на то, что созданный оспариваемым Постановлением орган Госстройнадзора не является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации Волгоградской области, в связи с чем не может осуществлять строительный надзор.

Кроме того, по мнению заявителя, пункты 2.1.3, 3.1.5, 3.1.6 Положения о государственном строительном надзоре Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области, противоречат статье 54 Градостроительного Кодекса РФ, поскольку в них предмет строительного надзора на территории Волгоградской области определен шире, чем это имеет место в названном Кодексе.

В судебном заседании представитель Администрации г. Волгограда З.Л.А. требования поддержала в полном объеме и просила Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области" признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим полностью.

Требования заявителя поддержали в судебном заседании представители заинтересованного лица - Комитета по градостроительству и архитектуре администрации г. Волгограда Д.М.Е. и В.А.С.

Представитель Администрации Волгоградской области К.Г.В. требования Администрации г. Волгограда не признал, пояснив, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области" было принято им в пределах своих полномочий и в соответствии с требованиями Градостроительного Кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ. Принятием указанного постановления полномочия и иные права органа местного самоуправления не нарушены.

Аналогичная правовая позиция была высказана в судебном заседании представителями Главного управления архитектуры и градостроительства администрации Волгоградской области К.А.Ю., А.А.Ю. и Н.М.К., которые просили суд отказать в удовлетворении заявления Администрации г. Волгограда.

Выслушав объяснения заявителя, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Б.И.Б., полагавшей в удовлетворении заявления Администрации города Волгограда отказать, Волгоградский областной суд находит требования Администрации г. Волгограда обоснованными и подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (часть 2 статьи 251 ГПК РФ).

Согласно части 3 статьи 3 Градостроительного Кодекса РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения и далее по тексту допущены опечатки, вместо "настоящему", "настоящего", "настоящей" следует читать "названному", "названного", "названной"

При рассмотрении дела судом установлено, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области" 10 августа 2005 года было опубликовано в газете "Волгоградская правда" N 146 и с этого момента введено в действие. В дальнейшем, Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 14 ноября 2005 года N 1152 в оспариваемое постановление были внесены изменения.

Как следует из официального текста Постановления, оно принято в соответствии со статьей 54 Градостроительного Кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ. Статьей 1 Постановления было утверждено Положение о государственном строительном надзоре Волгоградской области.

Согласно п. 1.2 Положения о государственном строительном надзоре Волгоградской области органом, уполномоченным осуществлять государственный строительный надзор Волгоградской области, является Управление государственного строительного надзора Волгоградской области Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области (Госстройнадзор).

Пункт 1.1 Положения в точном соответствии с требованиями статьи 54 Градостроительного Кодекса РФ установил, что "государственный строительный надзор Волгоградской области - единая на всей территории области система надзора за осуществлением градостроительной деятельности, соблюдением юридическими, должностными лицами и гражданами требований законов Российской Федерации и Волгоградской области, технических регламентов, обязательных требований государственных стандартов, строительных норм и правил, территориальных строительных норм, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Волгоградской области, регулирующих градостроительную деятельность по вопросам обеспечения прочности, устойчивости, эксплуатационной надежности зданий и сооружений, а равно утвержденной градостроительной документации и рабочих проектов при застройке городов и поселений, строительстве, реконструкции, расширении (далее именуется - строительство) зданий и сооружений, при производстве и применении строительных материалов, изделий и конструкций в целях обеспечения прав граждан на безопасную среду жизнедеятельности, предотвращения аварий строящихся и эксплуатируемых зданий и сооружений, сокращения необоснованных затрат на устранение нарушений и дефектов, допущенных при строительстве".

Вместе с тем, пункт 2.1.3 Положения в той части, в которой он отнес к основным задачам Госстройнадзора "обеспечение соблюдения норм градостроительного законодательства при размещении, проектировании и вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства", пункт 3.1.5, в части, допускающей право Госстройнадзора осуществлять "...проверки соответствия размещения и проектирования объектов капитального строительства, а также проведения инженерных изысканий требованиям государственных стандартов, технических регламентов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденной градостроительной документации", и пункт 3.1.6, согласно которому Госстройнадзор "осуществляет проверки соблюдения порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий (градостроительных планов земельных участков), разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию", приняты с нарушением требований ст. 54 Градостроительного Кодекса РФ.

Согласно части 2 статьи 54 Градостроительного Кодекса РФ к предмету государственного строительного надзора отнесена проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Градостроительным кодексом (ст. 1) установлено, что строительство - это создание зданий, строений, сооружений, в том числе на месте сносимых объектов (п. 13 ст. 1); реконструкция - изменение параметров объектов и их частей (количества помещений, высоты, этажности, площади, производственной мощности и пр.) (п. 14 ст. 1).

Проверка в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства соответствия выполняемых работ проектной документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка может быть осуществлена только при строительном контроле лицом, осуществляющим строительство, а кроме того, на основании договора также застройщиком или заказчиком (части 1, 2 статьи 53 Градостроительного Кодекса РФ).

Таким образом, в соответствии с требованиями Градостроительного Кодекса РФ к полномочиям органов государственного строительного надзора деятельность, связанная с осуществлением проверки на предмет соблюдения норм градостроительного законодательства при размещении, проектировании, вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства, соблюдения порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий (градостроительных планов земельных участков), разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию не отнесена.

Доводы представителя Администрации Волгоградской области в той части, что такими полномочиями орган Госстройнадзора Волгоградской области наделен с учетом положений ст.ст. 9.4, 9.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации являются несостоятельными, по следующим основаниям.

Частью 2 статьи 3 Градостроительного Кодекса РФ предусмотрено что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Действительно, в соответствии с частью 1 статьи 23.56 КоАП РФ органы государственного архитектурно-строительного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5 настоящего Кодекса.

Должностные лица органов государственного архитектурно-строительного надзора Госстроя России, указанные в п. 1-2 ч. 2 выше указанной статьи, уполномочены на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 9.4 (нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий), ч. 2 ст. 9.4 (те же действия, повлекшие потерю несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижение прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий), ч. 1 ст. 9.5 (строительство без разрешения зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства), ч. 2 ст. 9.5 (нарушение правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию), ч. 3 ст. 9.5 (нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство) КоАП.

Однако компетенция названных должностных лиц в части проведения контроля за строительством, реконструкцией, ремонтом объектов недвижимости в целях получения информации о выполнении субъектами градостроительной деятельности требований градостроительной и проектной документации, государственных градостроительных нормативов и правил, разрешений на строительство в рамках означенной выше статьи КоАП РФ была определена и тесно связана с положениями статьи 65 Градостроительного Кодекса РФ в редакции Федеральных законов от 30.12.2001 N 196-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ утратившей силу с принятием нового Градостроительного Кодекса РФ.

Положениями не действующей в настоящее время части 4 статьи 65 Градостроительного Кодекса РФ федеральный орган архитектуры и градостроительства, территориальные органы архитектуры и градостроительства, местные органы архитектуры и градостроительства были наделены полномочиями по производству государственного контроля за соблюдением требований градостроительной документации о градостроительном планировании развития городских и сельских поселений и об их застройке, а также государственных градостроительных нормативов и правил при использовании и охране земель в городских и сельских поселениях. Часть 5 указанной статьи Кодекса также предусматривала, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответствующие органы архитектуры и градостроительства могли наделяться дополнительными полномочиями на проведение контроля за осуществлением градостроительной деятельности.

С 10 января 2005 года - момента вступления в силу Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ выше указанные органы и их должностные лица лишены таких полномочий.

В связи с этим, не могут быть приняты во внимание доводы представителя заинтересованного лица - Администрации Волгоградской области о том, что ввиду переименования Волгоградской областной Инспекции госархстройнадзора в Управление государственного строительного надзора Волгоградской области с учетом положений статьи 22.3 КоАП РФ к полномочиям Госстройнадзора Волгоградской области перешла вся совокупность полномочий Инспекции.

Ссылку представителя заинтересованного лица на статью 6 Федерального закона РФ от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", предоставляющую, по его мнению, органу Государственного строительного надзора Волгоградской области право проверять соответствие проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства и нормативным техническим документам, суд находит несостоятельной, исходя из ниже следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 6 названного Федерального закона РФ до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации, а также результатов инженерных изысканий, работ, выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, и объектов капитального строительства, построенных, реконструированных, отремонтированных, требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Вместе с тем, указание в Законе на необходимость указанной проверки не свидетельствует о том, что полномочиями по осуществлению такой проверки наделены органы государственного строительного надзора. Указанное подтверждается положениями Градостроительного кодекса РФ.

Так, право осуществления проверки проекта правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации предоставлено органу местного самоуправления, а не органу государственного строительного надзора (часть 9 статьи 31 Градостроительного Кодекса РФ).

В соответствии с частью 12 статьи 45 Градостроительного Кодекса РФ уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления в течение тридцати дней осуществляют проверку подготовленной на основании их решения документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, регулирующей отношения по планировке территорий с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Частью 4 статьи 46 Земельного Кодекса РФ предусмотрено право органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа на осуществление проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 настоящего Кодекса.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду часть 4 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ

Полномочия по проведению проверки соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям предоставлены уполномоченным на выдачу разрешений на строительство федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления (п. 2 ч. 11 ст. 51 Градостроительного Кодекса РФ).

Статьей 53 Кодекса предусмотрено, что строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Однако, к числу лиц, уполномоченных на проведение строительного контроля, отнесены лицо, осуществляющее строительство, застройщик и заказчик.

Таким образом, Градостроительным Кодексом РФ органы государственного строительного надзора не отнесены к числу субъектов, наделенных правом проведения проверок соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации, а также результатов инженерных изысканий, работ, выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, и объектов капитального строительства, построенных, реконструированных, отремонтированных, требованиям законодательства, нормативным техническим документам.

С учетом изложенного, требования заявителя о признании недействующим и не подлежащим применению Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области" подлежат удовлетворению частично. Надлежит признать как противоречащий ст. 54 Градостроительного Кодекса РФ пункта 2.1.3 в части слов "размещении", "проектировании", "и вводе в эксплуатацию", пункт 3.1.5 в части слов "размещения", "проектирования", "а также проведения инженерных изысканий", пункт 3.1.6 Положения о государственном строительном надзоре Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области".

Доводы заявителя о признании недействующим и не подлежащим применению в целом Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области" являются несостоятельными.

Ссылки представителя Администрации г. Волгограда на то, что орган Государственного строительного надзора Волгоградской области не является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем, не может осуществлять строительный надзор, противоречат фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с Законом Волгоградской области от 24 апреля 2001 года N 533-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области входит, в том числе, и Главное управление архитектуры и градостроительства (статья 3 Закона). Компетенция главы администрации Волгоградской области по утверждению структуры и штатного расписания территориальных и отраслевых подразделений администрации области, положений о них и формировании штатов администрации области определена статьей 39 Устава (Основного закона) Волгоградской области.

Постановлением главы администрации Волгоградской области от 25 июля 2005 года N 734 утверждена структура Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области, согласно которой структурным подразделением Главного управления является Управление государственного строительного надзора.

Право осуществления государственного строительного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, предусмотрено частью 4 статьи 54 Градостроительного Кодекса РФ.

Таким образом, решение о создании органа государственного строительного надзора на территории Волгоградской области принято уполномоченным на то органом и в пределах его компетенции.

Доводы представителя Администрации Волгоградской области в той части, что оспариваемым постановлением права и интересы заявителя не нарушены, в связи с чем у него отсутствует право на предъявление названного заявления в суд, несостоятельны и противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Оспариваемым нормативным правовым актом орган Государственного строительного надзора фактически наделен полномочиями по осуществлению проверки проектов правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, проверки документации по планировке территорий, соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка.

Вместе с тем, названные полномочия положениями ст.ст. 31, 45, 46, 51 Градостроительного Кодекса РФ отнесены, в том числе, и к ведению органов местного самоуправления.

Руководствуясь ст. ст. 194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Администрации города Волгограда о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области" удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.1.3 в части слов "размещении", "проектировании", "и вводе в эксплуатацию", пункт 3.1.5 в части слов "размещения", "проектирования", "а также проведения инженерных изысканий", пункт 3.1.6 Положения о государственном строительном надзоре Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2005 года N 763 "О государственном строительном надзоре Волгоградской области".

В удовлетворении остальной части заявленных требований Администрации города Волгограда - отказать.

Сообщение о принятом решении опубликовать в газете "Волгоградская правда" по вступлении решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.