Решение Волгоградского областного суда от 20 декабря 2006 г. N 3-161/2006 О признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений областного Закона в части определения понятия иной официальной информации для целей официального опубликования, поскольку понятие официальной публикации определяется исключительно федеральным законодателем; а также в части оказания финансовой поддержки печатным СМИ, поскольку органы государственной власти субъекта РФ вправе финансировать печатное СМИ, учрежденное ими исключительно для целей официального опубликования своих нормативных правовых актов (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 20 декабря 2006 г. N 3-161/2006
(извлечение)

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 16-Г07-6 настоящее решение оставлено без изменения

Первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Волгоградской области N 1216-ОД от 21 апреля 2006 года "О финансовом обеспечении официальных публикаций в Волгоградской области".

В судебном заседании прокурор областной прокуратуры З.И.М. заявленные требования поддержала и указала, что оспариваемым законом урегулированы отношения между органами государственной власти Волгоградской области и редакциями печатных средств массовой информации, определенных в соответствии с законодательством Волгоградской области.

Между тем, поскольку в соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъект Российской Федерации не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование в названной области.

В силу ст. 35 названного Закона РФ редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны опубликовать по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции или вменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации.

Пунктом 38 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета, относится решение вопроса учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации.

Органы государственной власти Волгоградской области указанное право реализовали, установив, что официальным опубликованием законов Волгоградской области признается их опубликование в газете "Волгоградская правда" (ст. 32 Закона Волгоградской области от 01.10.2002 г. N 736-ОД "О законах и иных областных правовых актах").

С учетом указанного, опубликование правовых актов, иной официальной информации должно осуществляться только на основании устава либо учредительного договора, заключенного с редакцией печатного средства массовой информации.

Кроме того, статья 2 оспариваемого Закона области дает определение понятия "официальной публикации", которое, по мнению прокурора, может быть установлено только федеральным законодателем.

Так, статьей 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" предусмотрено, что государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным Законом "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".

Статьей 1 названного Федерального Закона предусмотрено распространение в государственных средствах массовой информации материалов и сообщений о деятельности органов государственной власти.

Таким образом, при определении понятия "официальная публикация", региональный законодатель вторгается в компетенцию федерального законодательства, так как регулирование правоотношений в сфере средств массовой информации относится исключительно к компетенции федерального законодателя.

Кроме того, статьей 4 оспариваемого Закона области в качестве получателей финансового обеспечения официальных публикаций органов государственной власти Волгоградской области указаны редакции печатных средств массовой информации, определенные в соответствии с законодательством Волгоградской области.

Из норм Законов Волгоградской области от 01.10.2002 г. N 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" и от 28.01.2003 г. N 728-ОД "О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области" следует, что официальная и иная нормативная информация публикуется не только в учрежденных органами государственной власти средствах массовой информации, а и в иных средствах массовой информации на основании заключенных договоров на опубликование нормативной и иной официальной информации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, номер названного Закона Волгоградской области от 28 января 2003 г. следует читать как N 782-ОД

Данное обстоятельство, по мнению прокурора, позволяет считать редакции средств массовой информации, с которыми заключены договора на опубликование нормативной и иной информации, получателями финансового обеспечения официальных публикаций. Не смотря на то, что указанная норма является отсылочной к иным нормативным правовым актам Волгоградской области, из ее содержания нельзя сделать однозначный вывод о том, кто может быть получателем финансовых средств.

Таким образом, в силу того, что статья 4 оспариваемого Закона не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, она также должна быть признана противоречащей федеральному законодательству.

Представители Волгоградской областной Думы Б.С.А. и К.Е.Д. заявленные прокурором требования не признали, просили суд отказать в их удовлетворении. В судебном заседании пояснили, что оспариваемый Закон Волгоградской области регулирует направление денежных средств и относится к области бюджетного законодательства. В силу указанного, бюджетных полномочий органов федеральной власти не нарушает. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе регулировать отношения, связанные с публикацией официальной информации.

Представитель главы Администрации Волгоградской области М.А.В. также просил отказать прокурору в удовлетворении заявленных требований, указав, что оспариваемый Закон регламентирует не деятельность СМИ, а отношения в сфере бюджетного законодательства. Закон принят в пределах компетенции органов власти субъекта Российской Федерации, федеральному законодательству не противоречит.

Выслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц и изучив материалы дела, суд находит, что заявление первого заместителя прокурора Волгоградской области подлежит удовлетворению в части по следующим основаниям.

В соответствии с п. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает данный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В силу части 3 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. По указанным основаниям суд считает возможным признать недействующим и не подлежащим применению в части оспариваемый Закон Волгоградской области, в том числе, по основаниям, не указанным первым заместителем прокурора Волгоградской области.

При рассмотрении дела судом установлено, что 6 апреля 2006 года Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области N 1216-ОД "О финансовом обеспечении официальных публикаций в Волгоградской области". Названный нормативный правовой акт 21 апреля 2006 года подписан главой Администрации Волгоградской области, 03.05.2006 года опубликован в газете "Волгоградская правда", N 77 и вступил в силу через 10 дней.

Настоящий Закон, как следует из статьи 1, регулирует порядок финансового обеспечения официальных публикаций органов государственной власти в Волгоградской области.

Согласно статье 2 оспариваемого Закона области официальной публикацией является опубликование в печатных средствах массовой информации правовых актов органов государственной власти Волгоградской области и иной официальной информации (часть 1).

К иной официальной информации относятся заявления и обращения органов государственной власти Волгоградской области, тексты выступлений руководителей органов государственной власти Волгоградской области, а также материалы о деятельности органов государственной власти, подготовленные их пресс-службами (часть 2).

Официальными публикациями не являются оригинальные материалы редакций средств массовой информации о деятельности органов государственной власти Волгоградской области, их должностных лиц и структурных подразделений, депутатов Волгоградской областной Думы, а также перепечатки федеральных и областных правовых актов, осуществляемые редакциями средств массовой информации по собственной инициативе (часть 3).

Проанализировав названную норму регионального Закона, Волгоградский областной суд приходит к выводу о том, что часть 2 статьи 2 Закона противоречит федеральному законодательству и должна быть признана недействующей и не подлежащей применению. Части 1 и 3 статьи 2 Закона области по своему содержанию федеральному законодательству не противоречат, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований первому заместителю прокурора области надлежит отказать.

Часть 2 статьи 2 Закона области дает исчерпывающий перечень сведений о деятельности органов государственной власти Волгоградской области, подлежащих опубликованию, которые могут быть отнесены к иной официальной информации.

Вместе с тем, в силу ст. 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".

Нормами ст. 9 Федерального закона N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" на государственные региональные средства массовой информации возложена обязанность публиковать сообщения депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Федеральное законодательство не предусматривает полномочий субъекта Российской Федерации регулировать правоотношения в сфере средств массовой информации, в том числе изменять обязанности государственных региональных средств массовой информации по опубликованию представленных депутатом материалов, отнесенных, с учетом положений Федерального закона N 7-ФЗ к числу иной официальной информации.

Из содержания указанной нормы Федерального закона следует, что депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации.

Не указав в статье 2 в качестве иной официальной информации подлежащей обязательному опубликованию сообщения и материалы избранного по территориальному избирательному округу депутата Совета Федерации либо депутата Государственной Думы, либо депутата Государственной Думы, которому данный регион определен для работы его депутатским объединением в Государственной Думе, Волгоградская областная Дума вторглась в компетенцию федерального законодателя и значительно уменьшила обязанности государственных региональных средств массовой информации по сравнению с таковыми, определенными в Федеральном законе.

Таким образом, оспариваемое положение ч. 2 ст. 2 Закона Волгоградской области противоречит федеральному законодательству.

Поскольку в Федеральном законе N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" не установлено других обязанностей государственных региональных средств массовой информации по опубликованию иной официальной информации, доводы прокурора о признании частей 1 и 3 статьи 2 Закона области удовлетворению не подлежат. В силу п. "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная информация. Таким образом, определение официальной информации субъекта Российской Федерации, подлежащей опубликованию, с учетом требований федерального законодательства (ст. 9 Федерального закона РФ N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности ..."), находится в ведении субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 оспариваемого первым заместителем прокурора области Закона получателями финансового обеспечения официальных публикаций органов государственной власти Волгоградской области являются редакции печатных средств массовой информации, определенные в соответствии с законодательством Волгоградской области.

Частью 2 пункта 38 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено, в том числе, решение вопросов учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду пункт 38 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ

Из части 1 статьи 38 названного Федерального закона следует, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду часть 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ

Системное токование указанных норм позволяет сделать вывод о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе учреждать печатное СМИ исключительно для целей официального опубликования своих нормативных правовых актов и финансировать его, оказывая экономическую поддержку.

Между тем из статьи 4 оспариваемого Закона следует, что получателями финансового обеспечения официальных публикаций могут быть любые печатные средства массовой информации, выпускаемые и распространяемые как на территории Волгоградской области, так и на территории отдельных муниципальных образований Волгоградской области.

При этом, каких-либо указаний о том, что получателями финансового обеспечения из бюджета Волгоградской области могут быть только печатные средства, учрежденные органами власти субъекта РФ, оспариваемая норма не содержит. С учетом указанного обстоятельства, статья 4 оспариваемого Закона не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности и может быть истолкована таким образом, что в качестве получателей финансового обеспечения могут быть любые печатные СМИ, в том числе не учрежденные органами власти субъекта РФ.

Поскольку федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено учреждение печатного средства массовой информации для опубликования нормативных правовых актов, иной официальной информации и их финансирование, а из содержания названной нормы оспариваемого Закона усматривается, что финансирование средств массовой информации для целей официальных публикаций в Волгоградской области предусмотрено для всех средств массовой информации, независимо от учредителя, такое положение противоречит положениям федерального законодательства и принято за пределами полномочий субъекта Российской Федерации.

Несостоятельными ввиду следующих обстоятельств являются доводы заинтересованных лиц о том, что оспариваемая норма является отсылочной к другим нормативным правовым актам Волгоградской области, из которых следует однозначный вывод о том, что получателем финансового обеспечения в рамках оспариваемого Закона является единственное печатное средство, учрежденное Администрацией Волгоградской области - газета "Волгоградская правда".

Действительно, частью 1 статьи 32 Закона Волгоградской области от 01.10.2002 г. N 736-ОД "О законах и иных областных правовых актах" предусмотрено, что официальным опубликованием законов Волгоградской области признается их опубликование в газете "Волгоградская правда".

Между тем, из частей 1 и 2 статьи 6 другого, действующего в Волгоградской области Закона N 782-ОД "О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области", следует, что официальная информация предоставляется посредством ее обнародования в средствах массовой информации. Дополнительно могут быть предусмотрены иные способы опубликования официальной информации.

Органы государственной власти Волгоградской области публикуют официальную информацию в учрежденных ими средствах массовой информации, заключают договоры на опубликование нормативной и иной официальной информации с иными средствами массовой информации.

Таким образом, названная норма допускает опубликование нормативной и иной официальной информации не только газетой "Волгоградская правда", но и иными печатными средствами массовой информации, определяемыми по усмотрению органов государственной власти Волгоградской области.

Между тем, федеральное законодательство допускает возложение обязанности публиковать сообщения и материалы органов государственной власти только на государственные средства массовой информации, то есть на те средства массовой информации, учредителями которых выступают федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо только органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом изложенного, статья 4 оспариваемого Закона может быть применена и в отношении названных печатных СМИ, допуская, таким образом, вопреки требований федерального законодательства возможность финансирования из бюджета Волгоградской области печатные СМИ, учредителями которых органы государственной власти Волгоградской области не являются.

В удовлетворении остальной части заявленных требований первому заместителю прокурора Волгоградской области надлежит отказать ввиду их необоснованности. Какие-либо доводы, подтверждающие противоречие статей 1, 3, 5-7 оспариваемого Закона, прокурором суду приведены не были.

Дав анализ названным нормам Закона области, суд приходит к выводу о не противоречии их федеральному законодательству. Указанные статьи Закона области определяют порядок финансового обеспечения официальных публикаций органов государственной власти в Волгоградской области, фактически регулируют отношения в области бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации.

Право регионального законодателя на собственное правотворчество в указанной сфере подтверждается следующими нормами федерального законодательства.

В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 86 Бюджетного Кодекса РФ исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются функциональные виды расходов: обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление первого заместителя прокурора Волгоградской области о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Волгоградской области N 1216-ОД от 21 апреля 2006 года "О финансовом обеспечении официальных публикаций в Волгоградской области" удовлетворить в части.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу решения суда часть 2 статьи 2 и статью 4 Закона Волгоградской области N 1216-ОД от 21 апреля 2006 года "О финансовом обеспечении официальных публикаций в Волгоградской области".

В удостоверении остальной части требований первому заместителю прокурора Волгоградской области отказать.

По вступлении решения в законную силу сообщение о нем опубликовать в печатном издании газете "Волгоградская правда".

С Волгоградской областной Думы и Администрации Волгоградской области взыскать государственную пошлину по 2000 рублей с каждого.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.