Решение Волгоградского областного суда от 14 февраля 2007 г. N 3-32/2007 Об отказе в удовлетворении требований о признании недействующими Закона Волгоградской области от 8 февраля 2001 г. N 514-ОД "Об административных комиссиях" и Кодекса Волгоградской области об административной ответственности в части, поскольку право административных комиссий, образованных на основании закона субъекта РФ, по рассмотрению дел об административных правонарушениях закреплено федеральным законодательством, а субъект РФ вправе самостоятельно определить статус, порядок создания и деятельности административной комиссии, установить составы административных правонарушений, производство по которым вправе будут осуществлять комиссии (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 14 февраля 2007 г. N 3-32/2007
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Р.Г.Б. обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению Закона Волгоградской области от 08.02.2001 г. N 514-ОД "Об административных комиссиях", пункта 2 статьи 4 и статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17.07.2002 г. N 727-ОД, ссылаясь на то, что оспариваемые ею нормы выше указанных правовых актов, наделяющих органы местного самоуправления функциями административного преследования, приняты с нарушением положений Федеральных законов N 154-ФЗ от 28.08.1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", N 134-ФЗ от 08.08.2001 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определением Волгоградского областного суда от 14 февраля 2007 года производство по делу по заявлению Р.Г.Б. о признании части 2 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17.07.2002 г. N 727-ОД недействующей и не подлежащей применению прекращено в соответствии с требованиями ст. 248 ГПК РФ.

По указанным основаниям предметом судебного нормоконтроля являлись: 1) Закон Волгоградской области от 08.02.2001 г. N 514-ОД "Об административных комиссиях"; 2) пункт 2 статьи 4 и часть 1 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17.07.2002 г. N 727-ОД.

В судебное заседание заявитель не явилась, просила заявление рассмотреть в ее отсутствие (л.д. 4).

Представитель Волгоградской областной Думы М.В.П., действующий на основании доверенности, в судебном заседании заявление Р.Г.Б. не признал, полагая, что административные комиссии, создаваемые при муниципальных образованиях, вправе осуществлять административную юрисдикцию по административным правонарушениям, закрепленным в статьях Кодекса Волгоградской области об административной ответственности и нормы Закона Волгоградской области от 08.02.2001 года N 514-ОД "Об административных комиссиях", пункта 2 статьи 4, статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17.07.2002 г. N 727-ОД федеральному законодательству не противоречат. В обоснование, кроме того, указал, что передача органам местного самоуправления полномочий по созданию и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Волгоградской области об административной ответственности соответствует требованиям ст. 19 Федерального закона РФ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку одновременно с передачей названных полномочий органам местного самоуправления были переданы материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий.

Представитель Администрации Волгоградской области М.А.В., действующий на основании доверенности, в судебном заседании дал объяснения, аналогичные объяснениям представителя Волгоградской областной Думы, возражал против удовлетворения заявленных Р.Г.Б. требований.

Выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Д.Э.Р., полагавшей заявленные требования необоснованными, Волгоградский областной суд полагает необходимым в удовлетворении заявления Р.Г.Б. отказать, исходя из следующих обстоятельств.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

При рассмотрении дела судом установлено, что Кодекс Волгоградской области об административных правонарушениях от 17.07.2002 года N 727-ОД был принят Волгоградской областной Думой 02.07.2002 года, 17.07.2002 года подписан Главой администрации Волгоградской области, первоначальный текст документа был опубликован в издании "Волгоградская Правда" N 126 от 23.07.2002 года.

В дальнейшем в вышеназванный Кодекс вносились изменения: от 18.12.2002 N 770-ОД, от 18.04.2003 N 812-ОД, от 14.05.2003 N 824-ОД, от 02.06.2003 N 827-ОД, от 14.07.2003 N 850-ОД, от 15.07.2003 N 852-ОД, от 30.12.2003 N 903-ОД от 13.07.2004 N 935-ОД, от 30.11.2004 N 965-ОД, от 10.03.2005 N 1024-ОД, от 25.03.2005 N 1034-ОД, от 10.06.2005 N 1068-ОД, от 10.06.2005 N 1069-ОД, от 19.07.2005 N 1088-ОД, от 23.12.2005 N 1153-ОД, от 27.12.2005 N 1159-ОД, от 10.01.2006 N 1169-ОД, от 10.01.2006 N 1171-ОД, от 10.01.2006 N 1174-ОД, от 10.01.2006 N 1175-ОД, от 25.04.2006 N 1218-ОД, от 15.06.2006 N 1236-ОД, от 03.11.2006 N 1310-ОД, от 03.11.2006 N 1313-ОД.

Закон Волгоградской области "Об административных комиссиях" от 27.02.2001 г. N 514-ОД был принят Волгоградской областной Думой 08.02.2001 г., 27.02.2001 г. подписан Главой администрации Волгоградской области. Первоначальный текст документа опубликован в издании "Волгоградская правда", N 61, 04.04.2001. Текст редакции от 11.06.2003 опубликован в издании "Волгоградская правда", N 105, 18.06.2003.

В данный Закон вносились изменения: от 11.06.2003 N 834-ОД, от 15.07.2004 N 938-ОД, от 15.06.2006 N 1232-ОД.

В соответствии с преамбулой Закона Волгоградской области "Об административных комиссиях" от 27.02.2001 г. N 514-ОД настоящий Закон определяет порядок создания и деятельности административных комиссий при органах местного самоуправления.

Частью 1 статьи 1 названного Закона области предусмотрено, что Волгоградская область передает органам местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов Волгоградской области полномочия по созданию и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Волгоградской области об административной ответственности. Органам местного самоуправления, наделенным государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий, передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий.

Пунктом 2 статьи 4 Кодекса Волгоградской области об административных правонарушениях от 17.07.2002 года N 727-ОД административные комиссии муниципальных образований наделены правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Статья 6 Кодекса содержит исчерпывающий перечень административных правонарушений, дела по которым вправе рассматривать административные комиссии муниципальных образований. К таковым отнесены статьи 13-20, 20.2-20.4, 21-26, 28, 28.1-28.3 (по правонарушениям, связанным с нарушением использования муниципального нежилого фонда), 28.4, 28.6-33, 34.2-39.2, 54-54.3, 56, 56.1, 58.2, 66, 66.1-66.4, 66.9, 66.10 настоящего Кодекса.

Доводы заявления Р.Г.Б. о том, что субъекты Российской Федерации самостоятельно могут передавать органам местного самоуправления только те полномочия, которые относятся к исключительной компетенции субъектов РФ и не вправе наделять названные органы исключительной функцией государства в виде привлечения к административной ответственности, Волгоградский областной суд находит несостоятельными в силу следующих обстоятельств.

Согласно Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2). Из этих конституционных установлений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.

Частью 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Из изложенного следует, что субъект Российской Федерации вправе своим законом установить административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в частности за правонарушения, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законодательством.

В части 2 статьи 22.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: 1) мировыми судьями; 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

Таким образом, право административных комиссий, образованных на основании закона субъекта Российской Федерации, по рассмотрению дел об административных правонарушениях закреплено федеральным законодателем.

Более того, из положений ч. 1 ст. 1.3 и ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить статус, порядок создания и деятельности создаваемой в рамках закона субъекта РФ административной комиссии, установить составы административных правонарушений, административное производство по которым вправе будут осуществлять названные комиссии.

Толкование части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, устанавливающей систему органов административной юрисдикции по рассмотрению) дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, позволяет сделать однозначный вывод о том, что создание административных комиссий и принятие законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, который предусматривает в этих случаях одновременно передачу им необходимых материальных и финансовых средств.

Как усматривается из содержания оспариваемого Закона от 27.02.2001 г. N 514-ОД "Об административных комиссиях", административные комиссии по рассмотрению дел об административных правонарушениях являются постоянно действующими коллегиальными органами и образуются исполнительными органами местного самоуправления.

При этом, оспариваемый Закон одновременно содержит и положения о материальном и финансовом обеспечении органов местного самоуправления в связи с передачей им государственных полномочий по организации административных комиссий по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Поскольку ст.ст. 1.1, 1.6, п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ и ст.ст. 17, 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе наделяться государственными полномочиями в сфере административного законодательства с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, и такое требование федерального законодательства при принятии Закона Волгоградской области от 08.02.2001 г. N 514-ОД "Об административных комиссиях" было соблюдено субъектом Российской Федерации, суд находит требования заявителя не подлежащими удовлетворению.

В силу изложенных обстоятельств, требования заявителя о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 2 статьи 4 Кодекса Волгоградской области об административных правонарушениях от 17.07.2002 года N 727-ОД, наделившего административные комиссии муниципальных образований правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, также не подлежат удовлетворению.

Составы административных правонарушений, указанные в статье 6 названного Кодекса, определены с учетом компетенции субъекта Российской Федерации в области административного законодательства и в соответствии с ограничениями, предусмотренными частью 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наделение административных комиссий муниципальных образований правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законодательством, также соответствует требованиям федерального законодательства и, в частности, положениям пункта 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ.

Доводы заявления Р.Г.Б. о противоречии оспариваемых ею нормативных правовых актов Федеральному закону от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не могут быль приняты во внимание в связи с тем, что в настоящее время указанный Федеральный закон фактически утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно же положениям части 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившего в силу с 1 января 2006 года, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными правовыми актами не допускается.

Ссылки заявителя на часть 2 статьи 22.2 КоАП РФ, предусматривающую наделение полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях только должностных лиц от имени уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не свидетельствуют о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов требованиям федерального законодательства, и основаны на толковании статьи 22.2 КоАП РФ в отрыве от положений, закрепленных в части 2 статьи 22.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, часть 2 статьи 22.1 КоАП РФ правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, наделяет не только уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ), но и административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).

Кроме того, при рассмотрении заявленных требований судом установлено, что во исполнение этих положений Федерального закона N 131-ФЗ был принят Закон Волгоградской области от 04.08.2006 г. N 1274-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Волгоградской области государственными полномочиями по созданию, исполнению функций и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований". Согласно этому Закону органы местного самоуправления в Волгоградской области были наделены государственными полномочиями по созданию, исполнению функций и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Волгоградской области об административной ответственности.

Для реализации этого Закона на указанные цели в 2006 году муниципальным образованиям за счет средств областного бюджета было выделено 7383 тыс. руб., в 2007 году - 7989 тыс. руб.

Указанные обстоятельства подтверждены статьей 23 Закона Волгоградской области от 29 декабря 2005 года N 1161-ОД "Об областном бюджете на 2006 год" и статьей 22 Закона Волгоградской области от 20 декабря 2006 года N 1387-ОД "Об областном бюджете на 2007 год"

Таким образом, передача государственных полномочий по созданию, выполнению функций административных комиссий была передана на уровень муниципальных образований с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, что соответствует требованиям федерального законодательства.

Несостоятельными являются ссылки Р.Г.Б. на положения Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в силу того, что названным нормативным правовым актом федерального уровня не регулируются отношения в области административного законодательства.

Так, статьей 2 названного Закона определено, что под государственным контролем (надзором) следует понимать "проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами".

С учетом изложенного, мнение заявителя о том, что наделение органов местного самоуправления правом осуществлять административное преследование противоречит нормам Конституции РФ и федеральных законов, нарушает право лица на рассмотрение дела об административном правонарушении компетентным органом власти, не основано на положениях действущего федерального законодательства, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать в полном объеме.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Р.Г.Б. в удовлетворении заявления о признании Закона Волгоградской области от 08.02.2001 г. N 514-ОД "Об административных комиссиях", пункта 2 статьи 4 и части 1 статьи 6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17.07.2002 г. N 727-ОД недействующими и не подлежащими применению отказать.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.