Решение Волгоградского областного суда от 3 мая 2007 г. N 3-59/2007 О признании недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу отдельных положений постановления Главы Администрации Волгоградской области от 1 июля 2005 г. N 628 в части возложения на Управление науки, промышленности и ресурсов аппарата Главы Администрации Волгоградской области функций по оформлению лицензий на право пользования недрами, а также в части подписания данных лицензий Главой Администрации Волгоградской области (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 3 мая 2007 г. N 3-59/2007
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению со дня принятия:

пп. 3 ч. 3 Постановления главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628 (в ред. Постановления главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 г. N 1078), "О порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области" в части возложения на Управление науки, промышленности и ресурсов аппарата главы Администрации Волгоградской области функций по оформлению лицензий;

абзаца 12 раздела 4 Положения о порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области, утвержденного Постановлением главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628 (в ред. Постановления главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 г. N 1078), в части, наделяющей главу Администрации Волгоградской области правом подписания лицензии;

разделов 9 и 10 Положения о порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области, утвержденного Постановлением главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628 (в ред. Постановления главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 г. N 1078), предоставляющих главе Администрации Волгоградской области полномочия по досрочному прекращению, приостановлению или ограничению прав пользования недрами, назначения временного оператора.

В обоснование требований прокурором указано на то, что Постановление главы Администрации Волгоградской области и утвержденное им Положение противоречат федеральному законодательству: пп. 12 п. 2 ст. 6 Федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ст. 5 Закона Российской Федерации "О недрах", статьям 60 и 71 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

В судебном заседании прокурор Волгоградской областной прокуратуры М.И.И. заявленные требования поддержал, в порядке их уточнения пояснил, что пп. 3 ч. 3 Постановления главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628, наделивший Управление науки, промышленности и ресурсов аппарата Главы Администрации Волгоградской области полномочиями по оформлению лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области, абзац 12 раздела 4 Положения "О порядке пользования участками недр...", предоставляющий Главе Администрации Волгоградской области право подписывать указанную лицензию, разделы 9 и 10 названного Положения, уполномочившие Главу Администрации Волгоградской области правом принимать решения о приостановлении и прекращении пользования недрами и назначать в таком случае временного оператора, противоречат федеральному законодательству, поскольку в силу статей 60 и 71 действующего в настоящее время Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 года N 1550-1 районные и городские администрации осуществляют в соответствии с действующим законодательством управление и контроль в области использования недр и полезных ископаемых, расположенных на территориях соответствующих районов и городов.

Статья 5 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) предусматривает, что органы местного самоуправления предоставляют в соответствии с установленным порядком разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения. Кроме того, к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования отнесено осуществление контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Прокурор полагает, что термин "разрешение" на осуществление определенного вида деятельности и термин "лицензия" в данном случае являются тождественными.

С учетом изложенного, по мнению прокурора, Глава Администрации Волгоградской области при принятии оспариваемого нормативного правового акта должен был наделить органы местного самоуправления Волгоградской области функциями предоставления соискателям разрешений (лицензий) на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения. Однако в нарушение вышеуказанного федерального законодательства Постановление Главы Администрации Волгоградской области и утвержденное им Положение в оговоренной части фактически определили в качестве единственного органа на территории области, оформляющего соискателям лицензии на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений местного значения уполномоченный орган исполнительной власти Волгоградской области. В качестве единственного должностного лица, наделенного полномочиями по подписанию такого рода лицензий, принятию решений о приостановлении и прекращении пользования недрами, назначении временного оператора, указан Глава Администрации Волгоградской области.

Прокурор просил в судебном заседании оспариваемые им нормы признать недействующими и не подлежащими применению в части, ограничивающей права органов местного самоуправления на оформление и выдачу лицензий на разработку общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений местного значения.

Представитель заинтересованного лица Главы Администрации Волгоградской области Г.А.В. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Главы Администрации Волгоградской области и не противоречит действующему законодательству.

Выслушав объяснения прокурора Волгоградской областной прокуратуры М.И.И., представителя главы Администрации Волгоградской области Г.А.В., действующего на основании доверенности, исследовав материалы дела, Волгоградский областной суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме, исходя из следующих обстоятельств.

1 июля 2005 года Главой Администрации Волгоградской области принято Постановление N 628 "О порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области", которое было опубликовано в газете "Волгоградская правда" N 126, 13 июля 2005 года.

В настоящее время Постановление действует в редакции Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 N 1078.

В соответствии с подпунктом 3 части 3 этого Постановления полномочия по оформлению лицензий в установленном порядке возложены на уполномоченный орган исполнительной власти Волгоградской области (Управление науки, промышленности и ресурсов аппарата Главы Администрации Волгоградской области).

Указанным Постановлением было утверждено Положение о порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области.

Абзацем 12 Раздела 4 Положения предусмотрено, что лицензия подписывается Главой Администрации Волгоградской области и недропользователем и заверяется печатями Администрации Волгоградской области и недропользователя.

Разделом 9 Положения установлено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено постановлением Главы Администрации Волгоградской области по представлению управления науки, промышленности и ресурсов в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах".

Согласно разделу 10 названного Положения в интересах рационального использования и охраны недр и при нецелесообразности либо невозможности приостановления добычи общераспространенных полезных ископаемых Главе Администрации Волгоградской области предоставлено право предоставления краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр.

Анализ норм, содержащихся в названном Положении, свидетельствует о том, что лицензии на право пользования недрами предоставляются в том числе, и для целей "разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых", "строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения" (Раздел 4 Положения).

В соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1 ст. 253 ГПК РФ); установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 ст. 253 ГПК РФ).

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и природопользования в соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

Согласно ст. 1.1 Закона РФ от 21.02.92 "О недрах" разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Субъекты РФ принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

В соответствии с пунктом 9 статьи 4 Закона РФ "О недрах" установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 6 статьи 16 Закона Российской Федерации "О недрах" предусмотрено, что порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, согласно пункту 1 части 3 статьи 16 Закона Российской Федерации "О недрах" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают функционирование государственной системы лицензирования пользования недр лишь в тех случаях, когда распоряжение участками недр относится к компетенции субъектов Российской Федерации.

Статья 14 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения не отнесла вопросы осуществления регулирования отношений недропользования.

Однако, в силу ч. 2 ст. 15.1 названного Федерального закона РФ органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущены опечатки, вместо "настоящей", "настоящего" следует читать "названной", "названного"

В то же время, частью 3 ст. 1.1 Закона Российской Федерации "О недрах" предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Статьей 5 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования отнесены: ...предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 Закона (в том числе при нарушении юридическими лицами и гражданами порядка пользования недрами в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых); контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Таким образом, федеральное законодательство наделило органы местного самоуправления полномочиями по регулированию отношений недропользования, в том числе и правом предоставления разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, на строительство подземных сооружений местного значения, приостановления работ, связанных с пользованием недрами.

В соответствии с Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 года N 3314-1 под разведкой месторождений полезных ископаемых понимается их детальное изучение, лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии (пп. 6.2, 6.3). Таким образом, под правом на добычу полезного ископаемого следует понимать право на его разведку и разработку.

Определив в качестве органа, предоставляющего лицензию на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений местного значения исключительно орган исполнительной власти Волгоградской области, Глава Администрации Волгоградской области фактически в нарушение требований части 3 статьи 1.1, статьи 5 Закона Российской Федерации "О недрах" ограничил полномочия местного самоуправления Волгоградской области в сфере недропользования.

С учетом указанного, в настоящее время органы местного самоуправления лишились контрольных полномочий в виде предоставления разрешений (лицензий) на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения, и полномочий по приостановлению работ, связанных с использованием недр для разработки общераспространенных полезных ископаемых, поскольку в соответствии с оспариваемыми нормами единственным лицензирующим органом на перечисленные виды недропользования является уполномоченный орган исполнительной власти Волгоградской области, который вправе оформлять и подписывать лицензии, досрочно прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользования недрами.

Ссылки представителя Главы Администрации Волгоградской области на то, что согласно части 6 статьи 16 Закона Российской Федерации "О недрах" порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не свидетельствуют о законности оспариваемого Постановления в указанной прокурором части.

Так, при установлении такого порядка в Постановлении "О порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области" Глава Администрации Волгоградской области должен был учитывать вышеназванные полномочия органов местного самоуправления, определенные статьей 5 Закона РФ "О недрах", что в данном случае им учтено не было.

Согласно пункту 1 статьи 16 Закона Российской Федерации "О недрах" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать функционирование государственной системы лицензирования пользования недрами лишь в тех случаях, когда распоряжение участками недр относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Статьей 4 Закона Российской Федерации "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования не отнесено предоставление гражданам и юридическим лицам разрешений (лицензий) на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых и на строительство подземных сооружений местного значения;

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду пункт 1 части 3 статьи 16 названного Закона РФ

Статья 5 Закона Российской Федерации "О недрах" предоставление соискателям разрешений на разработку указанной категории полезных ископаемых и на строительство подземных сооружений местного значения отнесла к полномочиям органов местного самоуправления.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что согласно п. 7 статьи 10.1 Закона Российской Федерации "О недрах" основаниями возникновения права пользования участками недр является решение уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, являются обоснованными.

Вместе с тем названная норма Федерального закона РФ не наделяет орган государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по предоставлению разрешений (лицензий) на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых. В данном случае понятия "разрешение на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых" и "решение о предоставлении права пользования участками недр" не являются тождественными.

В частности, согласно статье 10.1 Закона Российской Федерации "О недрах" функциями по принятию решений о предоставлении права пользования участками недр на федеральном уровне наделены Правительство Российской Федерации, а также различные конкурсные и аукционные комиссии, которые не являются лицензирующими органами, поскольку согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном Агентстве по недропользованию" (в ред. Постановления Правительства РФ от 09.06.2006 N 361) федеральным лицензирующим органом в области недропользования является Федеральное агентство по недропользованию, которое, в том числе, наделено полномочиями по выдаче, оформлению и регистрации лицензий на пользование недрами.

Не могут служить основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований доводы представителя заинтересованного лица о том, что Разделом 3 Положения при рассмотрении заявки на предоставление пользования участком недр предусмотрено предварительное согласование с соответствующим органом местного самоуправления вопроса предоставления права пользования участком недр, поскольку "предварительное согласование" вопроса и "выдача разрешения (лицензии) на право пользования недрами" не являются тождественными понятиями, имеют различные правовые последствия.

На основании, изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление первого заместителя прокурора Волгоградской области удовлетворить полностью.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу

пп. 3 ч. 3 Постановления главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628 (в ред. Постановления главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 г. N 1078), "О порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области" в части возложения на Управление науки, промышленности и ресурсов аппарата главы Администрации Волгоградской области функций по оформлению лицензий,

абзац 12 раздела 4 Положения о порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области, утвержденного Постановлением главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628 (в ред. Постановления главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 г. N 1078) в части подписания лицензии главой Администрации Волгоградской области,

разделы 9 и 10 Положения о порядке пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, на территории Волгоградской области, утвержденного Постановлением главы Администрации Волгоградской области от 01.07.2005 г. N 628 (в ред. Постановления главы Администрации Волгоградской области от 30.08.2006 г. N 1078) в части, регулирующей отношения, связанные с разработкой общераспространенных полезных ископаемых и строительством подземных сооружений местного значения.

Сообщение о принятом решении опубликовать в средстве массовой информации, являющемся официальным публикатором нормативных правовых актов Волгоградской области, - газете "Волгоградская правда".

Взыскать с Администрации Волгоградской области государственную пошлину в доход государства в размере 2000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.