Решение Волгоградского областного суда от 21 августа 2012 г. N 3-78/2012 Об отказе в удовлетворении заявления о признании не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 г. N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" в части определения круга субъектов из числа лиц, имеющих звание "Ветеран труда", пользующихся правом на получение мер социальной поддержки, установленного названным Законом (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 21 августа 2012 г. N 3-78/2012
(извлечение)

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2012 г. N 16-АПГ12-13 настоящее решение оставлено без изменения

Рассмотрев в открытом судебном заседании 21 августа 2012 года гражданское дело по заявлению К.В.В. о признании не соответствующим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению в части Закона Волгоградской области от 03.03.2005 N 1016-ОД (ред. от 21.07.2011) "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области", установил:

К.В.В. обратился в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просил признать частично противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закон Волгоградской области N 1016-ОД от 3 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области".

В частности, заявителем указано на то, что абзацы 2 и 3 подпункта "а" пункта 2 части 1 статьи 1 оспариваемого Закона, установившие, что право на социальную поддержку имеют граждане Российской Федерации, проживающие на территории Волгоградской области (кроме граждан, находящихся на полном государственном обеспечении), из числа лиц, получивших удостоверение ветерана, образец которого утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. N 423 "Об удостоверениях, на основании которых реализуются меры социальной поддержки ветеранов военной службы и ветеранов труда", и получающие трудовую пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" получающих пенсию по иным основаниям либо пожизненное содержание за работу или службу при присвоении им звания "Ветеран труда" после 10 августа 2001 года - по достижении ими возраста 60 лет для мужчин, противоречат статьям 22 и 28 Федерального Закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", согласно которым единственным условием для получения мер социальной поддержки лиц, относящихся к категории ветеранов труда, является предъявление удостоверения "Ветерана труда" установленного образца.

Кроме того, по мнению заявителя, законодатель субъекта Российской Федерации при утверждении порядка осуществления и перечня мер социальной поддержки гражданам, имеющим удостоверение "Ветерана труда", не вправе устанавливать какие-либо дополнительные условия, в том числе достижение 60-летнего возраста для мужчин.

Заявитель К.В.В. и его представитель В.Д.В. в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены, представили суду письменные заявления с просьбой о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель Волгоградской областной Думы С.О.К., действующая на основании доверенности, просила суд в удовлетворении заявленных требований отказать, пояснив, что в силу ст. 22 Федерального закона N 5-ФЗ от 12.01.1995 г. меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Названные меры являются согласно п. 2 ст. 10 указанного закона расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. В силу положений ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 02.08.2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки, в том числе ветеранов труда, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже размеров по состоянию на 31 декабря 2004 года, а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставляющейся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, дату Федерального закона N 122-ФЗ следует читать как 22 августа 2004 г.

Установленное в оспариваемом заявителем Законе области правовое регулирование в части определения круга субъектов из числа лиц, имеющих звание "Ветеран труда", пользующихся правом на получение мер социальной поддержки, в полной мере отвечает требованиям федерального законодательства о сохранении условий предоставления мер социальной поддержки соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года.

Представитель Правительства Волгоградской области Г.С.В., действующий на основании доверенности, просил в удовлетворении заявленных требований отказать, приведя доводы аналогичные доводам представителя правительства Волгоградской области.

С учетом характера заявленных требований по делу, заключения прокурора и при отсутствии оснований для признания явки представителей заявителя и заинтересованных лиц обязательной по правилам части 4 статьи 246 ГПК РФ, суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие заявителя и его представителя.

Выслушав объяснения представителей Волгоградской областной Думы и Правительства Волгоградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Е.Л.Ф., полагавшей заявленные требования необоснованными, Волгоградский областной суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, предусмотренных законом (статьи 7 и 39); защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации (пункты "б", "ж" части 1 статьи 72).

По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Реализуя вышеуказанные полномочия, Волгоградская областная Дума 27.01.2005 года приняла, а глава Администрации Волгоградской области 03.03.2005 года подписал Закон Волгоградской области N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области".

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Волгоградская правда", N 42, 11.03.2005 года.

В настоящее время закон действует в редакции Закона Волгоградской области от 16.12.2011 N 2274-ОД.

Абзацами 2 и 3 пункта 2 части 1 статьи 1 оспариваемого Закона области установлено, что право на социальную поддержку в соответствии с настоящим Законом имеют граждане Российской Федерации, проживающие на территории Волгоградской области (кроме граждан, находящихся на полном государственном обеспечении), из числа лиц, получивших удостоверение ветерана, образец которого утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. N 423 "Об удостоверениях, на основании которых реализуются меры социальной поддержки ветеранов военной службы и ветеранов труда":

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения и далее по тексту допущены опечатки, вместо "настоящим", "настоящей", "настоящего" следует читать "названным", "названной", "названного"

получающих трудовую пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

получающих пенсию по иным основаниям либо пожизненное содержание за работу или службу при присвоении им звания "Ветеран труда" до 10 августа 2001 года - независимо от возраста, после 10 августа 2001 года - по достижении ими возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин (если законодательными актами Российской Федерации не установлено иное).

На федеральном уровне правоотношения, связанные с социальной поддержкой ветеранов труда, регулируются Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (с последующими изменениями).

Статьей 22 данного Федерального закона (действовавшей в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ до 1 января 2005 года) предусматривалось, что льготы лицам, имеющим звание "Ветеран труда", предоставлялись после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", независимо от прекращения ими трудовой деятельности. При этом пунктом 4 этой статьи было установлено, что ветеранам труда, получающим пенсии по иным основаниям, либо получающим пожизненное содержание за работу (службу), право на льготы в соответствии с настоящей статьей предоставляется при достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", если законодательными актами Российской Федерации не установлено иное.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 года N 122-ФЗ) в статью 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон от 12.01.1995 года N 5-ФЗ) внесены изменения, согласно которым меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу положений части 2 статьи 10 Федерального закона от 12.01.1995 года N 5-ФЗ меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Как следует из преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки ветеранов труда, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан.

Действующие в настоящей редакции вышеуказанные федеральные законы не содержат предписаний о конкретных мерах социальной поддержки ветеранов труда, принимаемых субъектами Российской Федерации. Также они не определяют круг лиц, имеющих звание "Ветеран труда", которым данные меры социальной поддержки должны предоставляться, и условий предоставления мер социальной поддержки.

Пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что социальная поддержка ветеранов труда относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно пункту 2 статьи 3 названного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из системного анализа приведенных выше норм федерального законодательства и оспариваемого заявителем Закона Волгоградской области следует, что Волгоградская область как один из субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать вопрос социальной поддержки ветеранов труда, в том числе определять круг лиц, которым надлежит предоставлять меры социальной поддержки, и определять условия их предоставления.

Таким образом, оспариваемое заявителем нормативное правовое регулирование путем принятия Закона Волгоградской области осуществлено субъектом Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему полномочиями в указанной сфере и требований действующего федерального законодательства не нарушает.

Кроме того, статьей 22 Федерального закона от 12.01.1995 года N 5-ФЗ в редакции от 8 августа 2001 года (действовавшей до 1 января 2005 года), также было предусмотрено, что лица, имеющие звание "Ветеран труда", получали право на льготы после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", а в случае получения такими лицами пенсии по иным основаниям, либо получения пожизненного содержания за работу (службу), право на льготы предоставлялось при достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

Региональный законодатель в абзацах 2 и 3 пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Волгоградской области фактически воспроизвел указанную выше норму.

Доводы заявителя о противоречии оспариваемых норм Закона области статье 22 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" являются несостоятельными в силу следующего. Согласно вышеуказанной статье Федерального закона N 5-ФЗ меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, должны определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, принятие представительным органом субъекта Российской Федерации - Волгоградской областной Думой Закона "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства.

Содержащееся в ст. 28 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" положение о том, что реализация мер социальной поддержки ветеранов осуществляется по предъявлении ими удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов Правительством СССР до 1 января 1992 года либо Правительством Российской Федерации, не свидетельствует о том, что для реализации названных мер законодатель субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать для этого определенные условия и требования в рамках действующего до 31 декабря 2004 года федерального законодательства.

Анализ ст. 28 Федерального закона N 5-ФЗ подтверждает лишь то обстоятельство, что иных требований к составу документов (за исключением удостоверения единого образца), необходимых для реализации права на получение мер социальной поддержки, и к периодичности их предоставления федеральное законодательство не содержит.

В оспариваемом заявителем Законе области дополнительных требований к составу документов и к периодичности их предоставления не установлено.

Кроме того, из представленных в суд письменных доказательств следует, что совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат, предусмотренных оспариваемым Законом области после 31 декабря 2004 года не уменьшен, а условия их предоставления не ухудшены.

Принимая во внимание, что оспариваемые заявителем нормы Закона Волгоградской области от 03.03.2005 N 1016-ОД (ред. от 21.07.2011) "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" федеральному законодательству не противоречат, в удовлетворении заявленных требований К.В.В. надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191-194, 251-253 ГПК РФ, суд решил:

в удовлетворении заявления К.В.В. о признании не соответствующим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению абзаца 2 и абзаца 3 подпункта "а" пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Волгоградской области от 03.03.2005 N 1016-ОД (ред. от 21.07.2011) "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" в части слов "получающих пенсию по иным основаниям либо пожизненное содержание за работу или службу при присвоении им звания "Ветеран труда" ... после 10 августа 2001 года - по достижении ими возраста 60 лет для мужчин" - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца через Волгоградский областной суд.