Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 22 января 2002 г. N 37 "О Программе реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области на период до 2005 года"

                                Паспорт

     Программы реформирования системы управления региональными  финансами

              Вологодской области на период до 2005 года

 

 Наименование           Программа реформирования  системы  управления

 Программы              региональными финансами  Вологодской  области

                        на период до 2005 года

 

 Дата принятия          9  ноября   2000   г.   (решение   коллегии

 решения о разработке   департамента финансов администрации  области,

 Программы              протокол N 9,  пункт 1)

 

 Заказчик Программы     правительство Вологодской области

 

 Разработчик            департамент финансов Вологодской области

 

 Основные исполнители   органы  государственной  власти     области и

 Программы              органы местного     самоуправления

 

 Основные цели и задачи достижение  стабилизации  бюджетной  системы

 Программы              Вологодской          области,    максимальной

                        мобилизации    финансовых        ресурсов для

                        обеспечения дальнейшего социального  развития

                        области, повышение  качества  предоставляемых

                        населению бюджетных услуг и повышение  уровня

                        жизни жителей Вологодской  области;  создание

                        благоприятных  условий   для   экономического

                        развития региона  и  привлечения  инвестиций;

                        получение  положительных  оценок   проводимой

                        органами   государственной   власти   области

                        бюджетной      политики            со стороны

                        налогоплательщиков и населения  области.

                        Для   достижения  поставленных  целей  должны

                        быть решены следующие  задачи:

                        формирование бюджетно-финансовой политики  на

                        основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов

                        социально-экономического развития, социальных

                        и финансовых норм и  нормативов  по  оказанию

                        бюджетных    услуг    и    сбалансированности

                        областных  целевых   программ   с   реальными

                        финансовыми      ресурсами;

                        обеспечение        реалистичности   бюджетов,

                        безусловное  выполнение  обязательств   перед

                        бюджетополучателями и кредиторами, сокращение

                        долговых   обязательств   и    нерациональных

                        бюджетных расходов; формирование объективного

                        и   прозрачного    механизма    распределения

                        финансовой помощи муниципальным образованиям;

                        совершенствование нормативной  правовой  базы

                        организации бюджетного процесса;

                        осуществление                      мониторинга

                        информационно-правовой базы  органов  местного

                        самоуправления  области;

                        внедрение    передовых    методов   управления

                        государственными и муниципальными   финансами,

                        в частности, поэтапный переход к казначейскому

                        исполнению  бюджетов,   разделение  текущих  и

                        капитальных        расходов,     использование

                        среднесрочного финансового  и  инвестиционного

                        планирования,   создание  системы   управления

                        государственным  областным  и    муниципальным

                        долгами  области, конкурентных   механизмов  и

                        муниципальных закупок;

                        государственная регистрация  прав  на  объекты

                        недвижимости и сделок с  ними  (в  том   числе

                        паспортизация),   вовлекаемые   в  гражданский

                        оборот;

                        ведение реестра государственной и муниципальной

                        собственности;

                        независимая    оценка    рыночной    стоимости

                        государственного и  муниципального  имущества,

                        вовлекаемого в гражданский оборот;

                        переход  к     ведению  учета  и  формированию

                        отчетности в  соответствии   с  международными

                        системами  учета  и    отчетности;

                        внедрение современных информационных технологий

                        для  управления финансовыми ресурсами региона и

                        формирования   единой  системы  информационного

                        обеспечения бюджетного процесса

 

 Сроки и этапы          2002-2005 годы

 реализации             I этап - 2002 год

 Программы              II этап - 2003-2005 годы

 

 Объемы и источники     Бюджет программы на 2002 год определен в сумме

 финансирования         685,5 млн. рублей, из которых 215,8 млн.рублей

                        составляют  средства   федерального   бюджета;

                        330,2 млн. рублей составляет  софинансирование

                        из  областного  бюджета;  139,5   млн.рублей -

                        софинансирование из местных бюджетов

 

 Ожидаемые конечные     реализация Программы  реформирования  позволит

 результаты             создание для органов  местного  самоуправления

 реализации Программы   долгосрочных стимулов  проведения  структурных

                        реформ,   поддержания   конкурентной    среды,

                        благоприятного  инвестиционного,   правового и

                        предпринимательского  климата,  содействования

                        росту  доходов  населения   и   экономическому

                        развитию соответствующих территорий;

                        создание благоприятных условий  для  повышения

                        самодостаточности    бюджетов,    наращивания,

                        эффективного     использования      налогового

                        потенциала,    совершенствования    управления

                        общественными   финансами,    реструктуризации

                        бюджетной   сферы,   создания    благоприятных

                        условий для экономического  развития  области,

                        повышения       ответственности        органов

                        исполнительной    власти     за     результаты

                        финансово-хозяйственной      и      социально-

                        экономической политики

 

 Системы организации    контроль за исполнением Программы  возлагается

 контроля за исполне-   на правительство Вологодской области.

 нием Программы

Введение

 

Программа реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области на период до 2005 года (далее - Программа) разработана на основе фактической исходной ситуации и приоритетов органов исполнительной государственной власти Вологодской области с учетом модели, заложенной в материалах Министерства финансов Российской Федерации в рамках проекта "Реформирование системы региональных финансов", и направлена на достижение целей, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, Концепции реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области, утвержденной постановлением Законодательного Собрания области от 27 декабря 2000 г. N 656, Концепции управления государственным имуществом Вологодской области, утвержденной постановлением Губернатора области от 6 августа 1999 г. N 510, ежегодно в основных направлениях бюджетной и налоговой политики Вологодской области, утверждаемых постановлениями Губернатора области.

Содержание проблемы и обоснование необходимости
ее решения программными методами

 

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

Областной бюджет и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования.

Основная часть расходов областного и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормативами.

Зависимость областного и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи требуется дальнейшее развитие и законодательное закрепление методологии бюджетного выравнивания.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, неразвитостью рынков капитала и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными

ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Областной и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Нынешняя организация местного самоуправления не позволяет провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межмуниципальных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.

Цели и задачи Программы

 

Целями Программы являются:

достижение стабилизации бюджетной системы Вологодской области, максимальной мобилизации финансовых ресурсов для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и повышение уровня жизни жителей Вологодской области;

создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций;

получение положительных оценок проводимой органами государственной власти области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области.

Программа предусматривает решение следующих задач:

формирование бюджетно-финансовой политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг и сбалансированности областных целевых программ с реальными финансовыми ресурсами;

обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;

формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

совершенствование нормативно-правовой базы организации бюджетного процесса;

осуществление мониторинга информационно-правовой базы органов местного самоуправления области;

внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, поэтапный переход к казначейскому исполнению бюджетов через управление областного казначейства, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, создание системы управления государственным (областным) и муниципальными долгами, конкурентных механизмов государственных и муниципальных закупок;

государственная регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними (в том числе паспортизация), вовлекаемые в гражданский оборот;

ведение реестра государственной и муниципальной собственности;

независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот;

переход к ведению учета и формированию отчетности в соответствии с международными системами учета и отчетности;

внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами региона и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

Основные направления реализации Программы

 

Основными программными мероприятиями являются:

повышение эффективности организации бюджетного процесса;

совершенствование межбюджетных отношений;

оптимизация управления налоговой базой;

совершенствование тарифной политики;

совершенствование долговой политики, методов управления государственным (областным) и муниципальным долгом;

разработка комплекса мер по повышению эффективности использования бюджетных средств;

совершенствование механизмов эффективности управления государственным и муниципальным имуществом;

обеспечение достоверности информации о региональных финансах;

совершенствование системы государственных закупок, порядка предоставления субсидий, субвенций, дотаций, льгот;

совершенствование организации управления.

Сроки и этапы реализации Программы

 

Реализация Программы планируется поэтапно в 2002-2005 годах. Программа будет реализовываться в 2 этапа: 2002 год и 2003-2005 годы - в соответствии с утвержденным правительством области на каждый этап планом мероприятий по реализации Программы.

На первом этапе в 2002 году проводятся организационно-подготовительные мероприятия, разрабатываются основные нормативные правовые акты, заполняющие пробелы правового регулирования финансовой системы; формируются и используются на практике основные методики, обеспечивающие оптимизацию бюджетного процесса, эффективное использование собственности и совершенствование финансовых технологий, включая систему управления расходами областного и местных бюджетов.

На втором этапе (2003-2005 годы) завершается переход областного и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе методических рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации. Будут разрабатываться и внедряться: система мониторинга областного и местных бюджетов, методика присвоения муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, совершенствования методов управления региональными финансами.

Реформа в 2002 году

 

Мероприятия реформирования в 2002 году проводятся в рамках реализации Концепции реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области, утвержденной постановлением Законодательного Собрания области от 27 декабря 2000 г. N 656 и Концепции управления государственным имуществом Вологодской области, утвержденной постановлением Губернатора области от 6 августа 1999 г. N 510.

В этот период обеспечиваются следующие направления реформирования.

Бюджет и бюджетный процесс

 

В первую очередь Программа реформирования направлена на совершенствование системы планирования, утверждения и исполнения бюджетов в Вологодской области. Реализация Программы направлена на повышение качества планирования доходов и расходов, поэтапное сокращение количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам, внедрение мониторинга эффективности принятых нормативных правовых актов, связанных с расходованием бюджетных средств, обеспечение контроля за соответствием параметров областного и местных бюджетов ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Путем укрепления методической и информационно-аналитической базы особенно в отношении налоговых прогнозов обеспечивается повышение качества бюджетного прогнозирования доходов.

Реализация данных мероприятий обеспечит оптимальный режим планирования деятельности отраслей социальной сферы области, создаст твердую финансовую основу для формирования региональных программ. В конечном итоге за счет этого повысится качество общественных услуг.

Важнейшим элементом реформы является внедрение казначейской системы исполнения областного бюджета через управление областного казначейства, а также поэтапного перевода бюджетов муниципальных образований на казначейскую систему исполнения, которая обеспечит прозрачность и эффективность использования бюджетных средств, укрепит финансовую дисциплину и предотвратит нарушение бюджетного законодательства. Оптимизация бюджетного процесса произойдет за счет завершения работы по консолидации внебюджетных средств, внедрения практики планирования и раздельного учета текущих и капитальных расходов.

Планируются работа по организации эффективного управленческого учета, а также разработка системы мониторинга состояния региональных финансов области с применением набора аналитических индикаторов, что позволит обеспечить повышение качества управления региональными финансами.

Система межбюджетных отношений

 

Реформирование межбюджетных отношений осуществляется путем пересмотра состава доходных и расходных полномочий между региональным и муниципальными уровнями в рамках федерального законодательства.

Нормативы отчислений от регулирующих налогов бюджетам муниципальных образований устанавливаются на принципах:

сбалансированности бюджета;

выравнивания бюджетной обеспеченности;

максимальной обеспеченности минимального бюджета собственными доходами;

заинтересованности органов местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала;

сокращения дотационности бюджетов;

обеспечения исполнения государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

По мере принятия нормативных документов по разграничению расходных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации планируются разработка и принятие закона области о разграничении всех расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Планируется использовать формулу распределения финансовой помощи, сочетающую элементы выравнивания среднедушевых доходов и направленную на повышение возможностей органов местного самоуправления финансировать закрепленные за ними расходные обязательства.

Выделение субвенций и субсидий из областного бюджета будет производиться исходя из законодательно закрепленных критериев их предоставления.

Будет продолжена консолидация расходов на реализацию федеральных мандатов в областном бюджете. Должен быть составлен реестр федеральных и областных мандатов, дана оценка расходов консолидированного бюджета области на их реализацию.

Налоговая политика

 

Налоговая политика Вологодской области будет определена на длительную перспективу и закреплена в концепции по развитию налоговой базы региона, разработанной в рамках реализации настоящей Программы. Основные положения концепции будут предусматривать:

создание условий для ведения предпринимательской деятельности и наращивания налоговой базы;

упорядочение системы налоговых льгот с постепенной заменой их предоставлением налоговых кредитов;

принятие мер по снижению уровня неплатежей в консолидированный бюджет области;

разработку и утверждение нормативным правовым актом методики определения потерь областного бюджета от предоставления налоговых льгот;

продолжение работы по применению процедур банкротства в отношении предприятий, имеющих значительную задолженность по платежам в бюджеты;

сохранение исключительно денежной формы расчетов с бюджетом.

Для совершенствования организации работы с налоговой базой и бюджетного планирования будет создан реестр налогоплательщиков.

Тарифная политика

 

В данном направлении планируется проведение работы по приближению уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги к уровню, предусмотренному федеральными стандартами, по выравниванию уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, а также сокращение практики перекрестного субсидирования.

После принятия федерального закона по вопросу ценообразования и организации контроля нормативные правовые акты должны будут приводиться в соответствие с ним.

С введением указанного закона, определяющего основы государственной политики в сфере контроля за ценами, планируется проведение единой политики тарифного регулирования, соблюдение баланса интересов субъектов регулирования и потребителей продукции, проведение ценовой политики с учетом приоритетного развития отдельных отраслей, эффективное использование ценовой политики для решения социально-экономических проблем и влияния на инфляционные процессы.

Управление долгами

 

Приоритетным признается совершенствование организации учета и анализа долговых обязательств, порядка использования заемных средств и правового регулирования деятельности по привлечению новых заимствований. Осуществляется усиленный контроль за ходом погашения государственных и муниципальных долговых обязательств.

Планируется проведение анализа долговой нагрузки на областной бюджет с применением метода дисконтирования на основе ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

Будет проводиться регулярная оценка независимыми экспертами кредитоспособности Вологодской области, отдельных долговых обязательств с присвоением кредитного рейтинга и его публикацией.

Управление собственностью

 

Планируется дальнейшая реализация Концепции управления государственным имуществом, направленная, в первую очередь, на оптимизацию структуры государственной собственности.

В отношении государственных предприятий Концепцией предусматривается необходимость проведения оценки содержания деятельности всех государственных предприятий и сохранение в этой форме лишь тех предприятий, деятельность которых направлена на решение социальных задач. Остальные предприятия должны быть приватизированы, реорганизованы, ликвидированы.

В отношении государственных предприятий, которые останутся в форме государственных унитарных предприятий, предусматриваются ужесточение контроля за деятельностью руководителей и усиление их ответственности, для чего должны будут вноситься соответствующие изменения в уставы предприятий, контракты с руководителями предприятий и проводиться аттестация. Разработана новая форма отчета руководителей, в обязанности которым вменяется подготовка ежегодных бизнес-планов предприятий, согласование с отраслевыми органами исполнительной власти основных финансово-экономических показателей деятельности предприятия и усиление ответственности за их выполнение, предусматривается периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности госпредприятий.

В отношении участия области в хозяйственных обществах в каждом конкретном случае должна определяться цель такового участия, обеспечиваться контроль за деятельностью представителей государства в органах управления хозяйственных обществ и своевременным представлением отчетности.

В части управления недвижимостью предусматривается выявление излишних, неиспользуемых объектов и вовлечение их в гражданский оборот, в том числе по объектам, не завершенным строительством.

Предусматривается дифференцированный подход к приватизации объектов. Высоколиквидные объекты приватизируются с ориентацией на значительные поступления в бюджет; низколиквидные продаются по минимальной цене при условии принятия новым собственником инвестиционных и социальных обязательств.

В соответствии с утвержденной на федеральном уровне программой приватизации государственных и муниципальных предприятий формируется, публикуется областная программа приватизации и ее результаты, создается мониторинг исполнения областной программы приватизации.

Указанная Концепция предусматривает обязательную рыночную оценку основных средств и регистрацию прав на недвижимое имущество, вовлекаемое в гражданский оборот, ведение реестра (учета) государственной собственности, передачу государственного имущества в доверительное управление, комплекс мер по обеспечению сохранности госимущества, в том числе страхование.

Планируется утвердить пакет документов для передачи государственного и муниципального имущества (включая государственные и муниципальные унитарные предприятия) в доверительное управление.

Ежегодно будет проводиться оценка финансово-экономического потенциала государственной и муниципальной собственности Вологодской области.

Планируется составление единого баланса активов и пассивов государственной собственности области, включающих в себя доли участия в уставном капитале предприятий, обязательства областного бюджета, внебюджетные средства, кредиторскую и дебиторскую задолженность бюджетных учреждений, недоимку областного бюджета, государственные долговые обязательства, активы и обязательства государственных предприятий и учреждений.

Планируется разработка, утверждение и реализация нормативного правового акта по учету и мониторингу активами субъекта Российской Федерации.

Управление расходами

 

Планируется законодательно закреплять в законе об областном бюджете перечень сфер использования бюджетных средств и предоставления государственных гарантий с постепенным переходом к поддержке лишь социально значимых сфер, не связанных с несением коммерческих рисков.

Должно быть повышено требование к обоснованности коммерческих проектов, включенных в областную инвестиционную программу, закреплены критерии общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов.

На практике применяется разработанный пакет документов, предусматривающий предоставление претендентом на получение государственной гарантии залога и финансово-экономической информации.

При формировании областного бюджета на год используется концепция приоритетов расходования бюджетных средств (Основные направления бюджетной и налоговой политики Вологодской области), которая публикуется в СМИ. Обеспечивается равномерное исполнение всех расходных статей областного бюджета.

Планируется сформировать перечень аналитических индикаторов состояния областного бюджета, государственного долга Вологодской области, законодательно закрепить предельно допустимые их значения и регулярно публиковать аналитические значения индикаторов состояния бюджета, государственного долга в СМИ и сети Интернет.

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств и оценки результатов деятельности бюджетных учреждений планируется разработка перечня аналитических индикаторов оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов. Результаты оценки использования средств бюджета будут публиковаться в средствах массовой информации.

Предусматривается дальнейшее совершенствование механизма заказа, порядка применения тендерных и конкурсных процедур. Особое развитие получит система муниципального заказа.

Планируется оптимизировать и систему социальной помощи за счет дальнейшего развития принципа адресного распределения бюджетных средств. Будут проанализированы возможности замены ряда социальных льгот, введенных региональными и муниципальными нормативными правовыми актами, на денежные компенсации отдельным категориям населения.

Реформирование будет направлено на совершенствование процедур внутренних бухгалтерских проверок, процедуры проверок хозяйственной деятельности бюджетных учреждений и предприятий, которая должна быть направлена на подтверждение эффективности и целесообразности расходования средств бюджета и использования региональных и муниципальных активов.

Будет совершенствоваться практика независимого аудита отчетности государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Организация управления

 

Динамично изменяющаяся социально-политическая и финансово-экономическая ситуация требует от органов государственной власти и местного самоуправления области осуществления повседневной деятельности по оперативному анализу складывающейся ситуации в финансовой сфере, принятия необходимых решений, доведения их до исполнителей, контролю полноты, точности и своевременности их исполнения.

В этой связи предполагается создание современной системы телекоммуникаций, объединяющей все финансовые органы и отделы областного казначейства; развитие парка технических средств обработки информации, внедрение передовых технологий работы с удаленными пользователями и соответствующего системного и прикладного программного обеспечения.

Конечным результатом должна быть корпоративная система организационного управления финансовой сферой в соответствии с правилами и технологиями управления.

Кроме того, планируется проведение анализа организационной структуры управления, распределения функциональных обязанностей, а также мероприятий по оптимизации нагрузки на финансовых работников в целях увеличения объемов и повышения качества аналитической работы; продолжится подготовка (повышение квалификации) специалистов финансовых органов области, что позволит создать корпоративную информационную систему организационного управления финансовой сферой в соответствии с технологиями, правилами и стратегиями управления.

В результате осуществления указанных мероприятий должен быть обеспечен переход к новой технологии управления финансовыми ресурсами области.

Процессы реформирования в период 2003-2005 годов

 

Продолжение реформы общественных финансов после 2002 года будет сориентировано на закрепление результатов, достигнутых на первом этапе реформирования, дальнейшее повышение качества управления и развитие финансовой системы.

В области бюджета и бюджетного процесса должна быть продолжена работа по обеспечению качества финансового планирования, стабильности основных показателей областного бюджета в течение года. Особое внимание будет уделяться использованию новых методических основ финансового планирования показателей муниципальных бюджетов.

Залогом оптимальной организации бюджетного процесса должен послужить созданный и систематически пополняемый банк аналитической информации о прогнозах экономического и социального развития.

Намечается завершение построения отрегулированной системы межбюджетных отношений. Расходные полномочия должны быть распределены исходя из принципа максимального приближения источника оплаты общественных услуг к месту их оказания. Исполнение бюджетных расходов будет производиться в соответствии с законодательно установленными разграничениями полномочий.

Планируется законодательно закрепить формулу распределения финансовой помощи из областного бюджета на срок не менее чем 3 года с определением размера финансовой помощи муниципальным образованиям на основе региональных социальных норм и нормативов, сочетающую элементы роста налогового потенциала территории.

В случаях неполного возмещения из федерального бюджета расходов консолидированного бюджета области на исполнение федеральных социальных мандатов должна обеспечиваться оценка их реальной стоимости на территории области. Размер недополученных средств из федерального бюджета будет фиксироваться и предъявляться федеральному бюджету при формировании межбюджетных отношений федерального бюджета и бюджета Вологодской области.

Планируется ведение учета и формирование отчетности об исполнении областного бюджета в соответствии с международными системами учета и отчетности на основании методики, разработанной при участии Министерства финансов Российской Федерации.

Будет осуществлен переход на казначейское исполнение областного и всех муниципальных бюджетов через управление областного казначейства.

Дальнейшие действия по реформированию в налоговой сфере предусматривают проведение систематического анализа состояния налогового потенциала области на основе регулярно обновляемых данных о налогоплательщиках.

Продолжится реализация комплекса мероприятий по развитию налогового потенциала. В их число включаются: меры по продвижению продукции предприятий региона на товарных рынках посредством организации выставок;

оказание консультативной поддержки субъектам малого предпринимательства;

меры по упрощению процедур организации бизнеса и помощь в подготовке квалифицированных кадров.

Планируется законодательное закрепление перечня региональных налогов и ставок на срок 3 года при условии закрепления соответствующего перечня региональных налогов и ставок на федеральном уровне.

Единство налоговой политики обеспечивается путем реализации концепции налоговой политики и развития налоговой базы Вологодской области.

В рамках федерального законодательства планируется реализовать процесс выдачи лицензий по принципу "одного окна".

Произойдет максимальное сокращение налоговых льгот с одновременным развитием системы налогового кредита.

В этот период планируется обеспечить единство тарифной политики на всей территории Вологодской области. Это касается выравнивания уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг. Часть населения области с низкими доходами получит субсидии, покрывающие дополнительные расходы. Дополнительные затраты бюджетных средств при этом будут компенсированы за счет снижения потерь и снижения общего уровня цен вследствие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере.

Повышение уровня оплаты населением услуг ЖКХ к концу 2005 года должно привести его в соответствие действующим федеральным стандартам. Тарифы на коммунальные услуги, установленные для предприятий региона, не будут превышать тарифы для населения более чем в 1,5 раза.

Мероприятия органов исполнительной государственной власти области будут направлены на максимальное погашение обязательств бюджетной сферы перед поставщиками энергетических ресурсов и предприятиями ЖКХ.

Заимствования областного бюджета будут осуществляться в целях привлечения средств в бюджет на финансирование расходов капитального характера.

Будет полностью прекращена практика выдачи гарантий за счет бюджетных средств на реализацию коммерческих инвестиционных проектов.

Процедуры закупок как на областном уровне, так и в муниципальных образованиях будут проводиться на тендерной или конкурсной основе. Будет разработана и внедрена единая система планирования государственного и муниципального заказа, предусматривающая составление товарного баланса Вологодской области, проведение мониторинга и анализа рыночных цен по позициям закупки.

На основе анализа эффективности и оптимальности сети бюджетных учреждений Вологодской области будет разработан и реализован план реструктуризации сети. План реструктуризации будет сочетать экономическую целесообразность функционирования того или иного учреждения с необходимостью обеспечения доступа к услугам жителей малонаселенных и сельскохозяйственных районов области. Он будет направлен на обеспечение равных возможностей жителей различных муниципальных образований по получению услуг, полностью или частично оплачиваемых из бюджета, в условиях меняющейся демографической ситуации.

Планируется развитие механизма выделения средств на конкурсной основе на капитальное строительство и ремонт, приобретение оборудования, подготовку кадров, расходов на реализацию социальных программ. Планируется закрепление критериев предоставления субсидии из фонда развития и субвенции из фонда реформирования региональных финансов областного бюджета с использованием элементов конкурсности, что обеспечит экономическую эффективность бюджетных расходов. В качестве дополнительных условий конкурса на получение средств из областного бюджета будут являться требования ответственной бюджетной политики, которые послужат и в качестве дополнительного стимула оздоровления муниципальных бюджетов.

Планируется завершить работу по оптимизации структуры государственной и муниципальной собственности. В ее составе останутся только социально значимые предприятия и учреждения. Будет распространена практика передачи в доверительное управление государственной и муниципальной собственности (включая унитарные предприятия).

Будет сформирован реестр прав на недвижимое имущество, в котором зарегистрировано максимальное количество объектов недвижимости, расположенных на территории области.

Планируется регулярно формировать единый баланс активов и пассивов с публикацией его в средствах массовой информации.

Будет проведена реструктуризация предприятий жилищно-коммунального хозяйства, целью которой явится уменьшение долговой нагрузки на бюджет; обеспечение привлечения в сферу ЖКХ частных предприятий и инвестиций; снижение стоимости услуг посредством усиления конкуренции в отрасли.

Планируется создание системы мониторинга аналитических индикаторов состояния областного бюджета и консолидированного областного бюджета, законодательное утверждение формализованной методики оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов и использование ее на практике.

Повысится организация работы финансовых органов области. Департамент финансов Вологодской области, финансовые управления муниципальных образований повысят уровень аналитической и контрольной работы на основе внедрения новейших методов управления финансами, управленческих и информационных технологий. Расширится практика привлечения к решению проблемных вопросов в области региональных финансов, а также к участию в процессе бюджетного прогнозирования научно-исследовательских, экспертных и консультационных центров. Окончательно сформируется оптимальная организационная структура.

Основы реформирования

 

Настоящая Программа является основополагающим актом, определяющим характер реформ в сфере региональных финансов. Ее основные положения разработаны на базе проведенных аналитических исследований и рекомендаций,

в том числе материалах участия Вологодской области в проекте Правительства Российской Федерации "Техническое содействие реформированию бюджетной системы на региональном уровне". Программа разработана в рамках реализации ранее утвержденных концепций реформирования системы управления региональными финансами и управления государственным имуществом Вологодской области.

Схема построения нормативной основы реформ

 

 /-------------------\

 |  Концепция        |                                     /----------------------\

 |  Управления       |      /------------------------\     |   Дозированные       |

 |  Государственным  |------|    Программа           |-----|   планы реализации   |

 |  имуществом       |      |    реформирования      |     |   программы органов  |

 \-------------------/      \------------------------/     |   исполнительной     |

 /---------------------\       |           |               |   власти области     |

 |  Концепция          |-------/           |               \----------------------/

 |  реформирования     |   /----------------------------\

 |  системы управления |   |  Законы области и другие   |

 |  региональными      |   |  нормативные правовые акты |

 |  финансами          |   \----------------------------/

 \---------------------/

 

Концептуальный блок реформирования будет развиваться, и по мере его развития будет совершенствоваться Программа, в которую планируется вносить необходимые дополнения и коррективы.

Планируется разработка дополнительного комплекса мер по оптимизации бюджетных расходов в отраслях "Здравоохранение", "Социальная политика", "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Образование", "Транспорт и дорожное хозяйство". Планируется подготовка и принятие детализированных планов реализации Программы по оптимизации бюджетных расходов и повышению эффективности использования бюджетных средств по соответствующим отраслям.

Реализация Программы будет осуществляться на основании принимаемых в соответствующем порядке нормативных правовых актов и детализированных планов реализации Программы. Детализированные планы выполнения Программы разрабатываются и утверждаются правительством области и органами местного самоуправления.

Финансовое обеспечение Программы

 

В результате оценки заявки Вологодской области на участие во втором этапе Проекта реформирования системы региональных финансов Министерством финансов Российской Федерации Вологодская область вместе с Чувашской республикой, Самарской, Челябинской областями и г. Санкт-Петербургом отобрана на предоставление субсидии из федерального бюджета на реформирование и оздоровление региональных и муниципальных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

На реализацию Программы направляются средства займа МБРР в размере 7031,6 тыс. долларов США, полученные Российской Федерацией при условии выполнения заявленной в Министерство финансов Российской Федерации Программы реформирования региональных финансов Вологодской области.

В структуре использования средств в 2002 году важнейшей составляющей являются расходы на реализацию Программы. Их общая сумма определена в размере 188,2 миллиона рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 122,9 миллиона рублей. К ним относятся расходы на создание областного казначейства, техническую модернизацию финансовых органов, подготовку кадров, а также расходы на получение консультационных услуг, осуществление мониторинга информационно-правовой базы органов местного самоуправления области; управление Программой и реализацию концепции управления собственностью. Муниципальным образованиям, которые примут активное участие в проводимых реформах, будет оказана поддержка за счет средств федерального фонда реформирования региональных финансов на сумму 60 млн.рублей.

На погашение долговых обязательств области предусматривается выделить 240,3 миллиона рублей, из них: 50,8 миллиона рублей - за счет средств федерального бюджета на погашение долговых обязательств областного бюджета, 139,5 миллиона рублей - из местных бюджетов на погашение субзаймов МБРР.

Финансовый план предусматривает использование средств на расходы по реализации программы капитального строительства объектов социальной значимости (в том числе на строительство областной детской больницы) в сумме 29 миллионов рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 14 миллионов рублей.

Значительный объем расходов составляют расходы на финансирование Федерального закона "О ветеранах" в сумме 228 миллионов рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 28 миллионов рублей.

Финансовое обеспечение Программы утверждается Законодательным Собранием области в составе расходов областного бюджета на очередной финансовый год.

Управление Программой

 

Структура управления Программой включает в себя:

администрацию Программы;

координационный совет;

систему поддержки реализации Программы.

Администрирование Программы осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти.

Для координации деятельности органов исполнительной государственной власти области, федеральных структур и муниципальных образований создается координационный совет, на заседаниях которого рассматриваются вопросы хода реализации Программы, даются оценки и рекомендации.

Для оказания помощи органам исполнительной государственной власти области и органам местного самоуправления в реализации Программы возможно привлечение структуры, уполномоченной правительством области, осуществляющим поддержку реализации Программы с использованием услуг сторонних консультантов.

Эффективность Программы

 

Оценка эффективности и социально-экономических последствий реализации Программы производится на основе системы параметров оценки реализации Программы, которые представляют собой не только количественные показатели, но и качественные характеристики и описания. Система параметров обеспечит мониторинг реальной динамики изменений в системе управления региональными финансами за оцениваемый период с целью уточнения или корректировки поставленных задач. Система параметров оценки реализации Программы приведена в приложении 2 к настоящей Программе.

Правительство области одновременно с отчетом об исполнении областного бюджета за год представляет в Законодательное Собрание области отчет о выполнении плана мероприятий по реализации Программы, утвержденного правительством области. Оценка реализации Программы в муниципальных образованиях осуществляется ежегодно правительством области.

Ответственность за представление информации и расчета параметров оценки реализации Программы возлагается на финансовые органы области.

Реализация бюджетной и налоговой политики в рамках Программы потребует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения с учетом определенных приоритетов в определенном периоде.

Успешная реализация Программы позволит обеспечить:

прозрачность системы региональных и местных финансов, качество и достоверность бюджетного учета и отчетности;

реалистичность бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;

реструктуризацию государственных и муниципальных предприятий и бюджетной сети с целью повышения эффективности их функционирования и развития;

сокращение нерациональных бюджетных расходов, в частности, субсидий жилищно-коммунальному хозяйству;

полный отказ от неденежного исполнения бюджетов, индивидуальных налоговых льгот, внебюджетных фондов (за исключением предусмотренных федеральным законодательством) и счетов;

закрепление четкого и стабильного законодательного разграничения расходных полномочий и доходных источников между региональными и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, создание системы управления государственным долгом Вологодской области, конкурентных механизмов и процедур государственных и муниципальных закупок;

создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций и экономического развития региона.

Приложение 1 к Программе

 

Финансирование Программы реформирования системы управления
региональными финансами Вологодской области на период до 2005 года

 

                                                            (тыс. рублей)

	Источники финансирования
	Всего	федеральный бюджет	областной бюджет	бюджеты муниципальных образования
Общий объем финансирования	685457,7	215747,7	330244,0	139466,0
в том числе с разбивкой по годам:
2002	685457,7	215747,7	330244,0	139466,0
2003-2005*
из них:
Капитальные расходы	80437	57737,0	22700,0
в том числе с разбивкой по годам:
2002	80437	57737,0	22700,0
2003-2005*
Текущие расходы	605020,7	158010,7	307544,0	139466,0
в том числе с разбивкой по годам:
2002	605020,7	158010,7	307544,0	139466,0
2003-2005*

 

* Финансовое обеспечение Программы утверждается Законодательным Собранием

области в составе расходов областного  бюджета  на  очередной  финансовый

год.

Приложение 2 к Программе

 

Система параметров оценки реализации Программы

 

Процедура утверждения бюджета и отчета об исполнении бюджета.

Качество бюджетного планирования и бюджетного процесса.

Соответствие параметров бюджетов ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Качество исполнения бюджетов.

Работа с налоговой базой.

Сокращение потерь бюджетов вследствие применения налоговых льгот.

Меры по поддержке налогоплательщиков и повышение налогового потенциала.

Соответствие уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением федеральным стандартам.

Сокращение практики перекрестного субсидирования.

Работа с естественными монополиями.

Совершенствование учета долговых обязательств.

Работа с задолженностью.

Анализ долговой нагрузки.

Проведение оценки кредитоспособности.

Наличие обоснований проектов, финансируемых за счет заемных средств.

Работа с гарантиями.

Формирование системы учета активов.

Организация работы с собственностью.

Оценка стоимости муниципальной собственности.

Проведение аудиторских проверок отчетности муниципальных образований.

Закрепление направленности расходования бюджетных средств.

Обеспечение общественной значимости финансируемых проектов.

Проведение анализа состояния бюджета.

Внедрение системы муниципального заказа.

Проведение оценки эффективности бюджетных расходов.