Постановление Правительства Вологодской области от 4 октября 2004 г. N 927 "О Концепции реформирования системы управления государственным долгом и условными обязательствами Вологодской области" (утратило силу)

Постановление Правительства Вологодской области
от 4 октября 2004 г. N 927
"О Концепции реформирования системы управления государственным долгом
и условными обязательствами Вологодской области"

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства Вологодской области от 29 августа 2011 г. N 1038 настоящее постановление признано утратившим силу

В целях реализации Программы реформирования региональных финансов, утвержденной постановлением Законодательного Собрания области от 22 января 2002 года N 37 "О Программе реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области на период до 2005 года", и совершенствования системы управления государственным долгом Вологодской области Правительство области постановляет:

1. Утвердить Концепцию реформирования системы управления государственным долгом и условными обязательствами Вологодской области (прилагается).

2. Рекомендовать главам муниципальных образований области принять соответствующий документ по реформированию системы управления муниципальным долгом и условными обязательствами.

Губернатор области

В.Е. Позгалев

Концепция реформирования системы управления государственным долгом
и условными обязательствами Вологодской области
(утв. постановлением Правительства Вологодской области от 4 октября 2004 г. N 927)

1. Цели Концепции

Концепция реформирования системы управления государственным долгом и условными обязательствами Вологодской области (далее - Концепция) разработана на основе временных методических рекомендаций по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подготовленных Экономической экспертной группой в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне", и нацелена на реформирование действующей системы управления долгом на региональном уровне.

В настоящее время федеральное законодательство регулирует сферу управления государственным долгом субъектов Российской Федерации в части:

- определения и состава государственного долга;

- ограничения на предельные значения объема долга и расходов на его обслуживание;

- целей привлечения заимствований;

- требований по ведению учета долга в долговых книгах и состава информации регистрируемой информации;

- определения гарантий и вопросов их предоставления;

- составления программы заимствований.

Решение вопросов управления государственным долгом в части механизмов принятия решений о привлечении заимствований, планирования заимствований, управления рисками в долговой сфере, управление гарантиями как условными обязательствами осуществляется на региональном уровне.

В рамках данной Концепции под управлением государственным долгом и условными обязательствами Вологодской области понимается процесс разработки и практической реализации долговой политики области.

Главная задача долговой политики области - обеспечение финансирования расходов областного бюджета за счет заемных источников при:

- сохранении объема прямых и условных обязательств на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков;

- обеспечении исполнения прямых и условных обязательств в полном объеме;

- поддержании минимально возможной стоимости обслуживания прямых обязательств.

Основными целями реформирования системы управления долгом и условными обязательствами являются:

- совершенствование долговой и бюджетной политики;

- построение эффективной системы управления, позволяющей в полной мере решать главную задачу долговой политики.

Исходя из текущего положения дел в сфере управления долгом и условными обязательствами и учитывая определения прямых и условных обязательств, приведенных ниже, следует, что для реализации этих целей необходима модернизация практически каждой составляющей системы управления долгом и условными обязательствами и прежде всего:

- системы учета прямых и условных обязательств;

- системы анализа информации и поддержки принятия решений во взаимосвязи с бюджетным планированием;

- системы управления рисками;

- системы раскрытия информации о прямых и условных обязательствах субъекта;

- системы принятия решений о привлечении заимствований;

- институциональной структуры системы управления долгом и условными обязательствами.

2. Объекты системы управления государственным долгом
и условными обязательствами

2.1. В рамках данной Концепции понятие долг включает в себя долговые обязательства Вологодской области в формах, предусмотренных бюджетным законодательством, денежные обязательства областных государственных учреждений и предприятий, а также организаций, в уставных капиталах которых доля Вологодской области превышает 50 процентов уставного капитала.

Основным содержанием механизмов управления долгом и условными обязательствами Вологодской области является расширение перечня объектов, с которыми оперируют эти механизмы. В целях управленческого учета вводится понятие долговая емкость областного бюджета и классификация долговых обязательств на прямые и условные, которые и представляют собой объекты системы управления долгом и условными обязательствами.

2.2. Долговая емкость областного бюджета определяется как превышение доходов областного бюджета и поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности области, над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этом интервал времени не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период - превосходить финансовый год.

Фактически долговая емкость областного бюджета определяет предельные объемы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые могут осуществляться за счет доходов областного бюджета. Долговая емкость областного бюджета определяется в рамках системы бюджетного планирования.

2.3. Прямые обязательства включают в себя все обязательства, предполагающие выплаты в объемах, в сроки и на условиях, которые установлены заранее:

- кредитные соглашения и договоры;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;

- договоры и соглашения о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- соглашения и договоры, заключенные от имени области, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет;

- просроченную урегулированную кредиторскую задолженность областных бюджетных учреждений.

2.4. Под условными обязательствами понимают обязательства по таким формам соглашений, договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем лишь при наступлении заранее оговоренных событий, не полностью подконтрольных Вологодской области как субъекту Российской Федерации.

К условным обязательствам относятся:

- государственные гарантии Вологодской области по обязательствам третьих лиц;

- денежные обязательства государственных унитарных предприятий, а также организаций, в уставных капиталах которых доля Вологодской области превышает 50 процентов уставного капитала, по которым у собственника (участника) может возникнуть субсидиарная ответственность.

2.5. Кроме долговых обязательств, в рамках системы управления долгом и условными обязательствами, в перечень объектов управления включаются обязательства по просроченной урегулированной кредиторской задолженности областных бюджетных организаций (учреждений).

Просроченной урегулированной кредиторской задолженностью считается кредиторская задолженность, прошедшая процедуры в соответствии с порядком, утверждаемым постановлением Правительства области.

3. Реформирование системы учета прямых и условных обязательств

Целями реформирования системы учета прямых и условных обязательств являются:

- приведение системы учета в соответствие с определением прямых и условных обязательств;

- полное удовлетворение аналитических потребностей системы управления долгом и условными обязательствами в информации о прямых и условных обязательствах.

Для реализации поставленных целей реформирования необходимо построить новую систему учета прямых и условных обязательств на основе действующей в области системы учета.

Данный подход к реформированию системы учета содержит два направления.

Во-первых, необходимо обеспечить полноту учета всех видов прямых и условных обязательств, а также обязательств, по которым определяется консолидированный долг. Фактически должен быть построен реестр долговых обязательств государственного сектора экономики области (далее - Реестр).

Состав обязательств, включаемых в Реестр, определяется положением, утверждаемым постановлением Правительства области.

Во-вторых, для каждого обязательства, входящего в Реестр, должна учитываться вся необходимая информация. Объем и состав этой необходимой информации по каждому обязательству определяется, прежде всего, аналитическими потребностями системы управления государственным долгом Вологодской области.

Различия прямых и условных обязательств, а также структуры рисков, присущей различным видам обязательств, требуют выделения в рамках единой системы учета подсистем для учета прямых и условных обязательств.

Ведение государственной долговой книги Вологодской области представляет собой подсистему единой системы учета прямых и условных обязательств.

Переход к новой системе учета прямых и условных обязательств требует проведения инвентаризации всех видов обязательств, входящих в Реестр. Целью инвентаризации существующих обязательств является определение объема всех видов обязательств на дату введения в действие новой системы учета.

Ведение учета прямых и условных обязательств требует автоматизации всех процессов учета и обеспечения выходных форм как заранее определенных и закрепленных, так и дополнительных, а также консолидацию обязательств по любому набору признаков прямых и условных обязательств.

Единство системы учета обеспечивается на основе единых технических средств и стандартов, взаимосвязанных друг с другом.

4. Реформирование системы анализа информации для принятия решений

Главной целью реформирования системы анализа информации для принятия решений является обеспечение органов исполнительной государственной власти области, принимающих решения в сфере долговой политики, информацией, позволяющей в максимально возможной мере оценить влияние тех или иных решений на состояние государственных финансов.

Для решения поставленной цели необходимо расширить набор аналитических индикаторов, позволяющих оценить последствия принятия тех или иных решений в сфере долговой политики, и формализовать их использование. Работа в этом направлении должна осуществляться в соответствии со следующими основными принципами:

- Полнота и системное соответствие. Этот принцип подразумевает, что набор разрабатываемых аналитических индикаторов будет полностью соответствовать механизмам управления прямыми и условными обязательствами.

- Внутренняя непротиворечивость. Этот принцип декларирует достаточно очевидное условие соответствия аналитических индикаторов сути прямых и условных обязательств.

- Вариантность оценок аналитических индикаторов. Этот принцип касается оценки значений аналитических индикаторов для будущих периодов. Прогнозы социально-экономического развития регионов на средне-и долгосрочную перспективу обладают определенной погрешностью, которая влияет на перспективные оценки аналитических индикаторов. С этой точки зрения необходимо производить расчеты аналитических индикаторов при различных сценарных условиях развития области. Такой подход позволит проводить анализ устойчивости государственных финансов региона к тем или иным воздействиям окружающей экономической среды при принятии тех или иных решений в сфере управления долгом и условными обязательствами.

Система анализа информации для принятия решений в сфере долговой политики нуждается в значительном объеме дополнительной информации, не содержащейся в информационной базе учета прямых и условных обязательств. Дополнительная информация может быть получена из информационных баз данных других систем управления государственными финансами, например, это касается данных по текущим и прогнозным ставкам привлечения заимствований на рынке, данных о рыночной стоимости отдельных обязательств области и других сведений.

Как часть единой системы управления долгом и условными обязательствами, система анализа информации должна находиться в тесной информационной связи с другими системами управления области. Установление этой связи должно происходить по двум направлениям.

Во-первых, необходимо обеспечить получение информации от других систем управления, прежде всего, от систем бюджетного планирования и управления инвестиционным процессом. Именно эти две системы дают информацию, без которой невозможно оценить влияние решений, принимаемых в сфере долговой политики, на состояние государственных финансов в будущем, а именно прогнозы потребности в инвестиционных заимствованиях и способности обслуживать и погашать долговые обязательства.

Во-вторых, система управления долгом и условными обязательствами сама является источником информации для других систем управления, таких как, например, система бюджетного учета и отчетности и, прежде всего в той ее части, которая касается построения единого баланса активов и пассивов Вологодской области. Установление такой связи предъявляет определенные информационные требования к системе анализа информации о прямых и условных обязательствах.

Полный набор требований к информации о прямых и условных обязательствах, накладываемый стандартами и процедурами ведения единого баланса активов и пассивов, будет сформулирован после разработки этих стандартов. Однако, основываясь на международных стандартах государственных финансов (СГФ), определенный набор общих требований может быть сформулирован уже сейчас. Среди этих требований можно выделить следующие.

- Информация о долге и условных обязательствах должна представляться в разбивке по основным статьям или формам обязательств.

- Информация об объеме прямых обязательств должна приводиться как по номинальной, так и по текущей рыночной стоимостям.

- Если рыночная цена ценной бумаги субъекта Российской Федерации неизвестна и не может быть определена, то в качестве ее оценки используется для бескупонных дисконтных бумаг - цена размещения, а для бумаг с купонным доходом - цена размещения плюс все начисленные, но невыплаченные проценты.

Для оценки стоимости кредитов, не обращающихся на рынке, следует брать их номинальную стоимость плюс начисленные, но невыплаченные проценты. Если кредиты обращаются на вторичном рынке, то стоимость их оценивается, как для ценных бумаг.

- Производные финансовые инструменты оцениваются по рыночной стоимости, а если она неизвестна и не может быть определена, то в качестве оценки стоимости используется сумма уплаченной или подлежащей уплате премии.

- Кредиторская задолженность оценивается только по номинальной стоимости.

- Условные обязательства, кроме производных финансовых инструментов, оцениваются по номинальной стоимости обязательства, умноженной на величину вероятности его возникновения.

- Отдельной позицией должен выделяться объем просроченных прямых обязательств в разрезе обязательств.

- Просроченная кредиторская задолженность должна приводиться в разбивке по основным статьям бюджетной классификации.

5. Реформирование системы раскрытия информации о долге
и условных обязательствах

Главной задачей раскрытия информации является формирование положительной кредитной истории областного бюджета на рынке заимствований с целью снижения стоимости заимствований и улучшения структуры государственного долга.

Информация о долге и условных обязательствах области обеспечивает полноту раскрытия информации.

Раскрываемая информация о прямых и условных обязательствах, а также вспомогательная информация, должна объективно отражать текущее и перспективное финансовое состояние областного бюджета.

Конфиденциальный характер информации о долге и условных обязательствах определяется Правительством области.

6. Подходы к управлению рисками

6.1. В рамках настоящей Концепции риск представляет собой возможность финансовых потерь областного бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее однозначно спрогнозированы,

Среди наиболее существенных рисков в сфере долговой политики можно выделить следующие.

- Риск рефинансирования - риск потерь областного бюджета вследствие невыгодных условий привлечения заимствований на вынужденное рефинансирование уже имеющихся обязательств.

- Риск процентной ставки - риск, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований. Рост процентных ставок приводит к удорожанию как уже привлеченных обязательств, так и вновь привлекаемых.

- Риск пролонгации - риск, связанный с тем, что условия пролонгации обязательства окажутся невыгодными или пролонгация будет вообще невозможна.

- Риск цены выкупа - риск того, что цена, по которой возможно выкупить свои обязательства на рынке окажется существенно выше запланированной.

- Риск платежа - риск, связанный с тем, что уполномоченный агент по осуществлению платежей по обслуживанию и погашению обязательств области не произвел расчета по обязательствам.

- Риск соинвестора - риск, связанный с отказом соинвесторов от осуществления финансирования проекта.

- Риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием у областного бюджета средств для полного исполнения своих обязательств в срок.

- Кредитный риск - риск неплатежа организации по обязательствам, которые были гарантированы Правительством области.

С точки зрения принципиальных подходов к управлению рисками и их минимизации все выше перечисленные риски можно разделить на две группы.

Первая группа - это риски, связанные с внешними по отношению к органам исполнительной государственной власти области условиями. По этой причине уменьшение данных рисков для уже существующих инструментов чрезвычайно затруднено. Основным механизмом минимизации этих рисков для уже существующих обязательств является их рефинансирование с целью уменьшения рисков, что означает привлечение новых заимствований, которым присущи меньшие риски, для погашения обязательств с большими рисками. Процедуры минимизации рисков в этом случае оказываются теми же самыми, как и при привлечении новых заимствований. Практически они сводятся к детальному анализу и оценке всех рисков, присущих конкретному заемному инструменту, и отказу от инструментов с неудовлетворительно высоким уровнем рисков. К этой группе рисков относятся: риск рефинансирования, риск процентной ставки, валютный риск, риск пролонгации, риск цены выкупа, риск платежа и риск соинвестора.

Вторая группа - это риски, источники возникновения которых в определенной мере подконтрольны органам исполнительной государственной власти области. Эти риски могут быть уменьшены активными действиями органов исполнительной государственной власти области, как для уже имеющихся обязательств, так и для вновь привлекаемых. К этой группе рисков относятся: риск ликвидности, кредитный риск.

6.2. Основными подходами к минимизации рисков являются:

6.2.1. Основным подходом к минимизации риска рефинансирования является исключение из практики управления прямыми и условными обязательствами случаев вынужденного рефинансирования.

Для вновь привлекаемых и будущих заимствований это определяется на стадии планирования, так чтобы обслуживание и погашение обязательств в будущие периоды всегда находилось в пределах долговой емкости областного бюджета.

Если угроза необходимости будущего рефинансирования возникает для уже принятых обязательств, то единственным способом уменьшения риска рефинансирования является изменение структуры имеющегося долгового портфеля. Основными средствами изменения структуры долгового портфеля является рефинансирование отдельных обязательств и их выкуп на рынке. Иными словами вынужденное рефинансирование в будущем заменяется плановым рефинансированием в настоящем, когда риск рефинансирования минимален.

Анализ и оценка риска рефинансирования основывается на анализе чувствительности долговой емкости бюджета к различным сценариям экономического развития области. При этом оценка долговой емкости областного бюджета строится на основе перспективного финансового плана.

6.2.2. Источником риска процентной ставки являются изменения условий на рынке заимствований, которые в значительной степени находятся вне контроля органов исполнительной государственной власти области.

Исходя из этого, основным подходом к минимизации данного риска является отказ от использования заимствований, которым присущ высокий риск процентной ставки. Одним из вариантов этого подхода может быть переход от привлечения заимствований с плавающей ставкой к заимствованиям с фиксированной ставкой и с возможностью досрочного погашения. Переход к последнему виду заимствований устраняет риск потерь от роста ставок на рынке и оставляет возможность рефинансирования обязательств по более низкой ставке, если рынок предоставит такую возможность.

Анализ и оценка риска процентной ставки основывается на анализе чувствительности расходов по обслуживанию и погашению прямых обязательств в рамках перспективного финансового плана к различным сценариям изменения процентных ставок на рынке заимствований.

6.2.3. Источником риска пролонгации является либо полный отказ кредитора от пролонгации заимствования, либо его отказ от пролонгации на ожидаемых условиях.

Риск пролонгации может возникнуть преимущественно в двух случаях. Первый - это привлечение заимствований с надеждой их последующей пролонгации, которая не предусматривается условиями заимствования.

Второй - это заимствования, в условиях привлечения которых имеется возможность пролонгации.

Исходя из природы риска пролонгации, основным способом минимизации этого риска является полный отказ от практики привлечения заимствований на условиях, не полностью оговоренных в договоре (соглашении). Кроме этого, в случаях, когда в условиях привлечения указан период, в течение которого кредитор может потребовать погашения обязательства, или содержится положение о возможности пролонгации, политику обслуживания и погашения данного конкретного заимствования необходимо основывать на самых ранних сроках погашения.

6.2.4. Источником риска цены выкупа является рост ставок на рынке заимствований, влекущий за собой потери органов исполнительной государственной власти области при выкупе своих долговых обязательств, обращающихся на рынке. Риск цены выкупа имеет один источник вместе с риском процентной ставки.

Риск цены выкупа возникает в случаях, когда органы исполнительной государственной власти области привлекают заимствования в больших объемах и с единым сроком погашения, планируя при этом фактически осуществить погашение частями за счет досрочного выкупа обязательств на рынке. Риск цены выкупа может возникнуть вследствие привлечения заимствования на условиях, отличающихся от запланированных, и попыток обслуживания и погашения этих заимствований в соответствии с запланированными, а не фактическими условиями размещения.

Исходя из природы риска цены выкупа, основным подходом его минимизации является полный отказ от привлечения заимствований, условия размещения которых отличаются от фактических планов и намерений органов исполнительной государственной власти области по обслуживанию и погашению этих заимствований.

6.2.5. Привлечение, погашение и обслуживание прямых обязательств требуют перевода сумм денег. Механизм перевода этих денег может подвергать заемщика рискам платежа, связанным с различными банками, через которых эти деньги проходят. Заемщик несет ответственность до тех пор, пока деньги не достигают кредитора, и, как правило, должен гарантировать безопасность прохождения денег. Среди основных путей снижения данных рисков можно выделить следующие:

- тщательный выбор высоконадежных обслуживающих банков на основе анализа их финансовой устойчивости;

- постоянный мониторинг финансового состояния обслуживающих банков и агентов, для принятия превентивных действий при ухудшении их устойчивости.

6.2.6. Источником риска соинвестора является поведение соинвестора инвестиционного проекта, реализуемого с участием области. Соинвестор проекта не подконтролен органам исполнительной государственной власти области, поэтому и риск, связанный с его поведением, не поддается непосредственному контролю.

Основными подходами к снижению риска соинвестора представляются:

- анализ финансовой устойчивости соинвесторов на стадии разработки и принятия инвестиционного проекта;

- увеличение числа соинвесторов как отдельных проектов, так и государственной областной инвестиционной программы области в целом;

- недопущение, по возможности, ситуации когда имеется единственный соинвестор по всей инвестиционной программе;

- ужесточение соглашений о совместном финансировании инвестиционных проектов, направленное на увеличение для сторон цены выхода из соглашения.

6.2.7. Источником риска ликвидности являются просчеты в планировании заимствований и погрешности в прогнозировании доходов и расходов областного бюджета будущих периодов. Данный риск поддается определенному контролю со стороны органов исполнительной государственной власти области.

Одним из подходов к минимизации риска ликвидности является повышение точности бюджетных прогнозов. Другим подходом может быть построение оценки долговой емкости бюджета на основе консервативных или даже пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового состояния области. Планируя заимствования в пределах консервативных оценок долговой емкости бюджета можно существенно снизить риск ликвидности в будущих периодах.

Анализ и оценка риска ликвидности основывается на анализе долговой емкости бюджета к различным сценариям экономического развития области. При этом оценка долговой емкости бюджета строится на основе перспективного финансового плана.

6.2.8. Кредитный риск в определенной мере поддается контролю органам исполнительной государственной власти области.

Возможные подходы к минимизации кредитного риска включают:

- требование залога при выдаче государственной гарантии или бюджетного кредита;

- анализ кредитоспособности получателя кредита или гарантии, с тем чтобы кредиты и гарантии выдавались исключительно организациям, которые имеют финансовую возможность исполнить соответствующие обязательства в срок и в установленных размерах;

- постоянный контроль кредитоспособности каждой организации на протяжении всего срока кредита или гарантии с тем, чтобы при обнаружении ухудшения финансового положения организации можно предпринять необходимые меры для погашения максимально возможной суммы;

- недопущение чрезмерной концентрации кредитных ресурсов и предоставления гарантий одной организации или в одной отрасли экономики.

Реализация этих подходов требует наличия соответствующей информационной системы управления для:

- проведения точного анализа кредитоспособности как до, так и после выдачи кредита или гарантии;

- контроля общей суммы непогашенных кредитов, а также обязательств, выданных каждой организации, каждой отдельной отрасли экономики.

6.2.9. Риск противозаконных действий в значительной мере подконтролен органам исполнительной государственной власти области, а среди основных подходов к его уменьшению можно выделить следующие:

- обеспечение регламентированного доступа к конфиденциальной информации;

- обеспечение защиты информационной системы управления долгом и условными обязательствами от несанкционированного доступа, и возможности ограничения индивидуального доступа к информации для различных пользовательских систем.

7. Реформирование системы принятия решений о привлечении заимствований

7.1. Заимствования подразделяются по целям, на которые они привлекаются.

Заимствования на рефинансирование - заимствования с целью рефинансирования привлекаются для погашения уже существующих обязательств за счет новых. Рефинансирование может быть вынужденным, когда объемы обслуживания и погашения уже существующих обязательств превышают возможности текущего бюджета, или добровольным, когда оно осуществляется в целях улучшения условий обслуживания и погашения имеющихся прямых обязательств.

Заимствования на покрытие кассовых разрывов - краткосрочные заимствования в пределах финансового года на покрытие кассовых разрывов бюджета.

Инвестиционные заимствования - заимствования, привлекаемые для финансирования капитальных расходов областного бюджета и погашаемые вне пределов финансового года, в котором они были привлечены.

Принципиальные подходы к определению потребностей в заимствованиях существенно различаются.

7.2. Подходы к определению потребностей в заимствованиях на рефинансирование зависят от того, вынужденное оно или нет.

Потребность в вынужденном рефинансировании определяется превышением объема обязательств к погашению над долговой емкостью областного бюджета или иными словами отсутствием средств в областном бюджете на погашение обязательств. В этом смысле потребность в вынужденном рефинансировании определяется, в значительной мере, в рамках бюджетной политики. Вынужденное рефинансирование часто приводит к ухудшению условий заимствования. По этой причине следует избегать вынужденного рефинансирования и так строить долговую политику, чтобы угроз вынужденного рефинансирования не возникало.

Потребность в добровольном рефинансировании определяется на основе анализа структуры и условий обслуживания и погашения текущих прямых обязательств, а также условий, сложившихся на рынке заимствований на конкретный момент.

7.3. Потребность в заимствованиях на покрытие кассовых разрывов определяется величиной, длительностью и сроками возникновения этих разрывов в течение финансового года. Эти параметры определяются в рамках оперативного бюджетного планирования в пределах года, а потому потребность в этих заимствованиях определяется целиком в рамках бюджетной политики. Поскольку по своей сути кассовые разрывы представляют собой краткосрочные явления, то при оперативном планировании следует оценивать поступления доходов и осуществления расходов в разрезе по месяцам года на основе динамики этих показателей за прошлые годы и бюджетной росписи текущего года. В отсутствие изменений налогового и бюджетного законодательства динамика поступлений доходов и осуществления расходов достаточно стабильна год от года, и точность оценки потребности в заимствованиях на финансирование кассовых разрывов зависит в основном от точности бюджетной росписи.

7.4. Потребности в инвестиционных заимствованиях определяются на основе потребностей в инвестициях, что относится к сфере инвестиционной политики Правительства области. Часть инвестиционных потребностей финансируется за счет доходов областного бюджета, оставшихся после финансирования текущих расходов и погашения уже имеющихся прямых обязательств, часть - за счет привлечения новых заимствований. С этой точки зрения определение потребностей в инвестиционных заимствованиях должно происходить в рамках взаимодействия бюджетной и инвестиционной политики Правительства области. Принимая во внимание современное состояние социальной и экономической инфраструктуры области, можно утверждать, что инвестиционные потребности области, заметно превышают возможности бюджета. В этом смысле объем инвестиционных заимствований определяется лишь долговой емкостью бюджета.

В таких обстоятельствах особую актуальность при принятии решений о заемном финансировании инвестиционной программы приобретает "пуловый" или "портфельный" подход. Этот подход заключается в том, что решения по отбору инвестиционных проектов полностью отделены от решений по привлечению заемного финансирования, что позволяет оптимизировать как инвестиционные решения, так и долговые. Инвестиционные проекты отбираются в программу и ранжируются в ней, исключительно, на основе социальных и экономических приоритетов области. Вопрос о возможном объеме заемного финансирования программы принимается на основе долговой емкости областного бюджета, а привлечение конкретных долговых инструментов осуществляется в рамках реализации долговой политики области.

7.5. Принятие новых решений по заимствованиям должны иметь такую последовательность:

1. Определение потребности в привлечении заимствований.

2. Определение ограничения объема привлечения заимствований по долговой емкости областного бюджета.

Ограничение по долговой емкости существенно для заимствований на рефинансирование и на инвестиционные цели. В случае краткосрочных заимствований на покрытие кассовых разрывов в пределах финансового года ограничение по долговой емкости не существенно.

Заимствования на рефинансирование с целью приведения графика погашения уже имеющихся обязательств в соответствие с долговой емкостью областного бюджета имеют больший приоритет, чем инвестиционные заимствования. По этой причине потребности в заимствованиях на такое рефинансирование должны удовлетворяться в первую очередь.

3. Выбор конкретных заемных инструментов осуществляется на основании следующих критериев.

- Величина рисков. Дефицит производных инструментов на современном российском рынке чрезвычайно затрудняет уменьшение рисков для уже привлеченных заимствований. Единственная реальная возможность минимизировать риски возникает на стадии планирования заимствований и выбора инструментов. По этой причине риск должен быть главным фактором в выборе инструментов.

- Сроки погашения. После определения набора инструментов с приемлемыми уровнями риска следует выбрать инструменты со сроками погашения, соответствующими целям заимствования.

Для заимствования на покрытие кассовых разрывов выбор сроков погашения определяется длительностью этого разрыва.

В случае рефинансирования следует руководствоваться приведением объемов будущего погашения в границы долговой емкости.

Для инвестиционных заимствований ориентирами являются сроки завершения инвестиционных проектов, вошедших в финансируемый "портфель" проектов.

- Стоимость. На заключительном этапе из набора инструментов с приемлемыми уровнем риска и сроками погашения выбираются инструменты с наименьшей стоимостью.

Одним из лучших способов оценки стоимости заимствований, позволяющей сравнивать заимствования с различной временной структурой погашения, является оценка чистой приведенной стоимости заимствования. Чистая приведенная стоимость заимствования определяется как разница дисконтированных потоков траншей привлекаемого заимствования и платежей по его обслуживанию и погашению. Оценка стоимости таким способом имеет смысл лишь для рефинансирования и, особенно, для инвестиционных заимствований, то есть для средне- и долгосрочных заимствований.

Оценка стоимости краткосрочных заимствований на финансирование кассовых разрывов может быть осуществлена на основе номинальной стоимости обслуживания заимствований.

8. Реформирование институциональной структуры системы управления
долгом и условными обязательствами

В рамках данной Концепции под институциональной структурой системы управления долгом и условными обязательствами понимается совокупность следующих элементов:

- административно-организационной структуры управления;

- нормативной правовой базы, определяющей все механизмы управления прямыми и условными обязательствами, функции системы управления, а также организационную структуру управления и механизмы взаимодействия отдельных элементов этой структуры;

- регламентно-методической базы, определяющей реализацию механизмов управления долгом и условными обязательствами на практике,

Целью реформирования институциональной структуры управления долгом и условными обязательствами является практическая реализация реформирования всех описанных выше элементов системы управления долгом и условными обязательствами, которые с точки зрения институциональной структуры представляют собой механизмы управления.

В рамках реформирования необходимо обеспечить:

- четкое разграничение функций, полномочий и ответственности отдельных элементов организационной структуры, отсутствие дублирования.

- согласованность с другими системами управления.

Система управления долгом и условными обязательствами является подсистемой общей системы управления государственными финансами Вологодской области, поэтому ее институциональная структура должна быть согласована с институциональными структурами других взаимосвязанных систем управления на нормативном правовом, организационном и информационном уровнях.

- формализацию процесса управления.

В процессе реформирования институциональной структуры системы управления долгом и условными обязательствами необходимо разработать ясные и максимально простые процедуры, которые в полной мере и точно реализуют механизмы и функции управления прямыми и условными обязательствами. Эти процедуры должны быть полностью детализированы и закреплены на уровне регламентов и методик соответствующего органа исполнительной государственной власти области.

9. Меры по реализации концепции

Для реализации предложенной Концепции необходимо осуществить два следующих блока мер в порядке их очередности.

1. Разработка и принятие Правительством области нормативных правовых актов, определяющих:

- взаимосвязь процесса управления прямыми и условными обязательствами с бюджетным и инвестиционным процессами;

- перечень объектов системы управления долгом и условными обязательствами;

- принципы и порядок учета обязательств и операций по их обслуживанию, включая порядок формирования полной отчетности о долге и условных обязательствах;

- порядок управления рисками, связанными с долговыми обязательствами;

- порядок планирования долговых обязательств;

- порядок урегулирования просроченной задолженности областного бюджета;

- порядок ведения реестра долговых обязательств и кредиторской задолженности Вологодской области;

- порядок раскрытия информации о прямых и условных обязательствах;

- организационную структуру системы управления долгом и условными обязательствами, функции, полномочия и ответственность различных органов исполнительной государственной власти области, вовлеченных в процесс управления долгом.

2. Осуществление организационно-технических мероприятий по:

- инвентаризации всех обязательств, являющихся объектами системы управления долгом и условными обязательствами, а также обязательств, входящих в состав консолидированного долга области, по состоянию на момент ввода новой системы учета прямых и условных обязательств;

- разработке и вводу в действие информационной системы управления долгом и условными обязательствами;

- обучению персонала, вовлеченного в систему управления долгом и условными обязательствами.