IV. Приватизация - как составная часть государственной системы управления государственным имуществом

IV. Приватизация - как составная часть государственной системы
управления государственным имуществом

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации более 80% государственных предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

- не сформирован слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

К настоящему времени назрела острая необходимость в смене приоритетов государственной политики в области приватизации.

Для устранения перечисленных выше негативных тенденций необходима разработка и реализация новых подходов в проведении государственной политики в области приватизации, которые могут быть объединены, структурно и содержательно увязаны между собой в рамках новой концепции приватизации.

В рамках данной Концепции с точки зрения вовлечения в процесс приватизации рассматриваются следующие основные элементы государственного имущества:

государственные унитарные предприятия;

государственные пакеты акций;

государственная недвижимость.

1. Цели, задачи и принципы государственной политики приватизации

Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является проведение процесса приватизации, результатом которого должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

- создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса;

- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных обществах, и минимизация расходов бюджета на управление государственным имуществом;

- привлечение инвестиций, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии предприятий, готовых брать на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно выполнять их;

- создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства, создание новых рабочих мест;

- обеспечение контроля за выполнением взятых на себя обязательств лицами, ставшими собственниками приватизируемого имущества;

- существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления предприятиями, за счет усиления ответственности новых собственников и заинтересованности руководства и персонала российских предприятий за результаты их производственной деятельности;

- формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе экономики;

- восстановление функционирования фондового рынка:

- рациональное пополнение доходной части бюджета, с акцентом на бюджет развития.

Настоящая Концепция основывается на следующих основных принципах проведения приватизации государственных объектов (имущества).

Решение о целесообразности проведения приватизации вырабатывается органами по управлению государственным имуществом с позиций народно-хозяйственной эффективности совместно с заинтересованными органами исполнительной власти в системе механизмов управления государственным имуществом, определенных Концепцией управления государственным имуществом. Окончательное решение о приватизации по наиболее важным для экономики и социального развития области объектам должно приниматься губернатором области в индивидуальном порядке, в том числе по согласованию с Законодательным Собранием области в предусмотренных законодательством случаях. В необходимых случаях государство должно сохранять участие в управлении предприятиями в форме закрепляемого контрольного или блокирующего пакета акций, либо "Золотой акции".

Способ приватизации каждого объекта государственной собственности должен выбираться исходя из необходимости достижения сформулированной выше цели. Выбор осуществляется органом по управлению государственным имуществом. При этом для выработки предложений могут привлекаться финансовые и юридические консультанты, аудиторы, оценщики.

2. Основные меры по реализации государственной политики приватизации

Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации и решение перечисленных задач должны стать :

Дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности

Высоколиквидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса привлечения инвестиций на развитие предприятий и максимизации поступлений в государственный бюджет от их продажи, с учетом реальной ценовой оценки предприятий.

Приватизация низколиквидных предприятий осуществляется, в основном, исходя из предпочтительности привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции, принимать на себя и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач и др.). Продажа низколиквидных предприятий собственникам, удовлетворяющим указанным требованиям, при условии тщательного анализа государством предложенного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей приватизированного предприятия, может осуществляться, исходя из рассматриваемого принципа, по минимальной цене.

Расширение инструментария приватизации:

- осуществление выпусков производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, позволяющих привлекать деньги с рынка капитала;

- проведение купли-продажи акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия государства в хозяйственных обществах;

- проведение продаж: по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. При этом цена при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;

- проведение продаж: с рассрочкой при предоставлении покупателям необходимых гарантий. Рассрочка должна предоставляться на платной основе.

Принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства.

Ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии этих интересов интересам государства.

Сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов государства при приватизации.

Приватизация должна рассматриваться не как изолированный этап решения отдельных задач, связанных с единовременным пополнением бюджета, а как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народнохозяйственного комплекса.

Методы по реализации государственной политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.

Государственные унитарные предприятия:

- определить оптимальное количество государственных унитарных предприятий, осуществить их преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда функции, выполняемые предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;

- установить паритетное распределение средств между бюджетом и государственным унитарным предприятием при приватизации государственного имущества, принадлежащего предприятию на праве хозяйственного ведения;

- провести ускоренную приватизацию объектов незавершенного строительства зданий и сооружений, не используемых для государственных нужд, преимущественно в целях создания новых производств, а также изъять неиспользуемое оборудование. При определении цены указанных объектов в ходе их приватизации руководствоваться принципом, в соответствии с которым продажа объектов осуществляется по минимальной цене при условии принятия новым собственником обязательств в соответствии с разрабатываемой системой контролируемых показателей.

Государственные пакеты акций:

- при принятии приватизационных решений учитывать, чтобы такие их элементы, как сроки приватизации, способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, должны сбалансировано сочетать интересы пополнения бюджета и интересы перспективного развития приватизируемого предприятия;

- приватизацию высоколиквидных пакетов акций проводить с ориентацией на значительные поступления в бюджет, привлекая для этого в необходимых случаях финансового консультанта, вознаграждение которого должно быть поставлено в зависимость от величины полученных при приватизации средств;

- приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путем их продажи по минимальной цене при условиях принятия новым собственником пакета инвестиционных и (или) социальных обязательств (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач и др.), проведения независимого предварительного анализа бизнес-плана претендента и контроля со стороны государства за системой показателей приватизированного предприятия. Одним из инвестиционных условий может быть погашение задолженности приватизируемых предприятий;

- в целях повышения эффективности продажи государственных пакетов акций в процессе приватизации проводить широкомасштабные маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на пакеты акций, находящиеся в государственной собственности. Определение размеров приватизируемых пакетов акций, определение способов и сроков их приватизации проводить с ориентацией на интересы потенциальных инвесторов, при безусловном непротиворечии этих интересов интересам государства;

- при приватизации пакетов акций способами, предусматривающими инвестиционные вложения, ориентироваться прежде всего на отрасли, дающие быструю отдачу и являющиеся "локомотивными". Планируемые к реализации инвестиционные программы должны быть сжаты во времени до технологически приемлемого уровня;

- в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся возможно проведение прямой продажи акций по результатам переговоров с инвестором. При этом цена при проведении прямой продажи должна быть не ниже стартовой цены объекта на несостоявшемся аукционе, определенной по данным независимого оценщика;

- осуществлять выпуски ценных бумаг, размещаемых на фондовых рынках, и обеспечивающих их владельцам отсроченное право на приобретение акций, находящихся в государственной собственности.

При наличии у государства пакета акций размером менее 25 процентов в целях исключения действий, направленных на снижение доли участия государства, возможны следующие действия:

внесение акций в уставный капитал другого акционерного общества по рыночной стоимости;

- увеличение государственного пакета акций до уровня не ниже блокирующего за счет внесения по рыночной стоимости государственного имущества в уставный капитал общества или приобретения акций на вторичном рынке с возможностью последующей продажи пакета акций стратегическому инвестору.

Государственная недвижимость:

- Обеспечить организационные условия для приватизации объектов недвижимости, включая предприятия, одновременно с земельными участками, возможность внесения земельных участков в уставный капитал хозяйственных обществ при приватизации. Результатом этого должно стать повышение курсовой стоимости акций предприятий и, как следствие, возможность привлечения инвестиций в целях перспективного развития.

- Провести приватизацию излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению недвижимого имущества государственных унитарных предприятий и учреждений там, где это целесообразно.

- Продолжить работу по передаче объектов недвижимости, находящихся в областной собственности, в собственность муниципальных образований.

- Привлекать инвесторов для поддержания памятников истории и культуры, осуществляя при этом контроль со стороны государства за неизменностью целевого использования указанных объектов.

3. Государственный контроль за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий

Цель государственного контроля - минимизация рисков в отношении использования государственного имущества, безусловной реализации принимаемых новыми собственниками инвестиционных и социальных обязательств, гарантированного получения средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки.

Этапы государственного контроля:

- подготовка государственного имущества к приватизации;

- непосредственная реализация приватизационных процедур;

- выполнение новым собственником взятых на себя обязательств.

Государственный контроль на этапе подготовки государственного имущества к приватизации должен включать в себя:

- контроль за целесообразностью выбора тех или иных объектов государственной собственности в качестве объектов приватизации;

- контроль конкурсной процедуры выбора финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества;

- поэтапный контроль за действиями финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества при выполнении ими предусмотренных процедур;

- контроль за обоснованностью выбора параметров, определяющих решения о приватизации государственного имущества (величина отчуждаемых пакетов акций, способ приватизации, сроки приватизации, цена приватизируемого имущества и т.п.). Одним из важных моментов такой процедуры должен стать контроль за обязательным учетом структуры потенциального спроса на приватизируемое имущество.

Государственный контроль на этапе непосредственной реализации приватизационных процедур должен предусматривать:

- тщательный анализ претендентов на право участия в аукционах и коммерческих конкурсах по продаже государственного имущества (анализ деловой репутации претендентов, продолжительности их деятельности, данных об источниках средств, которыми осуществляется оплата приватизируемого имущества и др.);

- тщательный анализ бизнес-планов по выполнению инвестиционных или социальных обязательств, принимаемых новыми собственниками по условиям коммерческих конкурсов (возможность реализации принимаемых обязательств в установленные сроки, достаточность собственных средств для их реализации, обеспеченность бизнес-планов необходимыми ресурсами и т.д.).

Государственный контроль на этапе выполнения новым собственником взятых на себя обязательств должен включать в себя:

-разработку для приватизированных предприятий системы показателей их постприватизационного развития с учетом отраслевых особенностей, специфики производимой продукции и других факторов;

- контроль за обязательным соблюдением разработанной системы показателей постприватизационного развития предприятий;

- контроль за своевременным и полным исполнением новыми собственниками принятых на себя инвестиционных или социальных обязательств, внедрение процедур, минимизирующих риски неисполнения таких обязательств (от штрафных санкций до возвращения объектов в собственность государства);

- контроль за характером использования приватизированных объектов, условиями приватизации которых предусматривались определенные ограничения (объекты социального назначения, памятники истории и культуры и др.);

- контроль и блокирование действий акционерных обществ с долей участия государства, направленных на снижение размеров государственных пакетов акций.

Постприватизационный контроль государства должен сопровождаться постприватизационной поддержкой предприятий

Такая поддержка может включать в себя:

- консалтинговое сопровождение предприятий на льготных условиях, включая инвестиционный, финансовый, юридический, управленческий и кадровый консалтинг;

- организационную поддержку при освоении новой продукции и занятии новых рыночных ниш, государственную поддержку квалифицированными кадрами.

4. Информационное обеспечение приватизации государственного имущества

Ключевыми задачами информационного обеспечения приватизации является повышение уровня полноты, и достоверности информации о приватизации государственного имущества в целях обеспечения абсолютной прозрачности проходящих процессов, а также создание условий для осуществления контроля государства и принятия эффективных решений в отношении государственной собственности.

Реализации указанных задач должно способствовать:

- создание реестра государственного имущества^ включающего в себя систематизированные данные о всех элементах государственной собственности (государственные унитарные предприятия, государственные пакеты акций, земля и недвижимость и т.д.), для контроля за составом и состоянием государственной собственности и оптимизации принятия решений по ее использованию с точки зрения народно-хозяйственных интересов. Создание указанного реестра должно включать в себя разработку единой системы показателей учета, контроля и анализа государственного имущества, разработку правил и процедур обновления данных, системы разграничения доступа к информации различных категорий ее потребителей, реализацию мер ответственности за предоставление недостоверной информации и др.;

- формирование системы информационного обеспечения деятельности органа по управлению государственным имуществом, обеспечивающей получение, учет, хранение, обработку и выдачу данных об операциях с объектами государственной собственности, а также информации, необходимой для проведения предпродажной подготовки приватизируемых предприятий, оценки их стоимости, решения других задач приватизации государственного имущества.