Решение Вологодского областного суда от 26 мая 2009 г. О признании недействующим постановления Правительства Вологодской области от 19.03.2007 г. N 377 (в редакции постановления Правительства Вологодской области от 29 декабря 2008 г. N 2520) (ключевые темы: движение автомобильного транспорта - дорожная деятельность - Закон об автомобильных дорогах - автомобильные дороги общего пользования - ограничение или прекращение движения транспортных средств)

Решение Вологодского областного суда от 26 мая 2009 г.

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 августа 2009 г. N 2-Г09-9 настоящее решение оставлено без изменения

Вологодский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Чекавинской Н.И.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И.,

при секретаре Н.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Н.О. о признании недействующим нормативного правового акта Вологодской области, установил:

19 марта 2007 года Правительством Вологодской области принято постановление N 377 "О временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения". Текст постановления опубликован в газете "Красный Север" от 27 марта 2007 N 38.

В названное постановление внесены изменения постановлением Правительства области от 29 декабря 2008 года N 2520 "О внесении изменений в постановление Правительства от 19 марта 2007 г. N 377", опубликованное в газете "Красный Север" от 9 января 2009 года N 4.

Н.О., являющаяся индивидуальным предпринимателем, обратилась в Вологодский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими вышеуказанных постановлений N 377 и N 2520. В обоснование сослалась на то, что на основании оспариваемого постановления приказом Департамента дорожного хозяйства Вологодской области от 11 марта 2009 года N 61 необоснованно введено с 1 по 30 апреля 2009 года временное ограничение движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального значения с нагрузкой на ось свыше 3.5 тонн, чем незаконно ограничено ее право на осуществление предпринимательской деятельности в сфере грузоперевозок автомобильным транспортом, подпадающим под ограничения. Оспариваемое постановление с внесенными в него изменениями противоречит статьям 11, 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", областному законодательству и принято с превышением полномочий Правительства Вологодской области в сфере использования автомобильных дорог и дорожной деятельности в Российской Федерации.

Просила признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия постановление N 377 "О временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения" с внесенными в него изменениями постановлением N 2520 от 29.12.2008.

В судебном заседании представитель заявителя К.Н. поддержала требования, изложенные в заявлении, уточнив, что поскольку Правительством Вологодской области принято постановление N 767 от 12 мая 2009 года "О внесении изменений в Постановление Правительства области от 19 марта 2007 N 377", которым исключена из преамбулы постановления ссылка на нормы недействующего закона Вологодской области от 25 июня 1997 N 175-ОЗ "Об автомобильных дорогах регионального значения" (с последующими изменениями и дополнениями), полагает оспариваемый нормативный акт не противоречит законодательству субъекта Федерации.

Представитель Правительства Вологодской области А.Н. требования заявителя не признал. Суду пояснил, что постановление N 2520 было принято в целях приведения постановления N 377 в соответствие со ст. 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Оспариваемые постановления соответствуют ст. 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ, иным нормам действующего законодательства. Принимая постановления, Правительство области действовало в пределах своей компетенции, в соответствии ст. 73 Конституции РФ, п. г) 2 ст. 21 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 60, 63 Устава области. В рамках предоставленных полномочий Правительство в оспариваемом постановлении определило временное ограничение движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения, утвердило административный регламент исполнения органом исполнительной государственной власти области указанной государственной функции, решило вопрос о сроках ограничения движения, мерах по организации движения в этот период.

Представитель Правительства Вологодской области Л.Н. заявленные требования не признала, поддержала доводы А.Н., дополнительно пояснила, что доказательств тому, что обжалуемые постановления в целом, либо отдельные их пункты непосредственно нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности заявительницы, не представлено.

Суд, заслушав представителя заявителя, представителей заинтересованного лица, исследовав и оценив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования заявителя удовлетворить частично, суд пришел к выводу, что заявленное требование подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктами "б", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 1 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов при обеспечении безопасности дорожного движения, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Согласно статье 5 вышеуказанного федерального закона обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется в числе прочих мероприятий посредством установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; регулирования деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, а также посредством осуществления деятельности по организации дорожного движения.

Как следует из статьи 4 Закона о безопасности дорожного движения, в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 14 Закона о безопасности дорожного движения временное ограничение или прекращение движения может осуществляться уполномоченными на то должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в Российской Федерации. При этом действие Закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения (статья 1 Закона об автомобильных дорогах).

Дорожная деятельность в силу пункта 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах включает деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. При этом под содержанием автомобильных дорог понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах).

Законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 4 Закона об автомобильных дорогах).

При этом в силу части 2 статьи 4 Закона об автомобильных дорогах отношения, указанные в статье 1 Закона, могут регулироваться также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим федеральным законом, другими федеральными законами.

На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности (часть 5 статьи 2 Закона об автомобильных дорогах).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 5 статьи 4 названного Закона

Наделение органов исполнительной власти субъектов РФ правом в пределах своих полномочий издавать акты, содержащие нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, основано на нормах Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В частности, подп. 11 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относит решение вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Указанные акты органов исполнительной власти субъектов РФ могут издаваться только на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ или законов субъектов РФ.

В соответствии со статьей 17 Закона об автомобильных дорогах содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог (часть 1). Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (часть 2).

При этом в силу части 1 статьи 30 Закона об автомобильных дорогах временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться, в том числе в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 30 Закона об автомобильных дорогах).

В соответствии с пунктом 14 статьи 11 Закона об автомобильных дорогах полномочия в части установления порядка временного ограничения движения транспортных средств, предоставлены исключительно органам государственной власти Российской Федерации.

Таким образом, установление порядка временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам не относится к вопросам субъекта федерации и не находится в исключительной компетенции исполнительного органа государственной власти Вологодской области.

Из материалов дела следует, что постановлением Правительства Вологодской области от 19.03.2007 N 377 "О временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения" с внесенными в него изменениями постановлением от 29.12.2008 N 2520 "О внесении изменений в постановление Правительства от 19.03.2007 N 377": установлено, что временное ограничение движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения вводится в период неблагоприятных сезонных природно-климатических условий, при которых снижается несущая способность конструктивных элементов автомобильных дорог, на срок не более 45 суток.

Утвержден административный регламент исполнения департаментом дорожного хозяйства области государственной функции по введению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения.

Между тем, указанное выше основание ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам не предусмотрено в Законе об автомобильных дорогах, соответственно противоречит ему. Порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения должен устанавливаться уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Исходя из изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что, принимая оспариваемое постановление с внесенными в него изменениями, Правительство Вологодской области явно превысило полномочия, представленные ему федеральным законом об автомобильных дорогах.

Порядок установления временных ограничений регламентирован статьей 30 Закона об автомобильных дорогах. Часть 1 указанной нормы предусматривает основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств. Часть 2 закрепляет положение, согласно которому временное ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам осуществляются в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Установление порядка временного ограничения движения транспортных средств является компетенцией федеральных органов государственной власти: Правительства РФ и уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Государственные органы субъекта Российской Федерации вправе осуществлять лишь функции, перечисленные в статье 12 Закона об автомобильных дорогах, а также иные отнесенные настоящим федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. В числе таковых установление порядка временного ограничения движения транспортных средств отсутствует как в нормах настоящего Закона, так и иных нормативных правовых актах.

Доводы представителей Правительства Вологодской области о том, что данные полномочия субъекту РФ предоставлены частью 1 статьи 14 ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", частями 3 и 4 статьи 30 Закона об автомобильных дорогах, не могут быть приняты во внимание. Поскольку с момента вступления в силу Закона об автодорогах нормы части 1 статьи 14 ФЗ 196-ФЗ не подлежат применению, нормы части 3 и 4 статьи 30 Закона об автомобильных дорогах закрепляют полномочия субъекта РФ по реализации уже принятых на федеральном уровне решений о временных ограничениях.

Необоснованна и ссылка на Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", так как в силу статьи 76 Конституции РФ акты органов исполнительной власти и местного самоуправления могут издаваться только на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативно-правовых актов РФ или законов субъектов РФ и не могут противоречить федеральным законам.

В данном случае постановление Правительства Вологодской области N 377 с изменениями, внесенными постановлением N 2520, находится в противоречии с Законом об автомобильных дорогах, в частности, после вступления его в законную силу и в отсутствие порядка введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, утвержденного федеральным органом исполнительной власти, Правительство Вологодской области не обладает компетенцией по регулированию вопросов установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам.

В соответствии с нормами статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В судебном заседании установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. При его принятии нарушены требования пункта 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и пунктов 1 и 2 статьи 15 о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Пунктом 8 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах определено понятие пользователя автомобильными дорогами, под которым понимаются физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения.

При этом в силу статьи 27 Закона об автомобильных дорогах право использования автомобильных дорог общего пользования имеют физические и юридические лица.

Суд приходит к выводу о том, что в результате принятия вышеназванного постановления Правительством Вологодской области нарушены интересы заявительницы Н.О., осуществляющей предпринимательскую деятельность в сфере оказания услуг по организации перевозок грузов автомобильным транспортом, а также неопределенного круга лиц, на которых распространяется данный нормативный правовой акт, поскольку созданы препятствия по перемещению на автомобильных дорогах общего пользования, ограничена свобода предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах заявленные Н.О. требования о признании нормативного правового акта недействующим подлежат удовлетворению.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, суд признает нормативный правовой акт недействующим.

Суд учитывает, что оспариваемое постановление в период с момента опубликования его в газете "Красный Север" действовало и применялось, признает нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 251 - 253 ГПК РФ, суд решил:

Требования Н.О. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда постановление Правительства Вологодской области от 19.03.2007 N 377 "О временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения" с изменениями, внесенными постановлением от 29.12.2008 N 2520 "О внесении изменений в постановление Правительства от 19 марта 2007 года N 377", в остальной части заявленных требований Н.О. отказать.

Взыскать с Правительства Вологодской области в пользу Н.О. расходы по уплате государственной пошлины в сумме 100 рублей.

На решение может быть подана кассационная жалоба или принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Вологодский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Н.И. Чекавинская