Апелляционное определение СК по гражданским делам Вологодского областного суда от 4 июня 2014 г. по делу N 33-2759/2014 Оставлено без изменения решение Вологодского городского суда от 26 марта 2014 г., которым отказано в признании незаконным решения Вологодской городской Думы от 5 ноября 2013 г. N 1881 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" в части внесенных изменений в Приложение N 1, поскольку оспариваемое решение принято уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие

Апелляционное определение СК по гражданским делам Вологодского областного суда от 4 июня 2014 г. по делу N 33-2759/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Бочкаревой И.Н.,

судей Жидковой О.В., Игошевой Г.Н.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И., прокурора прокуратуры г. Вологды Чуриной И.А.

при секретаре Ж.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе К.Е.В. на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 26.03.2014, которым К.Е.В. отказано в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным решения Вологодской городской Думы от 05.11.2013 N 1881 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" в части внесенных изменений в Приложение N 1, предусматривающих изменение зоны "Ж-1" (зона застройки малоэтажными жилыми домами) на зону "ЦС-2" (зона объектов среднего профессионального и высшего образования) в части земельного участка с кадастровым номером N <...>, расположенного по адресу: <...>.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Жидковой О.В., объяснения заявителя К.Е.В., ее представителей: К.А.Б. по устному ходатайству и Г.В.П. по доверенности, представителя заинтересованных лиц Департамента градостроительства и инфраструктуры и администрации города Вологды по доверенности К.О.И., представителя заинтересованного лица Вологодской городской Думы по доверенности Д.О.А., заключения прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И. и прокурора прокуратуры г. Вологды Чуриной И.А., судебная коллегия установила:

К.Е.В. на основании договора купли-продажи земельного участка от <...> является собственником земельного участка с кадастровым номером N <...>.

В отношении данного земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) имеется запись следующего содержания: категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство, площадь - <...> кв. м, расположен по адресу: <...>.

Решением Вологодской городской Думы от 05.11.2013 N 1881 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Вологды, утвержденные решением Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72, в том числе в карту градостроительного зонирования города Вологды (приложение N 1).

Согласно внесенным изменениям территория земельного участка с кадастровым номером N <...>, принадлежащего на праве собственности К.Е.В., переведена из территориальной зоны "Ж-1" (зона застройки малоэтажными жилыми домами) в территориальную зону "ЦС-2" (зона объектов среднего профессионального и высшего образования).

<...> К.Е.В. обратилась в суд с заявлением, в котором просила признать незаконным решение Вологодской городской Думы от 05.11.2013 N 1881 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" в части внесенных изменений в Приложение N 1, предусматривающих изменение зоны "Ж-1" (зона застройки малоэтажными жилыми домами) на зону "ЦС-2" (зона объектов среднего профессионального и высшего образования) в части земельного участка с кадастровым номером N <...>, расположенного по адресу: <...>.

В обоснование требований указала, что Департаментом градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды ей отказано в выдаче разрешения на строительство дома на принадлежащем ей земельном участке в связи с отнесением оспариваемым актом земельного участка к зоне, не предусматривающей возможность размещения индивидуального жилого дома. Включение земельного участка в состав зоны объектов среднего профессионального и высшего образования препятствует его использованию в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования и не позволяет реализовать права в отношении застройки земельного участка. Кроме того, указала на нарушение процедуры принятия оспариваемого решения, публичные слушания проведены ранее установленного законодательством срока, о дате их проведения правообладатели земельных участков уведомлены не были.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация города Вологды, Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, из числа заинтересованных лиц исключен уполномоченный по правам человека Вологодской области Д.О.

Заявитель К.Е.В., ее представители по доверенности К.А.Б. и С.М.В. в судебном заседании заявленные требования поддержали, просили удовлетворить.

Представитель заинтересованных лиц администрации города Вологды, Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды по доверенности К.О.И. с заявленными требованиями не согласилась, указав, что оспариваемое решение принято Вологодской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий с соблюдением установленных законодательством требований к порядку подготовки и принятия данного вида решений.

Представитель заинтересованного лица Вологодской городской Думы по доверенности Д.О.А. также заявленные требования не признала, ссылаясь на соблюдение процедуры по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды.

Представители заинтересованных лиц ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Вологодской области и Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области в судебное заседание не явились, ходатайствовали о рассмотрении дела в их отсутствие.

Участвующий в деле помощник прокурора города Вологды Чурина И.А. заявленные требования полагала не подлежащими удовлетворению.

Судом принято приведенное решение.

В апелляционной жалобе К.Е.В. ставит вопрос об отмене решения суда по мотиву нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, применения норм материального права, не подлежащих применению, и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что опубликованный проект решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды не соответствует принятому решению. При этом протокол публичных слушаний не содержит указаний на внесение в проект решения изменений. При вынесении решения судом не был исследован генеральный план города Вологды, а также неправильно установлена возможность применения к сложившейся ситуации нормы пункта 7 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность заявления истцом требования о выкупе земельного участка.

В возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора города Вологды Чурина И.А. просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы, полагает, что решение судом принято в соответствии с фактическими обстоятельствами дела и требованиями действующего законодательства.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" задачей суда при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов является проверка следующих обстоятельств: принятие оспариваемого акта органом или должностным лицом в пределах их полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, соответствие содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение Правил землепользования и застройки отнесено к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

Представительным органом местного самоуправления муниципального образования "Город Вологда" является Вологодская городская Дума (статья 1 Регламента Вологодской городской Думы, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 25.03.2009 N 2).

Как следует из материалов дела, решением Вологодской городской Думы от 05.11.2013 N 1881 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72" Правила землепользования и застройки города Вологды (далее - Правила) были изложены в новой редакции.

Правила являются нормативным правовым актом, поскольку содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на изменение существующих правоотношений в сфере землепользования на территории города Вологды.

Суд, руководствуясь нормами Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования "Город Вологда", принятого решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301, пришел к правильному выводу о том, что решение Вологодской городской Думы от 05.11.2013 N 1881 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" принято в пределах компетенции и полномочий органа местного самоуправления.

Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки регламентирован статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающими обязательное проведение публичных слушаний по проекту изменений в Правила и подготовку заключения о результатах таких публичных слушаний.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что проект решения Вологодской городской Думы "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26.06.2009 N 72" с картой градостроительного зонирования опубликован в официальном печатном издании - газете "Вологодские новости" от 17.07.2013 N 27 и размещен на официальном Интернет-сайте администрации города Вологды 15.07.2013.

Постановлением администрации города Вологды от 06.08.2013 N 6311 "О проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды", опубликованным в газете "Вологодские новости" от 14.08.2013 N 31 и размещенным на официальном Интернет-сайте администрации города Вологды 12.08.2013, была определена процедура проведения публичных слушаний по указанному проекту, которые были назначены на 20.09.2013.

Указанное постановление содержит полную информацию о времени и месте проведения публичных слушаний, месте размещения материалов информационного характера, определено место, время, срок и порядок приема предложений по проекту изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды.

В соответствии с частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Кроме того, аналогичные сроки проведения публичных слушаний установлены Правилами землепользования и застройки города Вологды (часть 1 статьи 26) и Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Город Вологда", утвержденным решением Вологодской городской Думы от 30.11.2012 N 1409 (подпункт 3.1.5 пункта 3.1).

Пунктом 6.1 указанного Положения установлено, что процедура проведения публичных слушаний, решения, принятые на публичных слушаниях, отражаются в протоколе публичных слушаний. В протоколе публичных слушаний в обязательном порядке указываются: дата, время и место проведения публичных слушаний; количество зарегистрированных участников публичных слушаний; повестка дня публичных слушаний; краткое содержание выступлений по каждому из вопросов повестки дня публичных слушаний; оглашенные на публичных слушаниях предложения и (или) замечания участников публичных слушаний по проекту муниципального правового акта, вынесенному на публичные слушания; результаты голосования и принятые решения.

Таким образом, протокол публичных слушаний отражает фактический ход слушаний, содержит информацию о порядке их проведения, выступлениях участников.

Проведение публичных слушаний 20.09.2013 подтверждено протоколом публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды (т. 1 л.д. 147 - 149), заключением о результатах публичных слушаний (т. 1 л.д. 163), в соответствии с которым в качестве участников слушаний зарегистрировалось <...> человек, при этом проект изменений одобрили <...> человек, проект рекомендован к утверждению Вологодской городской Думой.

Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Вологодские новости" от 25.09.2013 N <...>.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение принято Вологодской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемый акт принят без учета цели разработки правил землепользования и застройки - обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателя спорного земельного участка, не могут быть признаны состоятельными, поскольку по смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Довод К.Е.В. о том, что принятие изменений в Правила создает ей препятствия для дальнейшей эксплуатации земельного участка в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования является ошибочным.

Положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.

Поскольку данной нормой права прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков, принятие оспариваемого акта не противоречит нормам Градостроительного и Земельного кодекса Российской Федерации.

Ссылка подателя жалобы на то, что данным актом ограничиваются его права, как собственника земельного участка, не может служить основанием для признания его недействующим.

Как правильно указал суд первой инстанции, в случае, если объем ограничения права собственности землепользователя в результате внесения изменений в правила землепользования и застройки существенно увеличился по сравнению с ранее существовавшим, собственник такого земельного участка не лишен права заявлять требования применительно к пункту 7 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, в том числе о выкупе у него земельных участков.

Кроме того судебная коллегия считает необходимым отметить, что в соответствии со статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок и сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Вышеуказанные положения статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации совместно с положениями статьи 280 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что ограничение прав собственника земельного участка подлежит регистрации, но и это ограничение не запрещает собственнику пользоваться и владеть своей собственностью по своему усмотрению, только возлагает на собственника риск отнесения на него бремени расходов и невключение их в выкупную цену, при строительстве, расширении и реконструкции зданий и сооружений, совершенных после регистрации ограничения.

В рассматриваемом случае, как следует из материалов дела, в отношении земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности какие-либо ограничения его прав в период заключения договора купли-продажи земельного участка не существовали, что подтверждается повторным свидетельством о государственной регистрации права собственности серии N <...> от <...>, выданным взамен свидетельства серии N <...> от <...>, в котором имеется отметка об отсутствии зарегистрированного ограничения (обременения) права (т. 1 л.д. 12).

Таким образом, поскольку истец К.Е.В. является законным правообладателем спорного земельного участка с разрешенным видом использования под индивидуальное жилищное строительство, приобретенным ею до внесения изменений в правила землепользования и застройки, она не лишена возможности оспорить отказ в выдаче разрешения на строительство жилого дома в установленном законом порядке.

При указанных обстоятельствах, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным, поскольку оно основано на установленных судом фактических обстоятельствах дела, не противоречит имеющимся по делу доказательствам, которым дана правильная правовая оценка, и соответствует требованиям действующего законодательства, регулирующего правоотношения сторон, на нормы которого суд правомерно сослался.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 26.03.2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу К.Е.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Н. Бочкарева

Судьи

О.В. Жидкова

Г.Н. Игошева