Апелляционное определение СК по гражданским делам Вологодского областного суда от 1 августа 2014 г. по делу N 33-3615/2014 Оставлено без изменения решение Череповецкого городского суда от 14 мая 2014 г., которым признан законным оспариваемый абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений, утвержденного постановлением мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 г. N 4717

Апелляционное определение СК по гражданским делам Вологодского областного суда от 1 августа 2014 г. по делу N 33-3615/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Охапкиной Г.А.,

судей Федосеевой О.А., Марковой М.В.,

при секретаре К.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению прокуратуры города Череповца на решение Череповецкого городского суда от 14 мая 2014 года, которым заявление прокурора города Череповца об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Охапкиной Г.А., объяснения представителя мэрии города Череповца К.Р., прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И., судебная коллегия установила:

постановлением мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 года N 4717 утвержден Порядок выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений (л.д. 6).

Постановлением мэрии города Череповца от 23 мая 2013 года N 2267 "О внесении изменений в постановление мэрии города от 6 сентября 2012 года N 4717", утвержденный постановлением N 4717 Порядок выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений изложен в новой редакции (л.д. 17).

Пунктом 2.1 Порядка установлено, что денежная компенсация выплачивается на основании заявления работника на имя начальника управления образования мэрии города Череповца по форме согласно приложению N 1 к настоящему Порядку.

В соответствии с абзацем 7 пункта 2.1 Порядка вместе с заявлением работником предоставляется документ о наличии (отсутствии) в собственности (в том числе долевой, совместной) жилых помещений на территории города Череповца (выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним отдела по городу Череповцу и Череповецкому району Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области) (л.д. 20).

22 апреля 2014 года прокурор города Череповца обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления в части.

В обоснование требований указал, что прокуратурой города Череповца в ходе мониторинга правоприменения установлено, что абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений противоречит федеральному законодательству. Выплата денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений является муниципальной услугой, предоставление которой подлежит регулированию в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Прилагаемые заявителем сведения, указанные в абзаце 7 пункта 2.1 Порядка, не входят в перечень документов, определенный частью 6 статьи 7 указанного Закона. Документально оформленные сведения в данном случае подлежат самостоятельному получению органом, предоставляющим муниципальную услугу (управлением образования мэрии города) с использованием межведомственного информационного взаимодействия в порядке, установленном статьями 7.1, 7.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Рассматриваемый нормативный акт возлагает на граждан не предусмотренные федеральным законодательством обязанности.

Просил признать абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений, утвержденного постановлением мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 года N 4717, несоответствующим действующему законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В судебном заседании прокурор, участвующий в деле, заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица мэрии города Череповца К.Р. заявленные требования не признала, указала, что постановление мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 года N 4717 принято в соответствии с решением Череповецкой городской Думы от 29 мая 2012 года N 97 "О мерах социальной поддержки". Согласно пункту 1.6 Порядка назначение и выплата денежной компенсации осуществляется в пределах доведенных до управления образования мэрии бюджетных ассигнований. Предоставление мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления, их финансирование за счет средств местного бюджета не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности. Таким образом, мера социальной поддержки в виде осуществления выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений понятию "муниципальная услуга", закрепленному Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" не соответствует и под сферу действия данного закона не подпадает. Кроме того, предоставление муниципальной услуги имеет оконченный характер, в то время как Порядок выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений предполагает длящийся процесс. Просила в удовлетворении заявленных требований отказать.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор города Череповца, ссылаясь на прежние доводы, ставит вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела и неправильного применения норм материального права.

В возражениях на апелляционное представление представитель мэрии города Череповца по доверенности К.Р. просит оставить решение без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного постановления в пределах доводов апелляционного представления, представленных возражений, полагает, что решение принято в соответствии с фактическими обстоятельствами дела и требованиями действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Исходя из разъяснений пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования (пункт 17). Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 24).

Как усматривается из материалов дела, постановлением мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 года N 4717 утвержден Порядок выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений, абзац 7 пункта 2.1 которого (в редакции постановления мэрии города Череповца от 23 мая 2013 года N 2267) предусматривает, что вместе с заявлением работником предоставляется документ о наличии (отсутствии) в собственности (в том числе долевой, совместной) жилых помещений на территории города Череповца (выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним отдела по городу Череповцу и Череповецкому району Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области) (л.д. 20).

Постановление мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 года N 4717 официально опубликовано в газете "Речь" N 170 от 11 сентября 2012 года (л.д. 110 - 111).

Последние изменения в постановление N 4717 внесены постановлением мэрии города Череповца от 5 августа 2013 года N 3647, которое опубликовано в газете "Речь" N 145 от 8 августа 2013 года.

При таких обстоятельствах постановление мэрии города Череповца "Об утверждении Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений" является нормативным правовым актом, поскольку обладает существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, а именно: издано в установленном законом порядке управомоченным органом местного самоуправления - мэрией города Череповца, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение в целях регулирования общественных отношений, связанных с выплатой денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений.

В соответствии с пунктами "н, ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации органов местного самоуправления; социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления осуществляется нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Положениями частей 1 и 4 статьи 7 указанного Федерального закона установлено что, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание, что в соответствии с частью 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом города Череповца 29 мая 2012 года Череповецкой городской Думой принято решение N 97 "О мерах социальной поддержки", которым установлены меры социальной поддержки в виде выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений лицам, впервые поступающим на работу в должности "воспитатель" в муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения, не имеющим жилых помещений на праве собственности (в том числе долевой, совместной) на территории города Череповца и не имеющим регистрации по месту жительства на территории города Череповца. Выплата указанных средств осуществляется за счет средств городского бюджета (л.д. 84).

На основании вышеизложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что орган местного самоуправления в соответствии с законом реализовал полномочие на установление дополнительных мер социальной поддержки для указанной категории граждан за счет средств местного бюджета.

При этом предоставление мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан согласно статье 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.

В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок, основания и условия предоставления за счет собственных средств указанной категории граждан в данном муниципальном образовании дополнительных мер социальной поддержки в виде выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений.

По правилам статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Оценивая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному и обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований прокурора города Череповца, поскольку оспариваемое прокурором города Череповца решение принято в пределах компетенции органа местного самоуправления, с соблюдением порядка принятия нормативного правового акта данного вида и правил введения его в действие. При этом положения абзаца 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений, утвержденного постановлением мэрии города Череповца от 6 сентября 2012 года N 4717, действующему законодательству не противоречат, установленные федеральным законодательством принципы и права граждан не нарушают.

При таких обстоятельствах, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.

Довод апелляционного представления о том, что выплата денежной компенсации на оплату расходов по найму жилых помещений является муниципальной услугой и относится к вопросам местного значения, является несостоятельным в силу следующего.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

По смыслу указанного закона деятельность по предоставлению муниципальных услуг является не правом, а обязанностью органов местного самоуправления, денежные средства, необходимые для решения вопросов местного значения предусматриваются в бюджете, отсутствие средств не является основанием для отказа от разрешения вопросов местного значения.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

В соответствии с решением Череповецкой городской Думы от 29 мая 2012 года N 97 "О мерах социальной поддержки" и обжалуемым постановлением выплата денежной компенсации отдельным категориям работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений является мерой социальной поддержки.

По смыслу части 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление дополнительных мер социальной поддержки является именно иными вопросами, а не вопросами местного значения.

Соответственно мера социальной поддержки в виде осуществления выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений не соответствует понятию "муниципальная услуга", закрепленному Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и не подпадает под сферу действия данного закона.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Череповецкого городского суда от 14 мая 2014 года оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры города Череповца - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.А. Охапкина

Судьи

О.А. Федосеева

М.В. Маркова