Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 25 июля 2008 г. О признании Закона Республики Хакасия противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащими применению некоторых положений Закона Республики Хакасии "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия" (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Хакасия
от 25 июля 2008 г.
(извлечение)

Именем Российской Федерации

24 сентября 2003 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасии "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия" (далее- Закон Республики Хакасия), 1 октября 2003 года подписан Председателем Правительства Республики Хакасия, 6 мая 2004 года, 1 апреля 2005 года, 26 июня 2006 года, 11 декабря 2006 года внесены изменения, текст закона опубликован в бюллетене "Вестник Хакасия" от 17 октября 203 года N 59-60, от 14 мая 2004 года N 23, от 5 апреля 2005 года N 15, от 28 июня 2006 года N 36, от 14 декабря 2006 года N66.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании Закона Республики Хакасия противоречащим федеральному законодательству, недействующим.

В обоснование требований указал на то, что полномочия по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также по организации деятельности административных комиссий в силу пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исключены из числа, полномочии, которые могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления.

В судебном заседании прокурор Кузнецова Н.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Шавыркина В.В., действующая на основании доверенности от 4 июля 2008 года, с доводами прокурора не согласилась, пояснив, что постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 23 апреля 2008 года N 963-29 одобрено предложение депутата Верховного Совета Республики Хакасия Могилиной С.В. о разработке и внесении в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 23 апреля 2008 года N 964-29 Верховный Совет Республики Хакасия внес в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о дополнении пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона подпунктом 39.1 следующего содержания: "образования административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления". Окончательное решение по оспариваемому Закону Республики Хакасия будет принято после вступления в силу решения Государственной Думы по законодательной инициативе Верховного Совета Республики Хакасия.

Заслушав прокурора, представителя Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

24 сентября 2003 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасии "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия" (далее- Закон Республики Хакасия).

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 года N 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (с изменениями от 6 июля 2007 года) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов.

Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").

В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия" заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.

Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").

Таким образом, для принятия закона Республики Хакасия необходимо 38 голосов депутатов, при этом заседание Верховного Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 депутатов.

На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 24 сентября 2003 года присутствовал 61 депутат, за принятие оспариваемого Закона Республики Хакасия в обоих чтениях проголосовало 58 депутатов.

Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.

В соответствии со статьей 87 Конституции Республики Хакасия, статьей 18 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия" закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Председателю Правительства Республики Хакасия. Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования.

Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия" и бюллетень "Вестник Хакасии (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").

Закон Республики Хакасия "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия", принятый Верховным Советом Республики Хакасия 24 сентября 2003 года, подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 1 октября 2003 года, опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 17 октября 2003 года N59-60.

6 мая 2004 года, 1 апреля 2005 года, 26 июня 2006 года, 11 декабря 2006 года в Закон Республики Хакасия внесены изменения, опубликованы в бюллетене "Вестник Хакасия" от 14 мая 2004 года N 23, от 5 апреля 2005 года N 15, от 28 июня 2006 года N 36, от 14 декабря 2006 года N 66. Все законы о внесении изменений приняты правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.

Из преамбулы Закона Республики Хакасия следует, что настоящий Закон определяет порядок образования, организации и деятельности, а также правовое положение и полномочия административных комиссий муниципальных образований в Республике Хакасия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, принят в соответствии с пунктом 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Законом Республики Хакасия "Об административных правонарушениях".

Оспариваемым Законом Республики Хакасия устанавливается, что административная комиссия является коллегиальным органом административной юрисдикции и образуется органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов в Республике Хакасия (часть 1 статьи 1, статья 4), срок полномочий административной комиссии определяется представительным органом местного самоуправления (часть 2 статьи 4), состав административной комиссии (статья 7), полномочия административной комиссии и ее членов (статьи 8-12), порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (статья 16). Кроме того, Закон Республики Хакасия возлагает на исполнительный орган местного самоуправления обязанность по контролю за деятельностью административной комиссии, а обязанность принимать отчеты комиссии - на представительный орган местного самоуправления (статья 18), определяет формы работы административной комиссии (статьи 14-15).

Между тем, пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 марта 2008 года) установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6 этой же статьи 26.3 законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2, за исключением, в частности, подпункта 39 настоящей статьи (установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 статьи 26.3 указанный перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 настоящей статьи.

Следовательно, данная норма содержит исчерпывающий перечень полномочий по вопросам совместного ведения, которые субъект Российской федерации может передавать органам местного самоуправления, и вопрос создания административных комиссий в указанный перечень не входит.

Пунктом 4 части 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Возможности передачи субъектом Российской Федерации полномочий по созданию административных комиссий органам местного самоуправления федеральный закон не предусматривает.

Положения статей 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 10 июня 2008 года), в которых перечислены вопросы местного значения, также не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по образованию органов административной юрисдикции.

Таким образом, полномочия по образованию административных комиссий исключены из числа полномочий, которые могут быть переданы субъектом Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправления; субъект Российской Федерации не вправе расширять круг полномочий органов местного самоуправления, предоставив им право самостоятельно решать вопросы, связанные с организацией и содержанием административной комиссии, являющейся субъектом административной

юрисдикции.

Как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности.

Следовательно, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят с превышением полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Анализ указанных норм в их взаимосвязи свидетельствует о том, что меры административного принуждения могут применяться лишь уполномоченными на то законом органами. Органы административной юрисдикции, применяющие законы субъекта Российской Федерации в области административного права, сами должны быть образованы законом субъекта Российской Федерации, поскольку действующее законодательство предполагает применение норм административного права органами государственной власти. Производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, а, следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия.

Суд находит несостоятельной ссылку представителя Верховного Совета Республики Хакасия на постановление Верховного Совета Республики Хакасия о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку суд проверяет оспариваемые нормативные правовые акты на предмет соответствия федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, действующим на момент рассмотрения дела.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требование прокурора о признании Закона Республики Хакасия противоречащим федеральному законодательству является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт в течение определенного времени применялся (действовал), суд считает необходимым признать Закон Республики Хакасия от 1 октября 2003 года N 50 "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия" (с изменениями от 11 декабря 2006 года) недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая, что Закон Республики Хакасия от 1 октября 2003 года N 50 "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия" (с изменениями от 11 декабря 2006 года) опубликован в бюллетене "Вестник Хакасия" от 17 октября 2003 года N 59-60, от 14 мая 2004 года N 23, от 5 апреля 2005года N 15, от 28 июня 2006 года N 36, от 14 декабря 2006 года N 66, суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.

В силу изложенного, руководствуясь ст.ст.193-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать Закон Республики Хакасия от 1 октября 2003 года N 50 "Об административных комиссиях муниципальных образований в Республике Хакасия" (с изменениями от 11 декабря 2006 года) противоречащим федеральному законодательству, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".

Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.